農戶在我國耕地保護中的缺位表現及發展建議

梁彩梅

摘要 闡述了農戶在我國耕地保護中的缺位表現，總結了農戶在耕地保護中缺位的不良后果，并提出了發展建議，以期為我國耕地保護提供參考。

關鍵詞 農戶；耕地保護；缺位；表現；不良后果；建議；中國

中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）12-0295-02

耕地是生產糧食的主要物質載體，要保障我國糧食生產安全，就必須保證擁有一定數量和質量的耕地，但我國耕地的面積卻在逐年減少，質量也在退化。因此，對耕地的保護任重而道遠。在我國農村現行的家庭聯產承包責任制中，農戶是由一人或多人組成的，耕地的直接使用者就是農戶的家庭成員——農民，他們是耕地的天然守護者，但我國土地管理的相關法律制度中，農戶的這種主體地位卻是缺失的。這勢必不利于耕地的有效保護，只有將農戶作為一股力量納入耕地保護行動中，最終形成政府、集體和農戶三足鼎立的保護機制，才能有效地落實和執行我國的耕地保護制度。

耕地是土地資源中的精華，是糧食生產的物質載體，是人類賴以生存的保障，是土地利用的最基本形式。在我國這樣一個人口大國，必須保證有一定數量和質量的耕地，才能滿足對糧食等農產品的需求。我國建國初期實行的土地改革制度使農民的地位發生了翻天覆地的變化，他們分到了田地，獲得了實實在在的生產資料。對廣大農民來說，這才是真正的當家作主。改革開放以后，農村土地制度迎來又一項重大變革——實行了家庭聯產承包責任制。實現了耕地的集體所有權和經營權的分離，農戶享有了直接對耕地占有、使用、收益的權利，并有部分處置的權利。權利和義務總是相輔相成不可分割的，所以理所當然的農戶也應該是履行耕地保護的義務主體，但在我國土地管理制度中卻沒有體現出這一點，農戶的主體地位在耕地保護中處于缺失狀態[1-3]。

1 農戶在耕地保護中的缺位表現

在我國的農村地區，農民是耕地保護制度的被動接受者，在主觀上缺乏耕地保護的自覺意識，在客觀上也沒有耕地保護的話語權，因而耕地保護實踐演繹成一場政府自導自演的“獨角戲”，這種政府主導的耕地保護機制已使中國的耕地保護實踐付出沉重代價。土地相關管理制度中只是將耕地保護重任落到地方各級人民政府的肩上，地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責，并沒有提及農民在耕地保護中總擔當的角色。在耕地保護實踐中，被管理者是農民，他們被動接受政府的“服務”。政府只響應黨的號召，卻不顧及廣大群眾的意愿，甚至為了達到其自身的經濟目標和政績要求，不惜損害農民的切身利益[4-6]。

2 農戶在耕地保護中缺位的不良后果

2.1 農民個人成為土地違法案件的制造者

由于耕地保護實踐中，農民主體地位沒有被明確，沒有被賦予耕地保護的充分權利，所以當農民自身局部和短期利益與國家長遠目標發生矛盾時，農民不會放棄自己的利益而去服從國家規定，他們會反其道而行之，不僅不會保護耕地，反而會成為土地違法案件的制造者，以至于以身試法，觸碰法律底線。據統計，我國在1999—2006年7年間，農村個人違法案件就達893 101件，占同期違法案件的77%，其中涉及到的耕地面積達9.6萬hm2。

2.2 中央對地方政府的監管力度削弱

地方政府雖是法律規定的耕地保護主體，但在實踐中也會違背職責，逆向行事。但中央對地方政府的約束監管機制卻存在漏洞，對地方政府的有效監管應該來自自上而下的約束和自下而上的監督2個方面。地方政府利用占有信息絕對的優勢，可以提前采取應對措施，使得自上而下的中央對地方政府的監管力大大削弱。自下而上看，由于農民未被納入耕地保護主體范疇，也就對地方政府無能為力，只能被動接受來自政府的不合理作為。

2.3 地方政府和農民之間的矛盾不斷加劇

由于法律沒有對農戶的耕地保護職責進行具體規定，所以在耕地保護中就不能與政府并駕齊驅，利益出發點時有不一致，這就使得矛盾不斷被加劇。這將成為耕地保護制度落實和執行的障礙。據有關資料顯示，僅2011年上半年，國土資源部受理的集體上訪起數分別占來訪起數與人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

3 發展建議

為了保障我國的糧食安全，現階段我國實行最嚴格的耕地保護制度，在這樣的法制背景下，應借機強化農戶在耕地保護中的作用，使農戶成為耕地保護制度的第一執行者。

3.1 讓農民成為耕地真正的主人，賦予他們耕地保護的發言權

農民作為耕地的直接使用者，也是利用耕地進行生產的直接投資者，對耕地的投入和產出情況很了解，掌握著第一手耕地實際生產能力的數據信息和性質檔案，他們也是耕地質量和數量變化的直接體驗者和目擊者。他們能提供的這些數據和信息完全可以作為實行具體耕地保護措施的依據。因此，讓農民站出來發言，傾聽他們的呼聲，使農民成為耕地保護的參與者、監督者，是落實和完善耕地保護制度的一個有效模式。

3.2 讓農民真切感受到耕地保護帶來的實惠，為激發農民對耕地進行持續保護打好經濟基礎

在市場經濟條件下，要使耕地保護制度被自覺執行，利益驅動產生的動力遠勝于法律、行政手段的強制執行。政府可以通過建立健全耕地保護補償機制、耕地保護獎補機制、耕地保護共同責任機制等激發農民保護耕地的積極性和主動性。同時，完善集體經濟組織的服務化功能，為農民科學種田、護田提供技術支持；在產前、產中和產后提供一條龍服務，形成農產品產業鏈，消除農民種地的后顧之憂，讓農民專注于耕地的使用和保護。

3.3 讓農民成為具有技術的耕地衛士，為實現耕地數量、質量、生態“三維一體”的保護目標提供技術支撐

科技提供技術，文化豐富思想。對耕地的保護，與其亡羊而補牢不如防患于未然。只有創新耕地保護手段，實施土地科技創新戰略，才能為實現耕地數量、質量、生態“三維一體”的保護目標提供技術支撐。現在的農業發展不能走粗放擴張、浪費資源、破壞環境的老路子，要藏糧于地，更要藏糧于技，只有將先進科技融入農業，提高農民科學種田的意識和技能，才能實現耕地科學高效的利用和保護。

4 結語

首先，政府在耕地保護中的主導地位始終不能動搖，政府要行使好自己手中的權力，合理制定耕地保護的相關法律和政策，為耕地保護各種工作的順利開展提供完善的法律依據，同時要監督各部門嚴格執法，并及時處理耕地保護工作中存在的各種矛盾。其次，要強化農戶在耕地保護中的主體地位，建立相關的監督機制，讓農戶積極參與到耕地保護行動中。一方面發揮監督政府的職能，防止其濫用權力；另一方面，要使農戶的法律地位得到進一步鞏固，為耕地保護機制的良好運行提供有利環境。最終形成政府、集體經濟組織、農戶三方權利共享、責任共擔、相互配合、相互制約、三足鼎立的耕地保護制度體系，為守住1.2億hm2耕地保護紅線的宏偉目標提供有力保障。

5 參考文獻

[1] 國土資源部.關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知國土資發〔2014〕18號[EB/OL].[2017-03-20].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140220_1304242.htm.

[2] 土地管理法[EB/OL].[2017-03-20].http：//www.66law.cn/tiaoli/23.aspx.

[3] 王秋兵.土地資源學[M].北京：中國農業出版社，2002.

[4] 陳美球，吳月紅，劉桃菊.基于農戶行為的我國耕地保護研究與展望[J].南京農業大學學報（社會科學版），2012（3）：66-72.

[5] 陳志剛，黃賢金，盧艷霞，等.農戶耕地保護補償意愿及其影響機理研究[J].中國土地科學，2009（6）：20-25.

[6] 任旭峰，李曉平.中國農戶收入最大化與耕地保護行為研究[J].中國人口·資源與環境，2011（11）：79-85.