試述關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾點(diǎn)思考

沈長海

一、公益訴訟的概念、類別、類型

公益，是指有關(guān)社會公眾的福社和利益，即公共利益，“不待定多數(shù)人的利益”為共公利益的界定范疇，“不特定”和“多數(shù)人”是成為公共利益主體的必要條件。如環(huán)境污染案件和食品藥品安全等損害消費(fèi)者權(quán)益的案件是侵犯不特定多數(shù)人利益內(nèi)典型案件。可見，公益訴訟是指為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公共利益而提起的訴訟，也可以解釋是為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)不特定多數(shù)人的利益針對損害不特定多數(shù)人的違法行為而提起的訴訟；從涉及民事：訴訟領(lǐng)域、行政訴訟領(lǐng)域來分有兩大公益訴訟類別，民事公益甲訟和行政公益訴訟，顯而易見，何謂民事公益訴訟？即為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)民事領(lǐng)域公共利益而提起的訴訟，也可解釋為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)民事領(lǐng)域不特定多數(shù)人的利益、針對損害民事領(lǐng)域不特定多數(shù)人的違法行為而提起的訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破認(rèn)食品藥品安全、國有資產(chǎn)流失、壟斷集團(tuán)“霸王條款“；部分行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在不作為、亂作為，疏于監(jiān)管或者以罰代刑等問題，其危害日益嚴(yán)重，加之法律在此方面規(guī)定缺失，導(dǎo)致司法救濟(jì)不力，使得國家利益和社會公共利益得不到有效及時保護(hù)。上述問題的形成原因，表現(xiàn)形態(tài)明顯區(qū)別于普通的違法犯罪行為，導(dǎo)致傳統(tǒng)的法律解決途徑在一定程度上乏力。從刑事訴訟角度來看，一些嚴(yán)重侵害公益的危害結(jié)果可能是由眾多輕微事件累積造成，難以追究眾多違法者的刑事奢任；從民事訴訟角度來看，由于法律規(guī)定必須與損害結(jié)果有直接利害關(guān)系才可以提起訴訟，限制了一些公益團(tuán)體和公益人士上起訴的主體資格。另外即使與損害結(jié)果有直接利益關(guān)系的主體往往考慮訴訟成本大高、得不償失等而缺乏起訴動力；從行政訴訟角度來看，個別行政機(jī)關(guān)和工作人員行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，而更多的是不作為、亂作為，疏于監(jiān)管，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中沒有一個強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)為之“請命”，即使公民在部分個案勝訴獲得賠償，對行為人來說其訴訟過程和結(jié)果是可想而知的。

三、檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟過程中有待解決的幾個間題

1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)

雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深人展開。但從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則以及《人民檢察院組織法》第4務(wù)的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事訴的一種概括性授權(quán)。但是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要法律對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護(hù)國家利益、社會利益以及公民個人的合法權(quán)利。

2.檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟沒有程序保障

近年來，我國在訴訟的程序設(shè)計上已逐步形成比較完善的法律體系，但綜觀三大訴訟法，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)如何參與公益訟訴的相關(guān)程序卻沒有規(guī)定，這就構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)通過提起公公益訴訟以維護(hù)國家利益和社會公益的程序上的障礙。公益訴訟主體的特定性和對象的廣泛性，以及訴訟目的的公益性都使得其訴訟程序有別于其他訴訟形式。因此，不能類推適用國家公訴斥訟程序有別于其他訴訟形式。因此，不能類推適用國家公訴或其他私益訴訟的程序規(guī)定，更不能以此為由忽略程序，否則就會使公益訴訟活動在混亂中亂中進(jìn)行，實(shí)體權(quán)利當(dāng)然也就難以分實(shí)現(xiàn)。

3.檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題

法律并未明確由檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題。在實(shí)踐中的操作方式也很不統(tǒng)一。一般來說，檢察院在受侵害的國有、集體單位怠于提起附帶民事訴訟的情況下起的公益訴訟，都是以國家的名義提出，但勝訴后所獲得的賠償款的處置卻有爭議。有的主張應(yīng)當(dāng)返還受盜侵害對象，理由是基于民事公益訴訟的理論：公益訴訟的提起乃是為了公共利益，并不是為了提起者的利益，依據(jù)誰受損害誰獲賠償?shù)脑恚響?yīng)由受侵害單位獲得勝訴后的賠償利益。但這種看法顯然忽略了刑事公益訴訟的特殊性，檢察院也是代表了國家，從某種角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主張應(yīng)該由檢察院或法院上交國庫從而收歸國有的。雖然看似都是國家墓獲得賠償利益，但其中的差別顯然不言而喻。

4.檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利是一直存在爭議的問題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)之所以提起公益訴訟，就是為了保護(hù)國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機(jī)關(guān)享有的強(qiáng)制措施的權(quán)利正是完成這一職責(zé)的重要手段。檢察機(jī)與公民個人和其它組織提起民事訴訟的主要區(qū)別之一就是檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì)、當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個人有配合的義務(wù)。但由于對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)。