河南省學前教育資源配置的現狀調查

時明德

摘要：學前教育作為一項社會性公益事業，其資源優化配置對滿足人們的教育需求，促進教育公平具有重要的現實意義。本研究調查表明，盡管河南省學前教育事業發展取得較大成就，但也存在許多困境，不能適應新型城鎮化發展和河南省“十三五”規劃發展的需求。具體表現在：學前教育資源總量不足、農村學前教育發展緩慢、學前教育經費投入不足、幼兒教師整體素質不高、學前教育資源配置管理體制不健全、科學保教水平不高等。

關鍵詞：河南省；學前教育事業；資源配置；發展現狀

一、引言

資源有自然資源和社會資源兩大類。其中，社會資源是指社會經濟活動中人力、物力和財力的總和。隨著社會經濟的快速發展，社會資源會出現不均衡性、稀缺性等特點，必然會造成資源配置的現實困境，這就需要依據社會發展的變化和需求，對有限的社會資源在不同地區和部門，根據不同用途進行合理分配，以實現資源的最佳利用。教育資源是社會資源的一種，在學前教育領域，人力資源集中體現為幼兒教師，財力資源主要是辦園經費，物力資源則表現為實物化的辦學條件。學前教育是我國的社會性公益事業，學前教育資源配置合理，能夠節約各種社會資源，帶來巨大的社會效益與經濟效益。當今，我國學前教育事業進入快速發展時期，需要在學前教育資源配置的公平與效率之間尋找最佳配置點，既要追求學前教育資源配置的數量和效率，求得資源的最大利用率，又要關注資源配置公平，保障每個幼兒都獲得公平的教育起點。

新型城鎮化建設是我國“十三五”期間社會經濟發展的重要方向，旨在以人為核心，推進城鄉基本公共服務均等化，這會對學前教育資源的優化配置和均衡公平提出新的要求和挑戰，并帶來新的機遇和變化。因此，為了提高配置效率，最大化并盡可能公平地滿足公眾需求，學前教育資源配置必須適應新型城鎮化過程中人口分布和發展變遷的特點，并根據變化趨勢及時做出前瞻性的規劃與調整，否則，就可能出現決策失誤。

河南省是人口大省、農業大省。截至2016年年底，河南省總人口為10788.14萬人，常住人口9532.42萬人，其中，城鎮常住人口4623.22萬人，城鎮化率為48.5%。河南省“十三五”規劃提出，到2020年將爭取新增農村轉移人口900萬左右，常住人口城鎮化率達56%。從地市情況來看，以鄭州市和洛陽市為例：鄭州市2016年城鎮人口690.6萬人，城鎮化率達到71%；洛陽市2016年城鎮常住人口369.63萬人，城鎮化率為54.35%。目前，全省城區人口規模超過20萬人的城市已經達到39個。伴隨著城鎮化建設的步伐，2016年，河南省又迎來具有劃時代意義的發展機遇。國務院分別在2016年8月和12月，發文決定設立中國（河南）自由貿易試驗區，批復實施《中原城市群發展規劃》（國函〔2016〕210號）。河南自貿區的設立和《中原城市群發展規劃》的實施，標志著河南省進入了國家級戰略規劃，成為第7個獲批的國家級城市群，這必將快速促進河南省成為城鄉一體化程度較高、城鎮化水平較高的新的核心增長極，實現中部崛起的國家戰略。而這種大格局的建立也必將為河南省學前教育帶來新的發展機遇，需要我們把握現狀、厘清問題，科學配置學前教育資源，以適應中原城市群建設和河南省“十三五”規劃發展的需要。

二、“十二五”時期河南省學前教育發展成就

自2011年起實施兩期學前教育“三年行動計劃”以來，河南省學前教育事業迎來了可喜的發展局面，取得了一些發展成就。

（一）幼兒園數量快速增長，入園率提高

根據《河南省教育事業統計公報》數據，圖1顯示，2010年—2015年間，河南省學前教育發展速度較快，學前三年毛入園率從52.8%提高到83.18%，增長了30多個百分點，比《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所制定的全國60%的發展目標高出20多個百分點。

2010—2015年，河南省幼兒園數量快速增長，圖2和圖3顯示：這五年間，幼兒園數從7698所增加到17481所，增加了9783所；在園幼兒數由196.67萬人增加到393.37萬人，在園幼兒數增加了一倍多。

（二）幼兒園教職工隊伍擴大，專任教師數增長較快

2010年，河南省幼兒園教職工11.06萬人，其中，專任教師7.2萬人；2015年，河南省幼兒園教職工27.33萬人，其中，專任教師16.53萬人。幼兒園教職工數和專任教師數分別增加了16.27萬人和9.33萬人。圖4顯示，五年間，河南省幼兒園教職工數和專任教師數實現雙增長。

與此同時，河南省還非常重視師資培訓，借助于實施農村幼兒教師“國培計劃”、幼兒園名師培育工程等項目，通過專題講座、案例教學、工作坊、送教下鄉、參訪名校、網絡研修等多種培訓方式，每年共完成對4000名幼兒園專任骨干教師的重點培訓和對2.5萬名幼兒園專任教師全員崗位培訓的任務，推進了幼兒教師隊伍素質的不斷提升。

（三）民辦幼兒園占據河南省學前教育事業發展的半壁江山，發展勢頭迅猛

近年，隨著國家大力發展學前教育事業，持續推進學前教育“三年行動計劃”，以及河南省新型城鎮化建設所帶來的發展需求，公辦幼兒園的發展規模和數量已遠遠不能滿足幼兒入園的需求。民辦幼兒園數量在此背景下快速增長，發展勢頭迅猛，從表1可窺見一斑。2015年，河南省民辦幼兒園數占比79.08%、民辦幼兒園在園幼兒數占比64.35%，兩者均占據河南省學前教育事業發展的半壁江山。

（四）政府高度重視，適應河南省學前教育快速發展需要，做出系列重大決策和部署

在總結第一期學前教育“三年行動計劃”的基礎上，河南省印發實施了第二期學前教育“三年行動計劃”，圍繞“擴資源、調結構、建機制、提質量”的發展改革總目標，提出如下發展任務：第一，適應河南省新型城鎮化建設需要，完善學前教育資源配置，基本建成覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務網絡。到2016年，全省新建改擴建公辦幼兒園1200所，扶持普惠性民辦幼兒園5000所，實現“雙85%”，即全省學前三年毛入園率達到85%左右，公辦園和普惠性民辦園覆蓋率達到85%以上。第二，建設一支數量充足、結構合理、師德高尚、業務精良的幼兒師資隊伍，具有專科及以上學歷的園長和專任教師比例達到85%以上，通過國培、省培、市培、縣培等多類培訓層次，培訓幼兒園園長、專任教師和保育員10萬名。第三，加大學前教育投入，建立健全學前教育投入長效增長機制，初步建立以公共財政投入為主的農村學前教育成本分擔機制。第四，加強幼兒園管理，健全幼兒園動態監管機制，全面提升辦園水平和保教質量。

根據教育部部署和要求，2016年4月，河南省發布了《關于編制第三期學前教育三年行動計劃項目規劃的通知（教基二〔2016〕205號）》，科學謀劃河南省2017—2019年學前教育事業發展目標，推進河南省學前教育事業持續健康發展。通知提出，在第三期學前教育行動計劃期間，河南省將著力實施普惠性幼兒園建設工程，確保學前教育事業的公益性和普惠性，到2019年年末，力爭實現全省學前三年毛入園率達到90%左右，公辦和普惠性民辦園覆蓋率穩定在85%以上，基本普及學前教育的目標。為此，各級政府將采取有針對性的措施：城鎮地區要落實小區配套幼兒園政策，農村地區要加快建設鄉鎮（村）公辦幼兒園，城鄉繼續扶持普惠性民辦幼兒園等，保障公益普惠的目標逐步落實。

河南省相關部門依據實際，全方位地出臺了相關政策：2011年12月31日，省財政廳、教育廳發布《關于對加大財政投入支持學前教育發展實施以獎代補的通知》（豫財教〔2011〕463號），其他還有《河南省財政扶持民辦幼兒園發展獎補資金管理暫行辦法》（豫財教〔2011〕475號），《河南省財政扶持城市學前教育發展獎補資金管理暫行辦法》（豫財教〔2011〕476號），《支持中西部地區農村小學增設附屬幼兒園實施方案的通知》（豫財教〔2011〕472號），《支持中西部地區利用農村閑置校舍改建幼兒園實施方案的通知》（豫財教〔2011〕473號）等文件，各部門齊抓共管，極大地推動了河南省學前教育事業的健康發展。

三、河南省學前教育發展存在的問題

（一）學前教育資源總量不足，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數量不足

幼兒園數量，公辦、民辦幼兒園比例可以從一定角度說明學前教育物力資源配置情況。以2015年我國和河南省教育統計數據比較為例，河南省公辦園比例僅占20%，全國公辦園占比34.56%，河南省低于全國平均水平十幾個百分點。具體到地市發展現狀來看，根據洛陽市2015年的調查數據，全市注冊幼兒園934所，在園幼兒總數241006人，其中，政府舉辦的公辦幼兒園26所，在園幼兒15187人，政府舉辦的公辦園僅占幼兒園總數的2%，在園幼兒數量占在園幼兒總數的6.3%。另外，河南省許多縣城多年來只有1到2所公辦園，而一些鄉鎮、村至今沒有一所公辦園。由于公辦園占比過低，容納孩子數量太少，導致“大班額”現象的出現，“入園難”普遍表現為“入公辦園難”。研究者在洛陽各縣區調研發現，多數縣城的公辦幼兒園在園幼兒數達到上千人，招生人數最多的公辦園幼兒數高達1602人，普遍超過《幼兒園工作規程》要求的每所幼兒園招生360人的生源上限，這反映出質優價廉的公辦幼兒園數量嚴重短缺，不能滿足人民群眾的需要，不能適應新型城鎮化建設的需要，距離“辦人民滿意的教育”還有很大的差距。“公益普惠”程度不高成為制約河南省學前教育發展的主要矛盾。

建設和發展普惠性幼兒園是將學前教育作為民生工程來抓，落實政府責任，確保幼兒園公益性的具體體現和重要措施。目前，學界和各級政府教育部門對普惠性幼兒園的界定不一。一般認為，普惠性幼兒園包括公辦園（由國家機關或其他組織利用國家財政性經費舉辦的學前教育機構）、公辦性質的幼兒園（由村民或居民委員會、社區、學校和國有、集體企業及事業單位利用非國家財政性經費舉辦的學前教育機構）和一部分由政府委托辦成普惠性幼兒園的民辦園。在城鎮，普惠性的民辦幼兒園大部分為小區配套園。目前，由于地方政府監管不力或缺位，加之許多商人出于逐利目的，大量資本涌入學前教育領域，導致本應由當地政府統籌，委托辦成普惠性民辦幼兒園的小區配套園，在實際操作中卻是自行定價，不斷追逐商業利潤最大化，真正保持公益性的民辦普惠性幼兒園數量嚴重不足。

（二）農村學前教育發展較慢，整體水平較低、辦園條件較差

河南省農村地區廣闊，城鎮化水平不高，人口居住分散，作為發揮引領輻射作用的鄉鎮中心幼兒園數量嚴重不足，導致支撐農村學前教育的主體仍是民辦幼兒園，甚至包含一些沒有備案的家庭作坊式的“黑”幼兒園。從辦園條件看，符合國家辦園標準的農村民辦幼兒園的數量極為有限，很多農村民辦園的籌辦者是大媽、大嫂，基本屬于“三無”：無學前教育專業背景、無相關管理知識、無辦園許可，就在自家院子里辦起“黑”幼兒園，存在選址不合理、管理不規范、安全無保障等一系列問題。有關調查表明：農村大約有50%的幼兒園沒有足夠的教育教學設備，尤其是大型玩具。

從辦園質量看，部分農村民辦幼兒園的辦園目的是為了謀取經濟利益，而不是保障兒童健康發展。出于園所生存的需要，許多農村民辦園就以收費低、“小學化”、有校車為由招收幼兒，而為了盈利，園所一方面不斷招收超額的幼兒，另一方面，又要想盡各種辦法降低辦園成本，不按規定配備教師，使得師幼比嚴重失衡，在辦園場地有限、保教人員不足的情況下，極易影響幼兒在園期間的飲食衛生、保教活動和游戲時的安全。而一些舉辦者為節省開支，或購置不達標的校車，或使用整改過的車輛，或超載，存在嚴重的安全隱患。

（三）學前教育經費投入不足，缺乏相應的經費保障

學前教育經費投入包括辦園投入、生均公用經費、教師收入等方面。其中，生均公用經費反映了維持幼兒園正常運轉所需的費用，教師平均收入是保障師資條件、提高職業吸引力的關鍵，所以，這兩方面的指標也是學前教育財力資源配置的重要體現。從幼兒教師待遇來看，本研究對多地市幼兒教師調查表明，公辦幼兒教師平均工資在3000元左右，而民辦幼兒教師平均工資普遍偏低，大多在2000元以下，一些農村地區幼兒教師平均工資在1000元左右。而且，尚有許多幼兒園不能為幼兒教師提供住房和養老保險等福利待遇。

生均公用經費與學前教育經費投入息息相關。從全國范圍來看，學前教育經費投入逐年遞增。2012年實現了國家財政性教育經費投入占國內生產總值4%這個世界范圍內衡量教育水平的基礎線。全國財政性教育經費中的學前教育所占比例也獲得大幅度提高。2016年，全國教育經費總投入為38866億元，其中，國家財政性教育經費為31373億元。當年全國學前教育經費總投入為2802億元，比上年增長15.48%，全國幼兒園生均教育經費8626元，比上年增長15.97%，與其他教育階段相比，學前教育經費總投入和生均教育經費支出的增長比是最高的。根據上述數據，2016年，學前教育經費占全國教育經費的比例達到7.2%，比之以往有了較快的增長。2013年，財政性學前教育經費世界平均水平為7%，OECD國家的平均水平是8.09%，與其他國家相比，我國學前教育財政性經費仍顯不足。

河南省人口多、學前教育發展底子薄弱，需要更多的經費投入。據統計，近年，河南省財政性學前教育經費投入僅占教育總投入的1%左右。2011年度，河南省爭取中央財政學前教育資金8.7億元，省財政投入超過1億元，各地市財政投入超過10億元。盡管如此，20億元的財政資金投入與河南省接受學前教育總人口相比，經費投入比例仍顯不高。而且有限的財政投入還主要是投到城鎮幼兒園，占70%的農村學前教育沒有固定財政預算，由于缺少經費保障，河南省大量民辦幼兒園產生了，而民辦幼兒園的辦園經費來源主要是籌辦者的投入及幼兒的學費。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中期評估報告顯示：2011—2014年間，我國新增學前教育資源、尤其是教育部門辦園向農村傾斜。表2顯示，農村（包括鄉村和鎮區）新增幼兒園數顯著高于城區。鄉村和鎮區新增的30844所幼兒園中，其中新增加的鄉村幼兒園為13899所，具體到這13899所鄉村幼兒園，教育部門辦園10689所，占比76.9%；民辦3774所，占比27.15%。表2反映出教育部門辦園逐漸成為農村學前教育發展的主要支撐力量。

由于河南省農村人口眾多，投入經費有限，與全國相比，河南省農村幼兒園公辦數量不足。由于公辦園和民辦園在政府財政保障、事業編制、教師待遇、收費政策等方面的差異，公辦園享有更多的公共資源和財政投入，而民辦幼兒園基本上得不到公共投入，民辦園教師在收入、編制、職稱、社會保障等關系教師切身利益的政策上，也享受不到公辦園教師的待遇。這導致民辦園要么通過高收費保證相對規范的辦學行為和相對高素質的教師隊伍及辦園條件，形成“入園貴”的現象，要么通過低收費保證生源，伴隨著低成本、低質量，造成“入園差”的現象，最終形成學前教育事業發展不均衡并呈現為教育機會不均等和嚴重的教育不公平。

（四）幼兒教師數量不足，整體素質不高，待遇偏低

教師隊伍的數量和質量是制約學前教育事業發展的重要因素。尤其在當今我國學前教育事業快速發展時期，更需要大批有專業素養的教師。而一所幼兒園中，其師幼比、公辦在崗在編教師占比、學前教育專業畢業人數占比、有教師資格證教師占比以及有職稱教師占比在很大程度上反映了園所的師資水平，也是學前教育人力資源配置方面重要的指標。

《河南省教育事業發展“十三五”規劃》明確提出，到2020年，全省在園幼兒達到450萬人，學前三年毛入園率達到90%，依據這一發展目標，結合教育部《全日制、寄宿制幼兒園教師配備標準（暫行）》（以下簡稱“幼兒園教師配備標準”）之要求，河南省幼兒教師隊伍表現為數量不足、整體素質不高。許多幼兒園教師多年來沒有機會參與職稱評定，教師專業發展空間狹窄，而專業化的優秀教師缺乏，必將影響保教質量。

從幼兒教師數、在園幼兒數等絕對數量看，河南省現有師資隊伍不能滿足學前教育發展的需求。根據2012年河南省教育統計年鑒數據，河南省共有專任教師112551人，代課教師16916人，大約每7個專任教師中有1個是代課教師。雖然2015年幼兒園教職工總數增加到27.33萬人，專任教師數達到16.53萬人，但師幼比依然是1：14.39。根據教育部“幼兒園教師配備標準”，全日制幼兒園的教職工與幼兒比為1∶7～1∶9。如果按照幼兒園每個教學班“兩教一保”的要求配置專任教師，依據2015年河南省在園兒童數，河南省專任教師數量缺口9萬余人，而依據2020年450萬在園幼兒數，河南省專任教師數量缺口則達10萬余人。

從師資水平來看，由于河南省近年大幅增加幼兒教師數量，圖5顯示，專任教師中學前教育專業畢業占比自2010年以來，不升反降。2015年，專任教師中學前教育專業畢業占比只有61.67%。

另一方面，教師學歷水平也有待提高。圖6顯示了2009—2014年間，河南省幼兒教師的學歷情況。2014年，幼兒園教師隊伍中，大學專科畢業及以上人數為96687人，占67.7%。

與此同時，本研究抽樣調查部分幼兒園園長、專任教師專業技術職務情況，表3表明70%以上的幼兒園園長和教師沒有評職稱。

從幼兒園園長、專任教師年齡情況（圖7）看，幼兒園園長相對集中在中年，而專任教師普遍年輕，年齡不到35歲的專任教師占教師總體的87.53%。

調查還發現，由于河南省民辦幼兒園快速發展，許多幼兒園師資匱乏，加之民辦幼兒園師資準入制度缺乏監管，導致師資質量參差不齊，幼兒園教師職業專業性被弱化。同時，在過去相當長的時期，由于國家沒有出臺相關的政策，缺乏相應的規范，河南省幼兒教師的編制、工資來源、社會保險和養老、資格認定以及職稱評聘等許多關系幼兒教師生存與發展的待遇問題無法落實。尤其在民辦園，此類問題更加突出。由于民辦幼兒園教師的工資、“三金”等無法得到保障，造成他們隨意跳槽，流動性很大，教師隊伍不穩定。

另外，河南省學前教育師資隊伍性別比例的嚴重失調已經嚴重影響到性別社會化問題。以河南省2014年公辦幼兒園教師為例，全省公辦幼兒園教師數為50519人，其中，女教師達46092人，占87.63%。幼兒長期生活在以女性教師為主體進行教育的氛圍中，女性教師往往給予幼兒過度保護，幼兒缺乏冒險和探索的空間，極易導致幼兒在性別社會化方面出現女性化傾向，不利于幼兒自然性別與社會性別的協調發展。

（五）學前教育資源配置管理體制不健全，學前教育市場監管需要加強

我國學前教育事業發展實行“地方負責、分級管理”的工作思路，由于“分級管理”沒有對各層級政府發展學前教育事業的具體權責做進一步明確和科學的劃分，具體應該由哪級政府承擔主要責任、各級政府應承擔什么責任以及各級政府間的職責關系和權責配置等規定模糊、不明確，致使這種管理體制存在不同層級政府間職責不明確、權責配置不合理，特別是責任主體重心過低、統籌協調和財政保障能力嚴重不足等突出問題。

市場作為一種資源配置方式，對于提高資源配置效率、滿足社會個體多元化的教育需求，發揮著重要的調節作用，但市場是以利潤最大化為目的的，市場機制促使有限的師資流向經濟發達地區，誘發教師的趨利性流動，從而在區域、城鄉和幼兒園之間造成教師資源配置的不公平。因而，如果政府過分依靠市場，就會造成學前教育質量的下滑和教育公益性特點的模糊。同時，政府如果對學前教育市場缺乏必要的監管，在嚴格準入條件、落實法人財產權和財務管理、規范辦學行為等方面監管缺位，就會造成學前教育資源配置市場的混亂和無序。目前，一些民辦幼兒園事故頻發、學前教育市場化等問題的出現與缺乏政府監管是有直接關系的，所以，在當今學前教育事業快速發展但面臨許多新的問題的背景下，政府必須理順管理體制，加強政府的監管責任。

（六）科學保教水平不高，無視孩子成長規律的“小學化”“成人化”現象普遍存在

通過實地調研發現，河南省一些落后地區沒有獨立設置的幼兒園，幼兒班、學前班大多附設在小學里，教師、保育員均由小學教師兼任。許多農村地區幼兒園和民辦幼兒園為招生所需，隨意夸大吹噓本園的辦園特色，一些幼兒園課程名目繁多，在一日活動的安排上，不能以《3—6歲兒童學習與發展指南》為依據，充分體現以游戲為主導活動的特色。為迎合家長期望，許多幼兒園以“分科教學”為主，教學內容偏重于讀、寫、算等文化課教學，教學方法上普遍采取教師講、幼兒聽的“注入式”的方式，違背3—6歲兒童身心發展規律，表現出嚴重的“小學化”傾向。世界經合組織早期保教聯合會主席期琳德博士曾說：“在普及早期教育保育的過程中忽視質量問題，將不能為兒童帶來好的發展結果，亦不能為社會帶來長遠的效益。”因此，當前我國學前教育發展應以質量為核心，普及學前教育是以“普遍提高學前兒童入園率”與“普遍提高幼兒園的保教質量”為內涵的。只有科學的、符合幼兒身心發展特點和規律的有質量的學前教育，才能夠有效地促進幼兒身心的和諧發展，為幼兒終身的學習和發展奠定良好的基礎。

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