加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度建設(shè)的探討

周琛+李治堂

摘要：隨著黨和政府不斷加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)特別是財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度建設(shè)成為非常重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。文章簡(jiǎn)要分析了事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的背景和內(nèi)部控制體系和構(gòu)成要素，重點(diǎn)分析了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度建設(shè)中存在的主要問(wèn)題，并從提高人員素質(zhì)、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用、完善內(nèi)控制度體系等方面提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 財(cái)務(wù)管理 內(nèi)控制度

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2017）11-0063-02

黨的十八大以來(lái)，黨和政府不斷加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理，通過(guò)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)做出了明確規(guī)范，該規(guī)范在2014年1月1日起施行。2015年12月21日，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。2017年1月25日，財(cái)政部又發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位結(jié)合本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的實(shí)際情況，明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)及崗位的職責(zé)權(quán)限，按照規(guī)定的方法、程序和要求，有序開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告的編制、審核、報(bào)送、分析使用等工作。可見(jiàn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前行政事業(yè)單位管理的重要問(wèn)題。本文重點(diǎn)討論事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理相關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)問(wèn)題。

一、 事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的概述

所謂內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。財(cái)務(wù)管理涉及事業(yè)單位的資金收支以及資金管理，為事業(yè)單位開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供資金保證，因此，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度建設(shè)在整個(gè)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中具有重要的地位。根據(jù)COSO報(bào)告，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程、信息系統(tǒng)與溝通、控制活動(dòng)以及監(jiān)督等構(gòu)成要素。對(duì)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制而言，控制環(huán)境要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)誠(chéng)信和道德價(jià)值觀念的溝通與落實(shí)、單位文化、對(duì)員工特別是財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域員工勝任能力的重視、事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分以及人力資源政策等；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位對(duì)由于內(nèi)外部環(huán)境以及自身業(yè)務(wù)活動(dòng)所造成的各種風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度及應(yīng)對(duì)措施（包括經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)）；信息系統(tǒng)與溝通要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位與財(cái)務(wù)管理以及業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)情況以及單位內(nèi)部各組成部分之間的溝通情況，良好的溝通可以有效預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)；控制活動(dòng)要素主要包括與財(cái)務(wù)管理相關(guān)的交易授權(quán)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、職責(zé)分離、信息處理以及實(shí)物控制等；監(jiān)督要素包括管理控制以及內(nèi)部審計(jì)等。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，事業(yè)單位需要重點(diǎn)監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等。單位層面的內(nèi)部控制主要包括加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)、健全內(nèi)部控制組織、完善決策程序、明確崗位職責(zé)和人員分工、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)內(nèi)部核算以及信息系統(tǒng)建設(shè)等。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等。事業(yè)單位通過(guò)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，可以有效地預(yù)防和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位良好的內(nèi)部治理以及發(fā)展目標(biāo)。

二、目前我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度存在的主要問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)管理內(nèi)控意識(shí)淡薄。我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控工作中，往往會(huì)出現(xiàn)單位整體氛圍上缺乏內(nèi)控理念的情況，相關(guān)人員也缺乏對(duì)內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)意義、重要性的認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)控是一件可有可無(wú)的工作。這種思想也存在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部之中，致使領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際的財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，只是單純地對(duì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行簡(jiǎn)單的監(jiān)督，忽視了對(duì)所有工作的內(nèi)容、流程的內(nèi)控，同時(shí)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部誤認(rèn)為內(nèi)部控制可以被部門預(yù)算所替代，對(duì)會(huì)計(jì)人員僅僅只是要求對(duì)具體的執(zhí)行情況進(jìn)行負(fù)責(zé)，導(dǎo)致事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作不能夠真正達(dá)到其期望的工作效果，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)給單位造成一些不可挽回的損失。

（二）單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系不夠完善。內(nèi)部審計(jì)人員是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度制定和檢查執(zhí)行的首要責(zé)任人，發(fā)揮著制約、監(jiān)督、治理財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的作用。但他們往往獨(dú)立性不夠，內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)對(duì)象是本單位的財(cái)務(wù)部門以及各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，再加之我國(guó)一些事業(yè)單位未能有效地形成一套符合本單位財(cái)務(wù)管理實(shí)際需要的內(nèi)控制度。另一方面，由于內(nèi)控的相關(guān)制度、規(guī)章還未及時(shí)建立與完善，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)工作人員與內(nèi)控管理人員的職責(zé)劃分不明確。

特別是部分事業(yè)單位還沒(méi)有建立相應(yīng)的內(nèi)審工作機(jī)構(gòu)，即使有些事業(yè)單位內(nèi)部建立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但是在真正的執(zhí)行過(guò)程中，也未能有效地發(fā)揮作用，比如在對(duì)相關(guān)制度規(guī)章的設(shè)置、制訂過(guò)程中，只是為了應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查，而難以真正地依據(jù)實(shí)際的需要來(lái)設(shè)置。

（三）相關(guān)從業(yè)人員自身能力不足。財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的開(kāi)展與相關(guān)財(cái)務(wù)管理的從業(yè)人員息息相關(guān)，一批業(yè)務(wù)精良的技術(shù)工作者可以大大地促進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作的順利進(jìn)行。但是，目前我國(guó)事業(yè)單位的專職財(cái)務(wù)管理人員大多數(shù)缺乏有關(guān)的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)以及內(nèi)控方面的專業(yè)教育，在工作中往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)國(guó)家相關(guān)的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、政策、制度、方針等把握的力度不夠，對(duì)財(cái)務(wù)管理的理論知識(shí)的學(xué)習(xí)與相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合不足，對(duì)相關(guān)的財(cái)務(wù)管理的技能了解的不夠深入，也未能正確地結(jié)合本行業(yè)、本單位的實(shí)際情況，進(jìn)而造成了實(shí)際工作上各種問(wèn)題接踵而至。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的主要途徑

（一）進(jìn)一步提高內(nèi)控管理人員的綜合素質(zhì)。高素質(zhì)的財(cái)會(huì)工作人員是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的創(chuàng)新得以有效推進(jìn)的實(shí)施者。即使在新時(shí)代的發(fā)展背景下，財(cái)務(wù)管理工作主要依靠的依舊還是人。但是隨著財(cái)務(wù)管理手段、方法的不斷更新、變化，事業(yè)單位也要順應(yīng)新情況的要求，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)管理人員的培訓(xùn)工作，對(duì)相關(guān)人員的職業(yè)判斷能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行有計(jì)劃、有組織的培訓(xùn)，以提高工作人員的實(shí)際操作能力。

（二）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際工作中，內(nèi)控制度的實(shí)施過(guò)程往往會(huì)出現(xiàn)“亡羊補(bǔ)牢”的現(xiàn)象。事業(yè)單位特別是一些中小型的事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)人員基本由財(cái)務(wù)人員兼任，在這種情況下，內(nèi)部審計(jì)無(wú)法真正履行其職能，從而無(wú)法有效地發(fā)揮其作用。應(yīng)依據(jù)單位的實(shí)際工作情況，對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的設(shè)置。如可以讓單位的紀(jì)委書記兼任內(nèi)部審計(jì)部門的主要負(fù)責(zé)人，相應(yīng)地提高內(nèi)審部門的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，幫助內(nèi)審的相關(guān)工作順利進(jìn)行。一般情況下，事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)如不太復(fù)雜，也可以不設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門，只需要成立內(nèi)控管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由紀(jì)檢書記和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的工作定期或者不定期地抽查各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展是不是符合相關(guān)制度。對(duì)單位財(cái)務(wù)管理工作特別是和各相關(guān)業(yè)務(wù)部門有關(guān)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重要部位進(jìn)行重點(diǎn)檢查，并對(duì)檢查結(jié)果及時(shí)整理、分析上報(bào)給單位領(lǐng)導(dǎo)。

（三）建立一套完善的內(nèi)控制度體系。結(jié)合各行業(yè)、各單位本身的特點(diǎn)和工作實(shí)際，有效合理地對(duì)單位各崗位和各層級(jí)進(jìn)行分工，才能達(dá)到最佳的內(nèi)控效果。根據(jù)分層定位的理念來(lái)設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)控制體系。第一，要堅(jiān)持分離不相容職務(wù)和相互監(jiān)督牽制的原則，各個(gè)部門都明確自己崗位的責(zé)任，才能達(dá)到理想的效果。第二，要保證制度的可操作性強(qiáng)，就必須考慮到設(shè)計(jì)制度的彈性，就應(yīng)該從操作層、管理層、決策層來(lái)分別設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系。第三，要非常明確地知道本單位內(nèi)部控制存在的不足和薄弱之處，才能建立高效、科學(xué)的體系，進(jìn)而才能將內(nèi)部控制的監(jiān)督和評(píng)價(jià)作用發(fā)揮得淋漓盡致。

內(nèi)部控制制度的制定應(yīng)該全面、系統(tǒng)，要涵蓋預(yù)算控制、收支控制、采購(gòu)控制、貨幣資金控制、資產(chǎn)控制、工程項(xiàng)目控制、對(duì)外投資控制、合同控制以及信息系統(tǒng)控制。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)涉及所有與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的崗位及人員，并對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，還應(yīng)選擇一些影響面廣、作用大的關(guān)鍵控制點(diǎn)，實(shí)行重點(diǎn)控制。在各個(gè)部門的經(jīng)辦人員間形成了一種良性制約的關(guān)系，從而進(jìn)一步保證資金的安全性。

與時(shí)俱進(jìn)，從制度建設(shè)入手，隨著單位的業(yè)務(wù)情況、人員情況、組織架構(gòu)等發(fā)生變化，及時(shí)修訂相關(guān)的管理內(nèi)控制度，推動(dòng)形成以制度管人、流程管事的常態(tài)化、長(zhǎng)效化運(yùn)行機(jī)制，這樣才能確保各項(xiàng)管理工作在陽(yáng)光下操作運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督有重點(diǎn)、管理全覆蓋”。

綜上所述，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的環(huán)境下，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度作為一門系統(tǒng)的科學(xué)，是事業(yè)單位管理體系的重要組成部分，內(nèi)部控制在事業(yè)單位運(yùn)行中、管理中具有十分重要的作用，探討我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度存在的主要問(wèn)題以及創(chuàng)新的主要途徑，目的是為了更高效地滿足事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的創(chuàng)新力度與質(zhì)量，在不斷創(chuàng)新和改進(jìn)中，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化，為了事業(yè)單位更好的健康持續(xù)發(fā)展提供保障。

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