志丹縣農村土地流轉現狀及對策

高翔+馬守才

摘要 土地流轉是解決“三農”問題的理想途徑，是提高農民生活水平的保證，是現代農業發展的必然趨勢。本文以三鄉鎮為對象，闡述了志丹縣農村土地流轉的主要方式及土地流轉帶來的成效，并就當前農村土地流轉中存在的問題，提出了加大宣傳力度與惠農政策、完善土地流轉法律制度、促使土地流轉形式多樣性、培養多元化土地流轉主體等方面的發展對策，以期為我國農村土地流轉提供參考。

關鍵詞 農村土地流轉；成效；問題；對策；陜西志丹；三鄉鎮

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）12-0292-03

Abstract The rural land conversion is an ideal way to solve the“three dimensional rural issues”.It is also beneficial to improve the living standard of farmers and is the developing trend of modern agricultures.This paper selected the Sanxiang Town as the object and showed the main type of land conversion in Zhidan County.The achievements of land conversion and existing problems during the development of rural land conversion in Zhidan County were also reported.Then the useful countermeasures were put forward，which included improving the legal system of land conversion，publicizing the knowledge of land conversion，diversifying the rural land conversion forms and cultivating diverse holder of land conversion，in order to provide reference for rural land circulation in china.

Key words rural land conversion；achievements；problems；countermeasures；Zhidan Shaanxi；Sanxiang Town

隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，農村大量勞動力流向城市，部分地區出現了無人種糧的困局，加快農村土地流轉成為亟待攻破的課題[1]。農村土地流轉是增加農民收入的有效措施，是現代農業發展的必然趨勢，是解決“三農”問題的理想途徑[2-3]。陜西省志丹縣縣委白小平書記也在第十九次黨代會報告中強調：“今后要堅持以農村土地流轉為核心，以農村綜合改革為動力，在土地流轉的基礎上，實行大企業示范帶動，鼓勵鄉鎮干部和科技干部大力發展農業，推動志丹縣從傳統農業向現代農業轉型”?，F代農業的發展特征是土地集約化、資源多元化、產業園區化。其中，土地是關鍵，必須最大化解放土地的束縛，才能發揮更大的潛力。因此，在相關部門的要求下，由農業局、試驗辦、農業執法大隊組成調研組進行專題調研。調研中，選取了金丁鎮的胡興莊、謝灣，順寧鎮的保娃溝門、柳樹腰，杏河鎮的邊咀、陳山等6 個行政村，訪問調查了200多名農民和村干部。本次調研旨在發現志丹縣農村土地流轉存在的棘手問題，并提供有效的解決方案，以期讓農村土地流出“活力”、轉出“后勁”，為實現志丹縣農業現代化提供理論依據。以三鄉鎮（金丁、順寧、杏河）為例，現將志丹縣農村土地流轉經營情況總結如下。

1 三鄉鎮土地概況

三鄉鎮（金丁、順寧、杏河）共管轄57個村331個組7 182戶33 096人，總土地面積9.16萬hm2。現有林地面積3.3萬hm2，其中退耕地1.78萬hm2。有耕地8 826.67 hm2，其中梯田6 026.67 hm2，川臺地1 693.33 hm2，坡耕地1 106.67 hm2。在現有耕地中，撂荒地840 hm2，占耕地面積的9.5%；參與流轉的耕地1 326.67 hm2，占耕地面積的15%。如表1所示，三鄉鎮流轉出的土地主要用于糧食生產和棚栽業，分別占總流轉土地的33.67%和26.63%，其次是水果示范園基地（18.59%）、苗木繁育（11.56%）、養殖業建設（7.54%），其他用途的流轉土地僅占2.01%。

2 土地流轉經營形式

三鄉鎮農村土地流轉經營方式以代種、出租為主（圖1）。其中，75%以代種流轉土地。以金丁鎮謝灣村為例，全村基本農田160 hm2，有7個村民小組，現有101戶516人。其中，外遷22戶110人，其土地幾乎全部留給親戚或本村人代種，沒有鑒定書面合同，只是達成口頭協議。常住人口中季節性外出務工的占70%，也以代種或出租的形式流轉土地。

三鄉鎮流轉土地中，以出租流轉土地的占16%。以杏河鎮邊咀農民李某為例，他以租賃的形式承包了牛園子村小組9.4 hm2土地建果園，承包戶與農戶簽訂流轉合同，于公證處公證，費用為2 250元/hm2，承包20年，承包款一次付清。以轉包等其他流轉形式流轉的土地僅占9%，包括土地轉包、互換、贈與、拍賣等方式，但這都是在特殊的政策、地域環境下形成的，近年來這幾種方式所占比例越來越少。

3 土地流轉取得的成效

3.1 增加了農民收入，活躍了農村經濟

通過土地流轉，農民可以獲得固定的租金收入，同時也可以安心地外出務工，獲得遠高于務農的收入；流入土地的農戶或企業通過規模經營也可以增加農業收入。三鄉鎮現有勞動力17 540人，占總人口的53%；外出務工勞動力12 270人，占總人口的37%，占勞動力的70%。其1/2以上的勞動力存在務工經濟收入。另外，三鄉鎮現有1 085戶4 882人舉家外遷居住，分別占總戶數、總人口的15.11%和14.75%，還有465戶2 092人有外遷居住意向，分別占總戶數、總人口的6.47 %和6.32%。這些戶的土地流轉形式主要是代種、出租。土地流轉經營不僅為在家生產的農戶提供了就業機會，也為外出務工的農戶提供了保障，并使農村居民收入在務工收入份額中大幅攀升，為促進志丹縣城市經濟的快速發展發揮了巨大作用。

3.2 有效利用土地資源，促進農業結構調整，加快農業產業化進程

首先，土地流轉經營促進了農地利用率的提高，使拋荒、撂荒現象得到有效遏制。在城市高收入和就業機會多的吸引下，志丹縣許多農民特別是青壯年放棄耕地外出務工。留守兒童、空巢老人屢見不鮮，其結果是耕地被拋荒、撂荒。但是，在現代新型農業及“互聯網+農業”浪潮下，同時在縣政府大力號召下，部分農民選擇回鄉創業、承包土地。這一舉措使流轉土地的使用率得到了極大的提高。其次，土地流轉經營促進了農業結構調整和農業產業化經營。農村流轉的土地部分用于發展特定產業或特色產品，經濟效益好且具有良好的示范效應，對農業產業結構調整具有積極作用。目前，三鄉鎮建成糧食生產基地 446.67 hm2，蔬菜產業開發基地353.33 hm2，其中大棚1 333座、弓棚1 789個。蘋果示范園246.67 hm2，養殖大戶86戶，苗木繁育153.33 hm2。

3.3 吸納了部分社會閑散資金

農村土地流轉可以有效地吸收部分社會閑散資金，創造更多的效益，推動中國特色農業現代化進程。這一舉措可以小錢撬動大錢，擴大農業投資。據了解，2014年浙江興合電子商務公司計劃聯合阿里巴巴聚劃算平臺，投入1億元推出“耕地寶”項目，在安徽、浙江等地流轉土地333.33 hm2，推出首個互聯網定制私人農場[4]。承包農村土地，發展農業產業項目，呈現出社會資金逐漸向農村注入的發展趨勢，這對盤活社會資金、發展農村產業具有明顯的帶動作用。

3.4 轉移了富余勞動力

在土地流轉以后，農戶不僅有穩定的租金收入，還可以從單家獨戶的農業生產中解脫出來，從事二、三產業，或在企業、農業基地務工，或發展非農經濟，使農民增收有了保障。據了解，順寧鎮丁岔村1年就近轉移勞動力30余人，僅此一項人均年收入達5 000元以上。

4 存在的主要問題

4.1 農戶對土地流轉的認識不夠充分

自古以來，農民面朝黃土背朝天，靠地吃飯，土地就是命根子，認為即使土地種不了、種不好，也不能將土地流轉。另外，廣大農村的社會保障機制也不健全，農民對于流轉土地有所顧慮。這些因素都使農戶對于土地流轉經營的積極性不高。地方政府對于農村土地流轉在推動農業產業結構調整、加快產業化一體化、增加農民收入進程中的重要性的認識、宣傳和引導力度不夠，導致土地流轉進度緩慢。

4.2 土地流轉的形式相對單一

目前，志丹縣農村土地流轉的主要形式是代種（75%）、出租（16%）、轉包（6%）。其中，代種所占比例最大（圖1）。雖然近些年志丹縣在農村土地流轉中也進行了一些探索，如互換、反租倒包、冬閑田流轉等，但所占比例仍微乎其微。因此，有必要加大投入，進一步探索、創新土地流轉的形式，實現土地流轉形式多樣化。

4.3 自然條件等制約因素多

受空間約束，三鄉鎮立地條件差，導致農戶土地零碎、規模狹小、質量低，土地資源配置低下、基礎條件差、抗御自然災害能力弱，加之農業經營成本高，農產品缺乏市場競爭力。低質量、低收入、高風險的土地接轉者不多。據統計，三鄉鎮因質量不高、條件差、不便耕種而撂荒的土地近 866.67 hm2。

4.4 政府對土地流轉的監管不到位，流轉雙方缺乏信任

志丹縣三鄉鎮每年流轉的土地約133.33 hm2，占總耕地面積的15%。其中，73.3%為口頭合同流轉，僅26.7%為合同流轉。在中國土地流轉相關法律與機制不太完善的背景下，土地流轉實施過程中難免會出現許多棘手的問題。對于土地持有人來說，土地流出后，獲得相應的補償及利益后，承包者往往借故不歸還；對承包者來說，流轉土地一旦獲取高額利潤，農民容易嫉妒反悔。因此，兩者間總是存在信任危機。另外，土地流轉時，農戶為了方便，沒有及時向相關部門匯報登記。同時，土地流轉涉及的農戶和土地比較分散，相關政府部門不容易監督到位。

4.5 農村老齡化嚴重，土地流轉經營缺少高素質人才

據了解，志丹縣70%的農民外出務工，目前在農村留守的大多為60歲以上的老人和16歲以下的兒童。他們大多年邁體弱或尚不經事，缺乏農業管理知識和創新觀念，不能高效地管理流轉的土地。特別是在發生特殊自然災害的情況下，不能及時有效地解決問題，易造成重大經濟損失。由此可預見，未來現代農業的發展進程中，農村土地由誰來經營，如何高效管理，將會衍生成一大難題。

4.6 受比較效益的影響，經營者對流轉土地經營的信心不大

流轉土地經營過程中，農戶會遇到諸多難題。就棚栽業而言，經營者勞動強度大、投資大、季節性強、管理環節多，還存在潛在風險；就養殖業而言，建場投資高、市場波動大、疫病風險大、技術難度大、飼料成本高；就蘋果生產而言，周期長、見效慢。相反，外出務工對于農民來說，省事、自由、回報率高。目前，三鄉鎮存在季節性務工人員8 587 人。在農民的收入中，務工收入占農民總年收入的65%以上。受比較效益的影響，大大打消了經營者對流轉土地經營的積極性。

5 發展對策

針對志丹縣農村土地流轉工作的經驗和目前存在的問題，必須揚長避短、開拓創新，激發農戶對農村土地流轉經營的生產積極性。

5.1 加大宣傳力度

相關政府部門要通過新媒體及開展各類活動，加大宣傳力度，使農戶真正重視土地流轉的重大意義，懂得土地流轉是發展現代農業的前提，有利于規模經營、集約化生產，可高效率快速提升現代農業。同時，也要宣傳土地流轉政策辦法。出臺政策鼓勵鄉鎮干部和事業單位干部職工及專業技術人員帶職帶薪到農村帶頭領辦、創辦農業產業基地和養殖企業、加工企業，引導農戶主動積極地把土地流轉出去，采取代種、租賃、互換或入股等土地流轉多樣化的辦法從事農業規模種植經營。

5.2 加大惠農政策，提高農戶對土地流轉的積極性

為資金短缺的農業創業人員提供無息貸款。同時，加大對農民專業合作社、家庭農場、農業企業的補貼投入，可以申請每年給予土地流轉農戶一定的生活補貼，以消除農戶土地流轉后無法保障生活的思想顧慮。同時對有發展前景的特色產業，給予一定的補助政策。以蘋果產業為例，在5年管護撫育期，每年補貼管護撫育費為1 500元/hm2左右，已夠5年仍未掛果的，加補1年，從而提高農戶對土地流轉的積極性。

5.3 完善土地流轉法律制度

政府部門應完善相應土地流轉經營的法律制度，以加強農村土地流轉程序的規范化?？h農村經營管理站負責，各鄉鎮、村組配合，統一規范土地流轉合同。流轉1年以下的，由承包雙方簽署合同，村上存檔，鄉鎮備案；流轉1年以上的，縣、鄉、村三級存檔備案。同時，縣農村經營管理站要建立耕地和流轉信息專檔，并逐步實現電子化管理。另外，農業執法大隊要加大對耕地案件的仲裁力度，以保障農民的合法權益。

5.4 力爭實現農村土地流轉形式多樣化

針對志丹縣農村土地流轉形式的相對單一性，盡快實施多種現代農業發展模式試驗，探索持久有效的土地流轉新途徑。大力推進土地流轉多樣化，拓寬農業新思路。如發展“信托式”土地流轉新方式，以“土地銀行”為例，農民通過中介機構把零碎、分散的土地存起來，整貸給用地經營者。值得借鑒的成功范例如陜西省楊凌農業示范區，四川欣陽、河南江灣等地也都取得了不錯的業績。

建立“信托式”土地流轉機制，有利于整合土地資源，加快推進城鄉一體化進程。目前，農村大量閑置或低收益的土地需要盤活增效，土地規模經營者又需要成片的土地，兩者需求的一致性為“信托式”土地流轉的建立提供了前提條件。另外，農戶把土地信托給中介組織，不僅可獲得收益，還可以使部分農民在經營者租用的土地上務工，從而獲得多重收入。

5.5 積極培養多元化的土地流轉主體

大力推進以農民龍頭企業、農村專業合作社、種植能手、養殖大戶、外來企業等為土地流轉主體的發展格局。積極創新，培育出以“公司+基地+農戶”為發展模式的農業新思路[5]。此舉不僅可以有效地打破以農戶為土地流轉主體的單一模式，還可以為實現農業的現代化、規模化、產業化提供保障。同時，也極大地提升了農業的市場競爭力，以早日解決“三農”問題，幫助農民走上小康之道。

國家相應部門也可以出臺政策，號召立志于農業發展的畢業大學生回村創業，并提供一定的資金扶持，讓高素質的農業技術人才流向農村。此外，農村企業可以與附近的大學或科研機構進行強強合作，定期為失地農戶、種植大戶、專業合作社、家庭農場人員進行科技培訓，包括農作物田間管理、高產技術、農業惠農政策、農業保險、農業機械使用等技術培訓，提升土地產出率[6]。使其具有一定的專業技能，適應市場需求，快速推進土地流轉。

6 參考文獻

[1] 張明濤.我國農村土地流轉準入的法律制度建構[J].中州學刊，2016，1（29）：57-61

[2] 孔輝.潁上縣農村土地流轉發展探討[J].現代農業科技，2013（16）：350.

[3] 蔣麗紅.仙游縣農村土地流轉的成效、問題及對策[J].吉林農業，2014（14）：12

[4] 代群，姜剛.“耕地寶”能否成為土地流轉新法寶[J].農村.農業.農民，2014（6）：35-36.

[5] 王智守.欠發達地區農村土地流轉的成效、困境及出路：以廣東省廉江市為例[J].廣東農工商職業技術學院學報，2012，28（2）：50-56.

[6] 牟洪凱.農村土地流轉現狀及對策[J].北京農業，2016（1）：189-190.