政府投資項目決策階段的投資評審探討

陳舒+李博

摘要：我國投資評審制度主要運用于外部財政監管，介入的環節在立項以后、預算下達前，目前存在投資評審環節滯后、評審內容局限等問題。文章結合發達國家投資評審管理經驗，提出從內部申報決策階段和外部審批階段運用投資評審制度的建議，拓寬了投資評審制度的應用范圍，完善了投資項目監管模式，并將投資評審與外部審批階段業務流程相融合，從項目構思、項目建議書、可行性研究、初步設計四個階段提出具體的評審要點。

關鍵詞：投資評審制度 決策期 財政投資

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）11-0065-02

投資評審是財政監督的重要組成部分，由財政部門組織實施，主要作用是對財政性資金投資項目的資金使用情況進行專項核查和追蹤問效。近年來，中央和地方政府每年用于基礎設施和公用事業的財政投資逐年增長，財政投資評審制度也逐漸完善，實現了從“事后”向“事中”的轉變，但是，仍然存在投資評審環節滯后、評審內容局限等問題。在此背景下，研究投資評審制度在項目決策和審批階段的運用，對于提升財政監督水平具有重要意義。

一、我國投資評審制度存在的主要問題

（一）投資評審環節滯后，評審工作事后特征明顯。目前投資評審一般是在項目立項以后、預算下達前，由財政部門向項目主管部門及財政投資評審機構下達委托評審文件，并確定評審內容，制定相關的評價指標體系，對使用財政性資金的投資項目進行評價與審查。這種評審模式下，存在的問題是評審機構介入的環節較為滯后，未能有效參與項目的前期評審，建設項目的總投資、基本規劃、建設標準等在決策階段已經確定，投資評審機構往往是事后被動評價，無法在預算環節對項目的投資決策產生實質性影響。

（二）投資評審內容局限，側重于財務評審和合規性檢查。根據財政部投資評審相關規定和各地方實踐，目前實施的投資評審局限于財務投資評審，評價的內容局限于工程概算、預算、結算、決算的審核，項目建設程序合規性和管理制度執行情況審核，項目招標程序、招標方式、招標文件、合同等合規性審核，而缺乏對建設項目決策階段的功能需求、建設標準、建設規模等進行評審，以至于無法對發展改革部門確定的項目是否符合地方發展要求、決策是否恰當、標準是否準確等方面進行評價。

（三）投資評審范圍受限，工作開展缺乏計劃性和主動性。投資評審工作的開展，主要采用財政委托評審方式，處于先委托后評審的被動局面，在這種模式下，評審工作難以有計劃開展，容易造成投資項目集中送審，影響評審質量，評審時間和評審質量難以協調，同時有部分項目游離于投資評審范圍外，制約了財政投資評審監督作用的實現。

二、發達國家及我國香港的投資評審管理經驗

（一）美國經驗：前期論證科學嚴謹、注重事前監管。美國國會負責財政投資項目決策階段的評審，會計總署負責項目的事后評審。決策前期，政府各職能部門研究制定項目發展規劃，編制項目可行性研究報告，征求申請單位關于設計方案的意見，開展研討、論證活動，最后報送同級財政部門和議會評審。項目一旦確定，其目的、功能、規模都已固化，后期變更較少。評審方法上，注重通過指標量化項目在經濟、技術、環境等各方面的成本和收益，從而確定項目規劃的科學性與最優化。前期決策中，注重公眾參與評審，強調論證的公開性。

（二）德國經驗：預算指標和預算效益指標同步上報。德國政府投資項目在決策階段主要由聯邦財政部和聯邦交通、建筑和城市規劃部同步審核，聯邦財政部主要從財政資金角度對項目進行評價，聯邦交通、建筑和城市規劃部主要從技術角度對項目進行審查，同時代表國家組織管理項目建設。政府投資項目預算審核嚴謹細致，具有剛性，立項通過后，總預算和預算效益指標需同時上報財政部并納入年度預算中。為確保決策正確性，政府投資項目實行三級監督機制，包括聯邦交通、建筑和城市規劃部內設監察處監督、審計監督、聯邦議會監督。

（三）我國香港經驗：構建等級劃分制度，立項前由不同部門分別進行論證。香港地區政府投資項目在決策階段實行工程等級劃分制度，分為甲、乙、丙三個等級，各個等級由不同部門完成不同的論證工作，工程升級具備一定的剛性，必須經前一部門審批同意。流程包括5個步驟：項目申請者提交需求分析，說明發展該項目的必要性；工務部門擬定技術可行性分析；發展局批準技術可行性說明，項目被納入丙級工程；政府決策局申請資源，經審查批準后，升為乙級工程；工務部門進行勘查設計、環境交通影響評估等前期工作；提請立法會工務小組委員會通過，并由立法會財務委員會批準后，升為甲級工程。在這種制度下，資源分配委員會（包括財政、工務等部門）在審批的同時，參與了前期技術、經濟等論證工作，保證了項目前期工作的充分嚴謹，為后期的規范有序施工打下了扎實基礎，有利于避免超預算、超標準、超規模等問題的發生。

三、投資評審制度在內部決策和外部審批階段的運用

（一）建立內部投資評審制度，強化申報前決策評審。項目申報前由申請單位成立內部投資評審小組，對投資項目的建設標準、投資計劃進行評審，目的在于確保工程質量和功能需求的前提下，控制造價管理。內部投資評審小組由規劃、審計、財務、監察等部門人員組成，也可以委托具有相應資質的社會專業機構及專家參與評審工作。內部投資評審小組對申報項目的規劃、立項進行調查、論證、評估和審定，為重大投資項目的決定當好參謀把好關，投資評審意見作為申報立項的附件資料。

（二）完善投資項目審批體制，建立跨部門投資評審小組。審批環節由各政府部門組建投資評審小組，參與立項決策評審，各政府部門按職責分工，發展改革部門從宏觀經濟、產業發展角度，財政部門從性質、功能、投資總額角度，建設部門從技術角度，審計部門從功能需求、建設標準角度進行全面分析論證，綜合審核評議通過后下達立項文件。

具體見圖1。

四、投資評審與決策期業務流程的融合

（一）項目構思與選擇階段。項目構思與選擇階段的實質是機會研究，研究的性質是項目設想與選擇，即在若干個可能的投資機會中進行鑒別和篩選，確定最優方案。這個階段基礎數據估算精度一般在±30%，一般需要1—3個月。

投資評審在這個階段可以介入，但不屬于重點評審階段，可以對項目的選擇方法及經濟效果進行初評。在對經濟效果評價時，可采用靜態或動態評價指標體系，靜態評價指標主要適用于對方案的粗略評價，包括靜態投資回收期、投資收益率方法；動態評價指標考慮了在方案經濟壽命期限內投資、成本和收益隨時間而發展變化的真實情況，能夠體現真實可靠的經濟技術評價，包括凈現值（率）、內部收益率、動態回收期等方法。

（二）項目建議書階段（概念性規劃）。項目建議書是申請單位向國家提出要求建設某一項目的建議文件，是對工程項目建設的輪廓設想，項目建議書的主要作用是推薦一個擬建項目，論述其建設的必要性、建設條件的可行性和獲利的可能性，建議書必須包括項目建設的宏觀背景（國家經濟和社會發展規劃、行業和地區規劃、技術政策等），項目建設的必要性和依據（需求調查和發展），建設規模和投資規模，項目的整體規劃，實施所必需的總體信息、方針、說明。

這個階段屬于投資評審重點階段，投資評審的目的是評價“該不該建”的問題，重點對項目的必要性、建設規模和投資規模問題進行評審。必要性方面，從是否符合國家宏觀經濟政策、產業政策、生產力布局等政策因素和項目最終效果因素上進行定性分析以及從規劃、需求分析、費用效益分析上進行定量分析；建設規模和投資規模方面，可從規模經濟角度和同類項目類比角度進行比較分析，可采用生產能力指數法、比例估算法和系數估算法等簡單估算法進行投資匡算審核。

（三）可行性研究階段（修建性詳細規劃）?？尚行匝芯渴窃陧椖拷ㄗh書被批準后，由建設單位征集規劃設計方案并進行全面深入的技術經濟論證，作多方案比較，得出最佳方案，包括初步可行性研究、詳細可行性研究、評價與決策三個階段。按照《投資項目可行性研究指南》的規定，可行性研究主要內容有以下幾個方面：項目新建的理由與目標，市場分析與預測，資源條件評價，建議規模與產品方案，廠址選擇，技術方案、設備方案與工程方案，環節影響評價，投資估算，融資方案，財務評價，國民經濟評價，社會評價，風險分析，研究結論與評價。

該階段屬于投資評審重點階段，投資評審的目的是評價“該建多大”的問題，重點對項目的建設規模和投資估算進行評審。對于建設規模，主要從內在因素和外在因素兩方面進行評審，內在因素包括項目本身的需求情況，項目具備的資源情況、建設條件、協作關系等；外在因素主要從規劃、建設標準、資源約束、同類項目類比等方面進行評審。投資估算方面，重點從綜合單價、工程量、總價三個維度對建筑工程費、安裝工程費、設備購置費、工程建設其他費、基本預備費進行估算。

（四）初步設計階段。初步設計階段是在可研批準以后，由建設單位委托設計單位依據可行性研究報告中確定的建設標準、建設內容、投資額和設計基礎資料，對項目建設內容進行具體設計，編制項目實施的技術方案。初步設計階段對投資影響的比例達到70%，屬于投資評審的重點環節，投資評審的目的是評價“該花多少錢建”的問題，重點對投資規模進行評審。其審核要點包括4個方面：（1）審核建設內容、建設規模與投資是否控制在可行性研究報告的批復范圍內。（2）審核設計方案是否符合設計任務書和批準方案所確定的使用性質、規模、設計原則和審批意見。（3）設計文件的深度是否達到要求，有無漏項，設計方案是否合理、材料設備檔次、標準是否偏高，設計方案是否進行全面合理優化。（4）審查初步設計概算，工程內容和費用構成是否完整，工程量計算是否正確，單價是否合理，有無超出計劃投資，原因何在，與同類建設項目投資水平進行比較。

決策期業務流程見上頁圖2。

五、結論

從內部決策階段和外部審批階段運用投資評審制度，拓寬了投資評審制度的應用范圍，有助于從申報單位角度建立內部投資評審制度，強化了申報前的決策評審，同時建立跨部門投資評審小組，完善了投資項目審批體制。將投資評審與外部審批階段業務流程相融合，明確了項目構思、項目建議書、可行性研究、初步設計4個階段具體的評審要點。

參考文獻：

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