王安石與農田水利法

張亞森

歷史上最早見于記載的專門性灌溉法始于西漢，左內史倪寬“定水令以廣溉田”，召信臣在南陽大修水利，“為民作均水約束，刻石立于田畔，以防紛爭”的法規，東漢王景“遂銘石刻誓，令民知常禁”合理分配用水的法規等等，但是，這些法規的具體內容已無法考證。唐代的農田灌溉法集中體現在綜合性的水利大法《水部式》中，《水部式》也是現存最早的全國性綜合水利法規。而專門的農田水利法始于宋代，為加強對水利資源的管制，宋代制定了各種水法，其中就包括農田水利法。

農田水利法是王安石變法中最能體現其“欲富天下則資之天地”思想的一項重要經濟措施，也是中國古代第一部較為完整的、專門規定農田水利的全國性行政法規，它的提出有著深刻的歷史背景。

積貧積弱 改革圖變

北宋是歷史上有名的經濟繁榮但卻積貧積弱的王朝。北宋初年，為實現國家統一，鞏固中央集權，中央采取了一系列政治、軍事措施。對內，實行“不抑兼并”“田制不立”的土地政策，導致土地兼并現象嚴重。因為豪強地主具有免稅免役的特權，使得大部分的稅賦落到平民身上，農民和地主之間階級矛盾加深；對外，北宋面對北遼、西夏的邊境威脅采取了消極妥協的態度，每年以大量的“歲幣”敬奉求暫時的安穩，這種消極的軍事政策加深了“積弱”的局面，致使北宋飽受嚴重的外敵憂患。在這種內憂外患的局面下，北宋統治者為加強封建專制統治，采取了一系列政治軍事措施，滋生出龐大的官僚機構和軍隊，出現了“冗費、冗兵、冗員”的現象。如宋英宗末年禁軍、廂軍約116.2萬人，而宋初全國禁軍和廂軍加起來不過22萬人；官僚人數也是直線上升，宋仁宗（1023—1063）時2萬人，嘉祐八年（1063年），據司馬光奏稱，已“十倍于國初之時”，可到宋英宗（1064—1067）末年，又增加到2.4萬人；從冗費來看，“治平二年（1065年），內部收入一億一千六百十三萬余，支出一億兩千三十四萬余，非常支出一千一百五十二萬余，年赤字達到一千五百七十二萬余”?！叭摺爆F象耗費巨大，是宋朝財政危機、國庫入不敷出的重要原因。

在這樣的社會背景下，王安石向宋神宗提出了一系列的改革措施，意圖通過變法改變宋朝積貧積弱的局面，走上富民、富國、強兵之路。農田水利法正是王安石新法中有關發展生產的重要經濟措施，并取得了一定的經濟效益和社會效益。

大刀闊斧 效益凸顯

熙寧二年（1069年）十一月，宋神宗正式頒布實行《農田利害條約》（又稱《農田水利約束》），這是一部大興農田水利建設的行政法規，是中國古代第一部比較完整的農田水利專法，對各地興修農田水利的組織審批方式，經費籌措，責任和權利分擔，建議人與執行官吏的獎賞等，都有具體規定?！掇r田利害條約》全文共分8條，1200余字，其內容主要有以下幾個方面：

（1）確定興修水利、發展經濟的思想?！叭摺爆F象導致了北宋財政入不敷出。王安石認為如果只增加賦稅而不發展經濟，是“闔門而與其子市”的方法，會激發更尖銳的社會矛盾。要從根本上解決財政問題，就要利用好自然資源、增加社會財富。受時代的限制，當時人們認為，農業生產是開發自然資源的最主要形式。因此，開墾農田、興修水利就成了王安石發展經濟的重要措施，也是農田水利法立法的思想所在。

（2）制定百姓、官員的獎懲制度。為了調動百姓和官員的積極性并確保農田水利工程順利完成，農田水利法制定了獎罰分明的制度。農田水利法中規定，對于凡能提出有關土地耕種方法和興建、恢復和擴建農田水利工程的人經核實后授獎，官府給予獎勵或錄用；各縣官吏興修水利見成效者，按功勞大小升賞，臨時委派人員亦比照獎勵；對于故意阻撓工程修建、不按規定開修的，官吏要督促并罰款，罰款充當工程費用。

（3）制定水利工程的審核、監督制度。在調動人民積極性的同時，農田水利法也規定了嚴格的審核制度。它規定：各縣應上報境內荒田頃畝，所在地點和開墾辦法；各縣要上報應修浚的河流，應興修或擴建的灌溉工程，并做出預算和施工安排；河流涉及幾個州縣的，各縣都要提出意見，報送主管官吏；各縣應修的堤防，應開挖的排水溝要提出計劃、預算和施工方法，報請上級復查，然后執行；各州縣的報告，主管官吏要和各路提刑或運轉官吏協商，復查核實后，委派縣或州施工；關系幾個州的大工程，要經中央批準；工程太多的縣，縣官不勝任的要調動工作，事務太繁重的可增設輔助官吏；熙寧三年（1070年）八月，根據呂惠卿的建議，宋朝實行了差官察訪制。由此建立了從意見采納到工程施工的一套較為完整的審核監督機制，確保工程完工質量。

（4）規定人力、資金來源機制。為保證人力和資金的充沛，農田水利法在實施中還規定了相應的來源機制。人力來源主要有居民按照戶等出工、軍隊出工和募饑民興水利。其中，募饑民興水利的辦法既給災民提供了就業機會，又保證了各地水利工程的興建。資金主要來源于政府提供和私人提供。農田水利法規定，財力不足的，官府貸以青苗錢，即提供長期、低息貸款；私人墾田及興修水利，經費過多時，可向政府貸款，州縣也可勸諭富家借貸；對捐款興修水利工程的個人，官府還會給予獎勵。

《農田利害條約》在施行過程中又不斷完善。熙寧三年（1070年），宋神宗又頒布了《千倉渠水利奏立科條》，共11項，并以碑記形式完整地保存至今，是目前存世的最為完整的一項宋代農田水利專法。熙寧四年（1071年）又補充規定，對興修農田水利有功的官員，按灌溉的頃畝千頃以上、五百頃以上和百頃以上三等分別給予獎勵。

王安石曾在《上仁宗皇帝演事書》中提出了“因天下之力生天下之財”的思想，也正是在這一思想的指導下制定了《農田利害條約》。新法推行后，在全國各地掀起了興修水利的高潮，旱地得到了灌溉，渠堰得到了修復，江河得到了治理，農業基礎設施大為改善。在農田水利法頒布的7年間，全國興修水利工程達10700多處，灌溉農田達“三十六萬三千余頃”，收到很好的經濟效益和社會效益。出現了“四方爭言農田水利，古陂廢堰悉務興復”的水利建設高潮局面。熙寧七年（1074年），因守舊派反對，王安石罷相。一年后，宋神宗再次起用，旋又罷相，退居江寧。元祐元年（1086年），保守派得勢，新法皆廢，王安石郁然病逝于鐘山（今江蘇南京），贈太傅。紹圣元年（1094年），獲謚“文”，世稱王文公。

失敗落幕 影響深遠

王安石變法以發展生產，富國強兵，挽救宋朝政治危機為目的，以“理財” “整軍”為中心，涉及政治、經濟、軍事、社會、文化等方面，是中國古代史上繼商鞅變法之后又一次規模巨大的社會變革運動。首先，王安石提出農田水利法，在于他深刻認識到農田水利于國于民的重要性，以及興修農田水利才能長遠地發展經濟、國富民裕。其次，興修農田水利是一項利國利民的長遠事業，農田水利法主張吸引社會資金，可以促進社會資源優化配置，使得整個社會福利更大化。最后，在水利改革中，完整的制度體系有利于水資源的可持續發展，在創新的同時，還應該建立對已有體制的有效評價機制，并不斷完善、及時更正才能彌補制度缺陷和避免制度變形。雖然農田水利法制定了獎懲制度和審核制度并形成了制度體系，但其出現弊病也在于對制度缺陷沒有進行完善，對出現的問題沒有及時更正。

變法一定程度上改變了北宋積貧積弱的局面，但在推行變法過程中由于部分舉措的不合時宜和實際執行中的不良運作，也造成了百姓利益受到不同程度的損害。雖然農田水利法存在著官員邀功害民等弊病，但從其基本精神和取得的效果來看，其實施是成功的。近年來，我國面臨著水資源短缺、水旱災害頻繁的問題，水資源的供需矛盾和農田水利建設滯后制約著社會的進一步發展。回顧北宋王安石變法中農田水利法所體現的基本精神和相應措施對于當前水利改革仍具有借鑒意義?！?