PPP背景下融資平臺轉型策略探析*

中國海洋大學管理學院 姜宏青 于紅

PPP背景下融資平臺轉型策略探析*

中國海洋大學管理學院 姜宏青 于紅

隨著新《預算法》的實施及地方政府債務管理的規范化，融資平臺轉型勢在必行PPP模式在我國的推廣與應用似乎成為融資平臺轉型的致勝法寶。然而，在實踐中PPP項目在實際運作時出現“魚目混珠”、風險權益分配不合理等現象，甚至假PPP的現象時有發生。因此，本文對融資平臺轉型和PPP模式之間的關系進行全面研究，在此基礎上提出轉型發展的對策建議，旨在將融資平臺轉型置身于更為廣闊的改革環境中，為政府與社會資本合作提供有效的借鑒。

PPP融資平臺 轉型策略

一、引言

地方政府融資平臺是我國分稅制改革與城鎮化背景下，地方政府變相融資的產物，在加強地方基礎設施建設、加快地方經濟發展、提高居民生活水平等方面發揮了積極作用。但與此同時，由于融資平臺本身機制缺陷、運作不規范、信息不透明及缺乏有效監督等問題（梅建明和劉秦舟，2014），致使地方政府債務規模增加的同時，債務風險也在不斷上升，潛在威脅財政金融及社會的安全穩定。隨著新《預算法》的實施及地方政府債務管理的規范化，融資平臺轉型勢在必行。國家大力推行的PPP模式為融資平臺轉型提供了新思路。PPP（Public-Private-Partnership）意指政府與社會資本合作，在更為廣闊的領域提供滿足更多需要的公共產品和基礎設施建設，在國外有著很多成功的經驗，而在我國尚屬新生事物，特別是與融資平臺轉型相聯系，其內在的邏輯需要進行全面而深入的研究。

歸納現有研究成果可發現，融資平臺轉型方向大體包括：以普通企業身份參與民生建設項目、多途徑開發地方公共資源、管理運營公益性國有資產、以管資本為主投資運營經營性國有資產（國務院發展研究中心“國有企業改革突出矛盾與對策研究”課題組，2016）。對于轉型方式，學者們普遍贊同分類解決，但在具體分類上具有差異。李天德、陳志偉（2015）以公司規模、經營范圍、債務償還能力為依據，認為應將經營盈利性項目的完全覆蓋型平臺轉制為市場化企業主體，半覆蓋型平臺轉制為公營機構，無覆蓋型平臺進行裁撤或并入政府有關部門。成濤林（2015）則根據融資平臺經營業務開展情況，提出純粹為了融資需要而專門設立的無實質性經營業務的融資平臺，應予以關閉；主營業務主要集中于土地收儲、整理開發、拍賣等領域的土地收儲機構，可繼續充當政府與市場中間人的角色；集團子公司型融資平臺應完全按市場化方式運作。可概括為，空殼平臺關閉，有經營和現金流的平臺公司實體化轉型，而積極參與PPP項目成為轉型的一個積極方向。至于融資平臺具體應如何參與PPP項目以實現轉型，目前方式有二：一是作為第一個P代表政府參與本地PPP項目，擔任代表政府方的項目實施機構角色，負責招標選擇社會資本（劉小平，2015；李經緯，2015）；二是作為第二個P作為社會合作方，參與本級政府之外的合作項目，包括參與異地PPP項目和在其他社會資本中標本地PPP項目之后，與其開展下游的合作（趙琦，2016；吳亞平，2016）。

PPP模式具有多元功能，能夠在政府、市場和社會之間建立良好的合作，利于各方優化管理職能，提供公共產品和服務，因此可以作為融資平臺轉型的策略。但從實踐的效果來看，由于我國尚未建立一套完整的法律體系，政府與社會資本合作存在觀念模糊，合作理論不完善等原因，致使PPP項目在實際運作時出現“魚目混珠”、風險權益分配不合理等現象，甚至假PPP的現象時有發生，不僅沒有解決當前問題，反而滋生了一些新的問題。研究轉型期的融資平臺如何參與PPP項目及角色定位問題，目前針對此問題的研究僅在“PPP模式是優化促進融資平臺轉型的方式之一”上達成共識，至于參與方式、轉型路徑等問題的研究，則形成了迥異的研究結論。因此，本文全面梳理融資平臺轉型和PPP模式的關系，提出推動融資平臺轉型參與PPP項目的建議，一方面促進融資平臺有效轉型，另一方面為PPP模式的應用提供有益借鑒。

二、轉型期融資平臺參與PPP項目現狀

轉型對融資平臺而言既是難得的發展機遇，也是不得不面對的挑戰，其重要途徑之一就是參與政府PPP項目的建設運營，為此國家已出臺了一系列政策文件，對融資平臺轉型、PPP項目發展做出了相應的制度安排。然而，實踐中融資平臺參與PPP項目存在諸多問題，概括而言：一是出發點選擇錯誤。一些融資平臺想借PPP之名繼續承擔為政府融資建設職能，而不是走上市場化道路，而部分政府也樂意為此，借之化解自身債務或滿足融資需求。二是角色定位混亂。一些融資平臺在參與PPP項目時“身兼數職”，既作為社會資本方，又代表政府部門，同時還是政府的擔保方，多重身份角色容易導致權責利分辨不清，影響其功能發揮，進而阻礙PPP項目的實施。三是實際運作不規范。部分地方政府按PPP模式引人社會資本，但通過“暗股協議”、“代持股協議”等方式實現本級融資平臺控股；通過未來承諾將對金融機構的債務轉為對合作伙伴的債務；或者雖不直接提供擔保，但讓本級融資平臺提供融資或財政支出擔保。這些現象表明融資平臺與政府的關系只是由明轉暗，實質上并未涇渭分明，這些假PPP的運作沒有改變融資平臺的實質，反而將更多債務隱性化，加大政府運行項目成本的同時加大了債務風險。究其原因，主要有以下三方面：

（一）理念認識片面化PPP應定位于一種創新的國家治理模式和資源配置模式，是政府、社會、市場各方共治、機制共建、利益共享、風險責任共擔的模式（劉尚希等，2016）。大力推進PPP具有多重意義：促進政府職能轉型，充分調動民間資金，緩解人口老齡化和新型城鎮化背景下的財政支出壓力；提高公共服務供給的效率和質量；拓展社會資本的發展空間以及培育現代市場體系；聯結“混合所有制”改革；改善投資質量與績效，利于經濟結構轉型調整等（賈康，2015）。然而，部分地方政府把實行PPP的思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當作又一次甩債務包袱，將PPP簡單等同于化解政府債務的工具或者新的融資渠道，認為只要能吸引外部投資人、解決融資問題就是好PPP，只要能拉動GDP就是好PPP；一些融資平臺也希望借助PPP的實行保留為地方政府融資的功能。這種思維導致了PPP運營和管理的不規范，變異也就隨之產生。將PPP簡化為降低政府債務、拉動投資、解決融資問題的手段和工具，是對PPP認識不清的表現，曲解了PPP的本質內涵。

（二）法律規范碎片化PPP推廣需要法治基礎，強調契約精神。即一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進行（吉富星，2015）。而我國尚未建立一套完善的關于PPP的法律體系，目前有關PPP的法規多為部門和地方制定，法規層次較低，法律效力也不高，且存在財政部和發改委兩個版本，兩部門對于PPP的理解大致相同，但在不少細節上仍有出入，甚至還可能存在一定的沖突與矛盾，一定程度上會讓參與者無所適從，不利于PPP項目的開展與推進。例如：就社會資本的范圍是否包括融資平臺這一問題，財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）規定：社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業；而國家發展改革委對社會資本的定義則是“符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體”，并未對融資平臺做出說明，本著“法無禁止即許可”的原則，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業應可參與PPP項目（王朝才，2015）。如此不明確統一的規定，使得融資平臺無法對自身進行準確的角色定位，進而影響其在PPP項目中功能發揮。另外，兩部委的規定在項目運作方式、項目實施機構、采購依據、采購方式、儲備方式等方面也有差別，這也導致地方政府、實業界在執行過程中產生諸多困惑。

（三）信息披露黑箱化對于政府針對基礎設施建設和公共服務的PPP項目，社會公眾是服務的接受者和付費者，依法享有知情權和監督權。因此，做好PPP項目信息披露是能夠保障公眾知情權、加強社會監督，也是促進PPP市場科學、規范和可持續發展的重要措施。目前獲得PPP項目信息的途徑主要有兩種，一是通過全國PPP綜合信息平臺項目庫查詢PPP項目的基本情況，包括項目名稱、所在地區、所屬行業、投資金額、PPP實施階段、擬合作期限、項目運作方式、回報機制、發起時間、發起類型、項目概況、聯系方式。這是項目信息不是資金運營信息。二是地方各級監管部門依法公布相關PPP項目采購、招投標信息，其披露渠道、時間及信息的詳實程度無標準統一的范式，視各地政府信息公開建設而定。PPP項目涉及多個領域、業務復雜，包括預算管理、政府采購、資產管理、績效評價等，也涉及合作各方的權責界定與履行，僅披露政府采購、招投標信息不足以滿足PPP項目的公眾知情權與監督權。從披露時間看，信息披露大都是形成項目實施方案之后，項目立項之前的決策信息包括公眾參與等信息難以查閱到，也就難以從信息中評價真假PPP，同時，也不利于合作各方在信息對稱的條件下談判合作。因此，當前對PPP項目信息披露的力度是不夠的，如此無法為政府及公眾監督提供必要的信息支持，無法對參與各方形成有效的監督和約束，也無法防范政府的變相舉債和過度承諾行為。

三、融資平臺轉型和PPP的邏輯關系分析

當前我國正處于城鎮化建設快速發展的時期，城鎮化率的提高、城鎮人口的擴張必然帶來城鎮基礎設施建設、公共服務建設等多方面的投資需求。新《預算法》下，地方政府僅靠自身有限的預算收入和政府債券的發行額是遠遠不能滿足公共建設投資資金的需求，需要與社會資本合作共同融資建設。而融資平臺此前承擔政府融資建設職能，在地方基礎設施建設上發揮了重要作用，積累了豐富的經驗，具備較強的運營能力。因此，兩者的結合就成為融資平臺轉型和完善PPP的重要途徑。

（一）融資平臺在PPP項目中的角色定位如何以PPP模式促進融資平臺的轉型？換句話說，轉型后的融資平臺在PPP項目中扮演什么角色？要解決這個問題，需要從以下兩個方面入手分析。

（1）PPP項目運作流程分析。PPP模式的運作流程可能會因環境等因素在具體操作上有所變化，但基本流程應由四階段組成。階段I：項目準備。對于一項基礎設施建設項目，政府部門應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方，從經濟、效率、法律、技術、政治等多方面共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性，以決定是否采用PPP模式。一旦政府編制各種實施方案審議通過，最終決定PPP模式適用，便進入階段II：招投標及簽訂合同。政府部門應就該項目制定項目建設標準，及時將項目內容、投標者資質、績效評價標準等信息向社會公布公開招投，綜合考慮擇優選擇合作伙伴，簽訂合同，并依合同按現代企業制度的要求成立項目公司。項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧。如此便進入階段III：項目建設、運營及管理。此過程由社會資本方和其余合作方，如供應商、銀行、建設方等，共同參與完成。運營環節中，項目公司可通過向使用者收費或政府支付等方式來運營維護，償還貸款。最后，階段IV：項目終結及移交。當特許權協議到期后，PPP項目通常以一定價格或免費移交給政府部門，由政府繼續運營或處理。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，在整個流程中，由政府部門組織的所有事項并不包括融資平臺，或者說融資平臺不是政府部門，政府部門代表政府行使政府職能，是組織和管理主體也是項目的合作一方，其余主體都是政府的合作伙伴，處于合作的另一方，因此，融資平臺只能作為社會資本的合作方與政府進行合作參與PPP項目。

（2）融資平臺與PPP項目中各參與主體關系分析。一個PPP項目會涉及眾多參與主體，且彼此之間由相關合同或協議來確定權利責任關系（如圖1所示）。融資平臺在PPP項目中是社會資本方，各角色是由它與各參與主體的相互關系決定的。具體來說：其一，與政府項目發起人。其協議關系一般有兩種，融資平臺作為社會資本方參與政府PPP項目招標，中標后會與其他社會資本方與政府部門簽訂項目協議，就項目建設運營及移交各方面明確各方權責利關系。同時會與政府項目發起人組建項目公司，各方投入股本資金簽訂股東協議。因此，就政府部門而言，融資平臺是項目合作者；就項目公司而言，融資平臺是它的股東。其二，與銀行等金融機構，PPP項目的建設資金除了項目發起人和社會資本方的股本資金外，剩余的資金需求大部分是通過銀行貸款籌集的，項目公司需與銀行等金融機構簽訂貸款協議，對借款、用款及還款等事項進行限制。就金融機構而言，融資平臺是其項目的借款人同時也是債務的償還人。其三，與承包商、供應商、運營商等各聯合單位，通常他們也是項目的投資者之一，項目公司與各聯合單位簽訂正式合同，包括設計合同、建設合同以及其他咨詢、管理合同等，由各聯合單位負責項目的設計、建設、運營及管理，并承擔相應的建設、運營風險。

（二）融資平臺業務運作轉型前后的變化

（1）政企關系轉變。這是融資平臺最為顯著的變化，與政府的關系會影響其角色定位，進而影響功能作用的發揮。以往地方政府與融資平臺的關系是你中有我、我中有你、相互擔保、相互兜底、政企不分，融資平臺背靠地方政府這棵大樹開展業務，地方政府直接指揮融資平臺經營項目，兩者之間缺乏科學明晰規范的責權利關系（成濤林，2015）。融資平臺作為政府的下屬機構，其經營發展全部聽命于政府的行政命令，在承擔的政府項目建設中，與政府是上級與下屬、命令與服從關系，因此融資平臺無法進行獨立決策、管理運營等。而轉型后的融資平臺以社會資本方的身份參與政府PPP項目建設，與政府構成公平對等的合作關系。融資平臺完全脫離政府的行政管制，以一個獨立市場主體的思維和意識，與政府在平等協商、依法合規、誠信互惠的基礎上達成合作關系，兩者通過合同或協議規定明確彼此的權利與義務。

圖1 PPP項目參與主體關系結構

（2）資金關系轉變。資金在項目建設中占有重要地位，發揮“血液”功能保障項目順利建成竣工，錢由誰借、由誰還一直是關注的重點。資金關系決定債務的承擔主體。以往融資平臺承擔政府項目建設時，通常是由政府為其提供擔保，向銀行等金融機構借款，融資平臺實行融資或融資建設職能，待項目完工，債務歸屬政府債務范疇，由財政資金償還。在轉型完成之后，融資平臺不再代政府舉債融資，不再由政府提供償債保證，企業和項目的信用取代了政府的隱性擔保，將形成獨立經營、自負盈虧的經營模式和完全市場化的融資模式。融資平臺自將與項目公司中其他社會資本方共同向銀行等金融機構簽訂貸款協議進行借款，并可通過對項目使用者收費和必要的政府支付完成對項目的經營維護、以及償還貸款，由此形成的債務應由社會資本方承擔。

四、PPP背景下融資平臺轉型策略分析

綜上所述，我國地方政府融資平臺轉型不應作為一個孤立事件來研究，應置身于更為廣闊的改革環境中，應該和政府職能轉型相聯系，應該和完善市場機制相聯系，應該和地方政府治理相聯系，結合我國PPP應用和債務管理的實踐，本文從四個方面提出推動融資平臺轉型發展的建議：

（一）設定轉型原則，定位多元化目標融資平臺業務類型復雜，涉及領域較廣，有必要針對不同的公司性質、經營范圍、現金流量、債務負擔分類推進轉型，同時融資平臺轉型涉及存量政府債務的處理，也涉及未來與政府關系的重塑。因此，對融資平臺轉型的基本原則可以歸納為：“分類設定、主體對等；存債化解，新債各負”。這個原則分成兩層涵義：第一，將融資平臺進行分類，總體上將經營盈利性項目的完全覆蓋型平臺轉制為市場化企業主體，無覆蓋型平臺只承擔政府職能的進行裁撤，既有營利性項目又有政府功能的平臺予以資源整合，剝離政府職能部分。經過分類整理后的融資平臺再與政府進行合作，就成為平等的合作主體，而不是上下級關系，也不是你中有我、我中有你的關系。第二，妥善解決存量債務問題，按照財政部的有關政策對融資平臺的債務進行清理，清晰劃分企業債和政府債，屬于政府的債務，按照規定進行置換并歸納到政府會計的核算體系中，全面納入預算管理和按照規定進行信息披露。對于未來雙方進行合作產生的新的債務，應清晰劃分責任主體，企業債由企業負擔，政府債務由政府核算并承擔償還義務。

另一方面，融資平臺轉型不僅僅是融資平臺個體的問題，更涉及政府職能轉型、政府和融資平臺的關系，涉及諸多方面的資金關系和市場規則的制定。因此，融資平臺轉型的總體目標應該服從于地方政府治理的目標，即利于強化政府和市場和社會的合作發展目標，利于合作共治實現區域發展目標，利于實現公共利益最大化。具體目標的確定應體現多元主體的需求：融資平臺層面，完全結束“政企不分”、徹底“去行政化”，促使其走上市場化規范化道路，成為真正獨立的市場主體，實現自主決策、自主經營；地方政府層面，以融資平臺轉型為契機，重塑政府與市場與社會的關系，以多中心治理理念充分發揮各方主體的優勢，合作共治提高公共產品和公共服務的質量和效率，同時將政府的舉債行為規范化和透明化。

（二）明確角色定位，實現合作化改革PPP模式背景下融資平臺轉型需要明確政府和融資平臺的關系，也要明確融資平臺和其他的參與主體的關系，只有厘清各參與主體的權責利、明確自身角色定位、明確分工的基礎上，才能實現多元主體的合作互動。一方面，融資平臺既不代表政府，也不代表其他主體，融資平臺轉型后就是政府的一個合作主體，就是PPP模式的一個參與方，與政府部門、其他社會資本方、金融機構、咨詢公司、承包商及供應商等一起按照在項目運營和管理中所在的位置明確相應的職責，行使相應的權利并要求相應的回報。另一方面，政府的角色也應從傳統公共服務的“管理者、提供者”轉向“合作者、監督者”，定位于制定政策、規劃和監管公共服務質量、降低政府與市場、社會合作中的不確定性，重新分配風險（劉尚希，王朝才等，2016）。要尊重市場在資源配置中的決定性作用，放權給社會資本，由他們負責公共服務的建設運營。

（三）完善信息披露，實現陽光化運作融資平臺轉型期間要切實做好信息公開工作，完善信息披露體系，把政府與社會資本的合作置于陽光下，是激發社會資本合作積極性、促進PPP市場長期穩健發展的重要手段，也是增強政府透明度、提升公信力、優化政府治理的必然要求。構建完整有效的披露機制，其前提應是各參與方達成共識，以及相關的法律制度保障。具體的信息披露可從兩方面展開：一是明確披露主體，創新建立多層次、多模塊的信息披露。以一個項目公司為披露主體進行多元信息披露，不僅包括PPP項目運作全流程信息，如項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展等以此判斷其是否合法合規，還應涵蓋項目資金運營信息，如預算管理、政府采購、資產管理、績效評價等，以此有效滿足使用者的多元信息需求；二是統一規劃信息披露渠道、方式、披露載體及披露時間等，增強信息的一致性和可比性。同時還要注重提升信息質量，明確各參與主體在信息披露中的具體責任，加大對其違規行為的懲處力度，以切實保障公共利益。

（四）健全法律體系，保障有效轉型完善法律體系既是加強PPP項目運營的基礎，又是處理和保障各方利益人權益的準繩，促進融資平臺轉型有必要加快進行PPP相關法律制度的完善，建立上位法體系，化解下位法沖突，建立健全法律體系。一方面，解決法律沖突，統一PPP立法。應積極推進《PPP法》的制定與落地，從更高層次上通過標準化的嚴格程序規范政府、市場、社會的分工合作，明確各參與主體的權責利關系，并對目前與其他法律不適甚至沖突的條款予以明確，促使PPP立法真正可執行、能奏效。對于法律中關于PPP的盲區，如土地、稅收、審計等問題，應及時關注完善補充，以避免爭議和沖突的產生。另一方面，完善資金管理系列法規。將《PPP法》與地方政府債務管理、政府債務會計規范等相關法律法規進行融合，有效解決政府內部管理和外部合作的行為規范，有效解決政府財政資金信息完整核算與披露問題。

*本文系財政部中國會計學會2015年招標課題（項目編號：2015KJB011）、山東省社會科學規劃研究重點項目“我國地方政府債務會計研究”（項目編號：15BKJJ05）階段性研究成果。

［1］梅建明、劉秦舟：《欠發達地區政府融資平臺轉型發展的若干建議》，《財政研究》2014年第8期。

［2］王朝才：《當前推進PPP工作面臨的幾個難點》，《經濟研究參考》2016年第15期。

［3］李經緯：《新預算法及其配套政策法規實施背景下的地方融資平臺轉型與發展》，《中央財經大學學報》2015年第2期。

［4］趙琦：《地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉型路徑探索》，《地方財政研究》2016年第6期。

［5］吳亞平：《明確PPP項目的社會資本方范圍和準入政策》，《中國投資》2016年第6期。

［6］劉尚希等：《基于治理、資源配置視角對政府特許經營和PPP的認識》，《經濟研究參考》2016年第15期。

［7］劉尚希、王朝才等：《以共治理念推進PPP立法》，中國財政經濟出版社2016年版。

［8］吉富星：《我國PPP與政府性債務問題的研究》，《財政科學》2016年第1期。

（編輯成方）