新常態下分散采購審計研究

葉達樹

摘要：隨著近年來政府采購領域簡政放權的不斷加快，分散采購占全國政府采購規模的比重呈現不斷提升的態勢。如何及時發現和制止分散采購中存在的違法違規問題，發揮好財政性資金使用效率，切實發揮審計“免疫系統”功能作用，是審計部門在新常態下必須深入思考的課題。文章針對目前我國分散采購的現狀，對分散采購審計工作的重要性和存在的主要問題進行系統的分析，并提出相應的改進和創新措施，從而推動我國分散采購審計工作更有效地開展。

關鍵詞：分散采購 新常態 審計

一、引言

根據《政府采購法》的規定，分散采購是政府采購的一種組織實施形式，是集中采購的有益補充，其范圍是除本級政府納入集中采購目錄以外、限額標準以上的政府采購項目。隨著我國經濟發展進入新常態，分散采購也隨之步入新的歷史時期。2015年，我國分散采購金額為4 365億元，占全國政府采購規模的比重為20.7%，較上年上升5.5%。隨著國務院簡政放權、放管結合、優化服務改革工作的推進，政府采購限額標準的提高，各級政府采購集中采購目錄被不斷壓縮，分散采購的規模和范圍不斷擴大，而分散采購中長期存在的諸如管理不順、操作不規范及價格、回扣、質量等問題，使得加強分散采購審計變得愈加必要和急迫。

二、分散采購審計的重要性

（一）有利于加強對權力的制約和監督。近幾年，我國各地在大力推進政府采購制度的過程中，特別是在分散采購領域，依然存在濫用職權謀取個人私利的行為，因此，審計要加強對招投標和分散采購過程中的權力制約和監督。《政府采購法》及其實施條例規定，審計機關應當對政府采購活動進行審計監督，政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督。這就以法律形式明確了審計監督的重要地位和作用，為審計機關依法對分散采購審計提供了法律依據，必將對加強分散采購監督管理力度，促進其規范化運作，有效遏制權力腐敗，提高分散采購的質量和效益等，產生極其深遠的影響。

（二）有利于促進健全和完善制度。分散采購審計監督重要性體現在其本身是分散采購制度健全和完善的重要組成部分。可以在依法監督制約權力、揭露問題的同時，通過對整個采購程序的規范性、方式的合理性、主體的合法性進行審計監督，在過程中查找問題，并對發現的問題進行分析，以揭示分散采購體制機制、法規制度和操作執行等方面存在的漏洞和缺陷，并根據存在的缺陷提出完善制度的對策和建議，以督促有關方面彌補漏洞、缺陷，健全和完善法規制度，細化規定，從根本上杜絕類似問題的再次發生。

（三）有利于預防和治理腐敗。隨著簡政放權要求在各地紛紛得到落實，分散采購在整個政府采購中的范圍和規模趨于擴大和上升，但人們對這種采購模式的關注和重視程度遠不夠，導致對分散采購的管理出現薄弱環節，甚至存在真空和盲區，如不加以審計監督，分散采購有可能變為“分散腐敗”。通過分散采購審計監督，可以從分散采購的體制、機制和制度層面及時向有關方面反映存在的問題并提出改進建議，消除隱患、防范風險、堵塞漏洞、精細管理和健全制度，以有效地預防腐敗犯罪行為的發生，降低腐敗產生的機率，使權力得到制約和監督，促進采購行為公開透明運行。審計的前瞻性、預防性和震懾性，能夠從根源上預防和治理腐敗行為，并能及時查錯糾弊，以紀律懲戒方式對腐敗行為給予教育和警示。

（四）有利于探索績效審計新途徑。目前，中央和地方分散采購的資金節約率大多在5%左右，說明分散采購資金的使用效率亟待提高。因此，重視分散采購的監管和創新正是著力提高財政資金使用效率的客觀需要。這就要求審計部門必須從講求效率、效益和公共利益出發，對分散采購支出的資金節約度和效益進行監督。通過不斷探索績效審計新途徑及時揭露、制止和糾正分散采購活動中存在的違法違規行為、促進財政資金預算管理、推動分散采購制度改革、規范分散采購市場秩序、提高財政資金的使用效率和效益，從而達到維護國家利益和社會公共利益的目的。

三、當前分散采購審計工作存在的主要問題

（一）分散采購審計標準不足。分散采購審計標準是審計人員對分散采購事項進行審計時判斷是非、優劣的準繩，是提出審計意見、做出審計決定的依據。其內容應包括相應的法律法規、政策、規章制度、計劃預算、經濟合同等。目前，我國分散采購法律體系尚不完備，僅有四川、重慶、黑龍江、青海等4個省（市）和常州、啟東、豐縣等12個市（縣）根據本地實際情況出臺了專門針對分散采購的管理規定。此外，我國審計準則體系中還找不到關于分散采購的專門性審計準則或實務指南，使得審計部門在進行分散采購審計活動時缺乏必須遵守的規則，導致分散采購審計缺乏必要的審計標準和監督內容。這種情況既不利于規范和指導審計實踐，也不利于衡量和評價審計工作質量。

（二）分散采購審計專業人才匱乏。隨著政府采購改革的深入，我國分散采購的規模、范圍不斷擴大，既有貨物類、工程類采購，又有正擴面增量的服務類采購。這就要求審計人員既要熟悉分散采購的法規政策和業務技能，又要懂得商業貿易、工程咨詢、質量控制、高新技術產品主要性能、技術參數等諸多領域的技術和知識。但目前我國許多審計部門主要由具有財會專業知識和業務能力的人員構成，素質參差不齊，能力不均衡，短期內難以滿足現實審計工作的需要。

（三）審計等監管部門欠缺監督合作機制。由于分散采購事項本身及其核算資料的復雜性，再加上信息和資料不足，容易對分散采購審計的質量和效率造成不利影響。同時，審計監督與其他監督一樣，也存在著自身的專業缺陷和制約因素。要適應分散采購審計的專業性要求，就必須獲取足夠的信息和資料。但審計部門與財政、工商、稅務、公共資源交易中心等部門之間缺少共享相關信息資料的途徑。加之當前審計手段有限、審計威懾力不強的形勢下，為發現、揭示問題以及給問題定性帶來了很大的困難。審計部門更需要與其他監督部門通力合作，共同構建具有多層次、多角度的分散采購監督體系。但從我國分散采購的發展過程及實踐來看，我國分散采購各監督管理機構之間的合作還沒有形成有效的機制和規范的制度體制。

（四）分散采購績效審計理論和實踐欠缺。目前，分散采購在政府采購中占比不斷提升、范圍不斷擴大、支出不斷增加、所涉及的環節和內容較多，對其進行績效評價日趨復雜，需要比傳統審計技術和方法更加先進、規范的審計標準和審計準則。雖然我國部分省市已經有了專門針對分散采購方面的法規，但目前仍然沒有一個專門用于規范分散采購績效審計的法律和準則，加之開展分散采購績效審計在我國無論是理論上還是實踐中都仍處于探索階段，還沒有成熟的、規范的、可操作性強的績效審計模式可以借鑒，導致目前審計效果未能得到充分有效的發揮。

四、加強與改進分散采購審計工作的對策

（一）建立健全分散采購審計準則體系。在大數據時代背景下，分散采購審計的手段、取證方式以及標準與從前大不相同，因此，應該結合各地分散采購審計實際情況，加大探索力度，盡快出臺全面的大數據時代下針對分散采購及其績效評價的審計標準和審計準則，以指導審計人員開展分散采購審計工作。同時，對分散采購法律規章制度進行分類匯編，使以后的分散采購審計過程能夠做到有法可依、有章可循，以進一步提高財政資金使用效率。

（二）強化分散采購審計以預防腐敗發生。鑒于目前我國分散采購制度和監督制約機制尚處于進一步建立和完善階段，針對分散采購中已經出現以及根據預測可能出現的各種違規現象，應該做到總結規律、突出審計重點，在審計工作中加強監督和審查力度，從預防做起，除繼續把分散采購財政支出資金來源和撥付情況列入本級預算執行情況審計的必審內容外，還要把分散采購監督管理部門、采購機構、采購人、供應商、中介代理機構納入審計監督范圍，不留“死角”或“盲區”，杜絕違法違規行為，進一步推動分散采購審計向深層次發展。

（三）建立跨部門信息資源共享機制。在保證信息安全的前提下，整合政府各單位現有的電子數據信息平臺，特別是審計要與財政、工商、稅務、城建、公共資源交易中心等部門通過政務信息網絡互聯互通，實現政府部門之間數據采集、匯總、共享和對比常態化，構建政府部門之間信息資源共享的業務協作機制。此外，各地要按國辦發[2015]63號文的要求統一公共資源交易平臺交易，盡快實現“平臺之外無交易”。同時，繼續深化和探索在分散采購審計實踐中運用大數據技術新途徑和新方法，進一步推進計算機審計取代手工審計，網絡審計取代就地審計，實時審計取代事中和事后審計。

（四）加強審計人員的能力培養。分散采購審計工作不同于一般的審計工作，具有很強的法律性、政策性、技術性和專業性，涉及到政治、經濟、市場營銷、經濟法規等多方面知識，對審計人員要求較高。審計人員作為分散采購活動的監督者，不僅需要熟悉預算法、合同法、招投標法、政府采購法、建筑法等法律法規，還要具備設備、質量、價格、技術管理等相關專業知識。不僅要掌握采購程序和談判技巧，還要有較高的審核各類采購文件的能力。為此，要重視培養和提高審計人員素質，通過外請專家舉辦專題培訓班、定期組織審計業務總結交流會、鼓勵崗位自學、考察等方法，幫助他們破除陳舊的審計模式和審計思維，拓寬知識視野，更新知識結構，提高自身素質。

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