企業信用監管中行政處罰的法治化指標研究

錢弘道 徐博峰

(浙江大學 光華法學院， 浙江 杭州 310008)

?

企業信用監管中行政處罰的法治化指標研究

錢弘道 徐博峰

(浙江大學 光華法學院， 浙江 杭州 310008)

市場經濟就是信用經濟，政府為了維護市場秩序，必須對企業實行信用監管。對存在嚴重失信行為的企業，行政部門應當采取必要的行政處罰手段。中共十八大以來，在“簡政放權、轉變職能”、“輕審批、重監管”的大趨勢下，政府部門對企業失信行為的行政處罰趨于謹慎，甚至弱化。這一方面釋放了市場活力，另一方面也為如何加強監管工作提出了更多挑戰。企業信用管理工作應當兼顧柔性和剛性的監管與行政處罰，明確兩者關系，合理運用“二元化”模式。對失信企業行政處罰的法治化程度是行政管理體制改革成效的直接反映。建立一套企業失信行政處罰的法治指標和考核標準，就是為政府在信用監管領域提供可操作的法治化行為準則。企業信用監管部門在運用行政處罰手段時，必須在處罰決策、處罰程序、處罰救濟、處罰監督等方面符合法治化標準。

企業失信； 企業信用監管； 行政處罰； 法治指標

2014年商事制度改革后，國務院及各職能部門頒布了各種限制行政部門干預市場、釋放市場活力的指導性文件。這些文件的出臺一方面給了市場主體更寬松的自主發展空間，使市場更具活力和創造力；另一方面也為如何加強企業信用監管提出了更多挑戰，如怎樣解決立法滯后、管理體系混亂、信息平臺整合程度低等問題。但是，對企業信用監管工作造成最大影響的，恐怕莫過于“紅燈困境”*“紅燈困境”是筆者在寧波、紹興進行調研時得到的啟發。一個開車的人往往不會去闖紅燈，因為除了危險以外，他的交通違法行為會得到扣分、罰款等處罰；而行人和非機動車往往會很隨意地闖紅燈，因為他們預期自己的行為不會受到處罰。這種監管上的范圍因客觀條件的不同而受到限制的困局，筆者稱為“紅燈困境”。所反映的監管范圍受限的問題。在以往的監管過程中，因為企業年審制度的適用，工商管理等企業信用監管部門有足夠的數據和職權對企業信用狀況進行監督，對不符合信用要求的企業采取市場退出等行政處罰手段。在企業年檢制度取消之后，原本強有力的行政處罰手段被弱化，企業信用監管部門向服務者轉型，淡化了管理者的身份。這就對企業信用管理部門的工作提出了新的挑戰。在商事制度改革和寬松的市場政策背景下，怎樣按照法治化要求進行信用監管，已經成了迫切需要解決的問題。本文就企業信用監管模式以及行政處罰的法治化指標等問題展開討論。

一、 企業信用監管的“二元化”模型

目前，對企業信用監管的概念，學界尚未形成一致認識。本文所提及的企業信用監管，是指由政府主導的、對市場主體生產和經營活動的信用狀況做出評價與處理的公權力監管行為。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出：“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信?！笔袌鼋洕鳛槠跫s型信用經濟[1]，政府對其進行監管需要兼顧市場性與安全性。根據商事制度改革精神，政府既要注意引導市場主觀能動性、充分釋放市場活力，又要對市場上出現的失信行為進行規制，防止市場秩序混亂，營造誠實守信的市場氛圍。這就需要信用監管部門針對不同性質和情節的違法行為，對失信市場主體做出不同類型的處罰。這種監管可以分為剛性和柔性兩種模式。

柔性監管是政府及第三方組織基于法律法規的授權采用協商、合同、激勵、指導等不具有強制性的方式，引導被監管主體并達成監管目的的活動[2]，學界用“協商性監管”[3]、“非強制性監管”等概念來描述這種監管模式。剛性監管是以行政處罰為核心手段的監管。長期以來，行政處罰是我國政府部門參與市場監管的重要手段，也是政府部門保證市場有序運行、保障市場參與者的利益不受侵害的懲戒手段。企業信用監管的具象化結構如圖1所示。

圖1 企業信用監管“二元化”模型結構

由于行政處罰手段的弱化，企業信用監管工作開始向柔性監管傾斜，主要方式有失信信息公示、多部門聯合懲戒等，對失信企業的具體影響就是在公共信用信息平臺上對其進行曝光，同時在政府招投標、政府采購等工作中對相關企業的資格予以限制*《企業信息公示暫行條例》第十八條規定：“縣級以上地方人民政府及其有關部門應當建立健全信用約束機制，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，將企業信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單的企業依法予以限制或者禁入?！?。對于信用水平與自身發展具有“強相關性”的企業，這種監管模式的力度與影響力大大超過了行政處罰；但對于信用水平與企業發展呈“弱相關性”的企業，柔性監管方式則往往效果不佳。相當一部分企業對公示以及政府其他部門的限制和懲戒并沒有太大反應，信用監管部門所采取的柔性監管手段對其正常生產、經營并不構成實質性影響。對于此類企業，監管部門有必要考慮行政處罰這一剛性監管模式的適用。企業信用監管要精準，要瞄準失信企業的“痛點”對癥下藥。由此可見，企業信用監管工作要分情況、分類型、分情節進行類型化研究，監管工作要剛柔并濟，才能達到應有的效果。

剛性監管方式具有機械性，若一味追求實現行政目標，往往會導致背離法治精神而置行政相對人的權益于不顧，引發嚴重的監管風險，為社會帶來不安定因素。監管部門要在“服務行政”理念的指導下，充分運用以信息公示為代表的柔性監管方式。經過三年多的商事制度改革實踐，我國企業信用監管領域開始步入柔性執法時代*《河南省環境保護廳推進行政指導工作實施方案》(2014年)、《浙江省行政獎勵暫行辦法》(2014年)等法律性文件就是柔性監管模式的表現。。該模式符合運用市場手段規制企業信用水平的整體思路，是一種維護市場秩序、規范企業行為的制度設計。構建企業信用柔性監管機制的目的是更好地利用現代信用交易的發展趨勢，保證市場健康、穩定、持續發展。企業信用柔性監管機制的構建應當作為企業信用監管體系建設中的重點。

而對于柔性監管手段不能觸及的企業群體，也必須適用行政處罰手段。所謂處罰，一是強調評價的否定,二是強調利益的剝奪。陳興良認為：“刑事不法，往往具有較為嚴重的社會危害性，而行政不法則雖然具有一定的社會危害性，但其程度尚未達到犯罪程度。立法者只能選擇那些對社會具有較大的危害性，危及社會根本生存條件的行為規定為犯罪，并予以刑罰處罰，以顯示對刑事不法行為的嚴厲的否定評價，對于一般的行政不法行為，則予以行政處罰?！盵4]簡言之，就是當事人對公共利益產生了一定程度的損害，但情節又不是特別嚴重，就要采用行政處罰對其行為進行規制。其中，利益的剝奪實現了社會、市場環境下的利益平衡，其作用更大。若柔性監管手段不能觸及部分市場主體的利益，則監管手段就是無效的?！氨Ｗo公民和組織的權益，是現代國家權利運作的基點。為了維護國家的公共利益，或者使公民和組織的合法權益免遭不法侵害，國家權力必須干預社會生活，用司法上的或者行政上的權利制裁各種違法行為。”[5]行政處罰是為了維護國家的公共利益，維護公民和組織的權益，因此維權工作必須要找到失信企業之“痛點”。

不在乎自身信用狀況的失信企業，一定有其在乎的利益，那就是與自身經營效益直接掛鉤的市場。具體來講,一是市場準入，二是在消費者群體中的聲譽*這里指的聲譽，無法通過企業信用信息平臺表現出來，因為消費者不會每天去查閱企業信用狀況。這里指的“聲譽”是企業在其受眾消費者群體中的聲譽。。失去了這兩者，就如同失去了正常經營的左膀右臂。因此，在對企業信用監管領域實施行政處罰時，要特別注意在這兩方面限制信用狀況不佳的企業。雖然商事制度改革要求政府減少市場干預，弱化行政處罰手段，放寬市場空間，激發市場活力，更多地依靠市場自生自發的秩序來規制市場中的失信行為，但過度放任會導致市場秩序混亂，因此，我們仍然不能放棄行政處罰手段。近年來，在對行政權保持高度警惕的英美法系國家，也通過各種手段賦予行政機關充分的執法、處罰的權力。企業信用監管工作絕不能忽視公權力的有效介入和適度介入。

企業失信行政處罰法治化是科學合理地運用柔性和剛性兩種監管模式的必然要求。行政處罰必須“與其行為相適應、相均衡”[6]。以工商行政部門為代表的政府部門，能否恰當地運用行政處罰這把雙刃劍，能否在做出處罰處理時既體現懲戒作用，又符合公平公正以及法治化的要求，這是作為市場“大家長”的政府亟須考慮的課題。“對于法律沒有規定的許多特殊事件，要給執行機關留有一定的執行空間”[7]，法律并不能窮盡市場交易中各種形態的失信行為，這就需要監管部門準確把握執法方式。企業信用監管部門是否在決策過程中進行了充分的論證？是否在行政處罰實施過程中嚴格遵照程序？是否給予行政相對人充分的抗辯、救濟權？整個行政處罰過程是否公開、透明？這些都是行政處罰工作必須要進行的自我考量的標準。針對企業失信行為的行政處罰，首先是諸多行政處罰的一種，是一個行政法問題，其行為應當遵照《行政處罰法》以及相關法律法規的要求；但這又是一個金融和企業管理領域的問題，行政處罰要適應專業性特點，不能影響市場活力的釋放，不能影響正常的市場規律和市場秩序。

二、 企業失信行為行政處罰法治化指標的設計思路

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。通過設計一套科學的法治指標體系來衡量我國各階段的法治水準，已成為有計劃、分步驟地推進我國法治化進程的現實制度選擇。國內尚無專門針對企業信用監管領域行政處罰的法治化評估指標和考核標準。行政處罰是法治政府建設的重要指標，因此必須在法治政府的邏輯下展開。由于國務院法制辦的大力推動，各級政府內部法治政府績效式的評估都在陸續展開,學界也陸續開展了法治政府評估的研究和實踐。例如，針對法治政府指標的設計，付子堂等提出了文本、行動、觀念三個維度[8]；錢弘道等提出了“行政保障、行政行為、行政效果”三維度理論,強調法治指標要貫穿處罰過程始終，指標設計要厘清各個部分的邏輯關系，盡量做到全面、周延[9]。這些維度結構中的指標設計都提到了具體工作中的機制保障和行為約束，在法治政府的大框架中具有較高的總結性，也對企業信用監管的法治標準具有指導意義。筆者綜合企業信用監管領域行政處罰的功能、各省市法治政府指標、專家意見三個方面，形成指標設計的基本思路。

(一) 以功能為導向初設指標框架

行政處罰是由有處罰權的行政機關或組織依法對違法、違規的行政相對人做出制裁的行政行為[10]。行政處罰手段運用是否合法、合理是我們研究的重點。因此，從企業信用監管中的行政處罰功能可以確定法治化評估的基本維度。我們可以從該領域內行政處罰的法理功能、市場功能、社會功能三個視角進行分析，當然這三個視角存在交叉重疊，不是絕對割裂的。

1.法理功能導向

第一，企業信用監管需要通過行政處罰的手段對企業的行為進行價值判斷。規范企業行為的各部門法律法規無法直接對企業的行為形成判斷，這些都依賴于行政處罰的決策來進行辨別[11]。行政處罰結果是政府企業信用監管對企業信用狀況做出的最終處理，是企業對自身失信行為所應承受的最終后果，也是對失信企業社會輿論情況的結論性反饋。政府部門以及全社會對企業信用的監管和評價方法多種多樣，其中，行政處罰是最直接的*第三方機構的信用評級只是用采各自的評估模型，結合所收集的數據對企業的信用狀況進行客觀評價，并將評價結果提供給銀行等金融機構，這其實是對失信企業的間接處罰。。處罰者對失信企業行為的辨別，涉及處罰決策的公平、公正與科學。對企業行為的價值判斷，應當結合企業失信行為、相關法律法規以及所造成的負面影響，運用相關數據進行綜合評價。

第二，行政處罰是企業信用監管的消極強化。政府獎勵重視信用建設的企業，管控市場參與者的信用狀況，根據情節處罰失信企業。根據“強化理論”*心理學家和行為科學家斯金納提出了強化理論。根據強化的性質和目的可以把強化分為正強化和負強化。在管理上，正強化就是獎勵那些組織上需要的行為，從而加強這種行為；負強化就是懲罰那些與組織不兼容的行為，從而削弱這種行為。正強化的方法包括獎金、對成績的認可、表揚、改善工作條件和人際關系、安排擔任挑戰性的工作、給予學習和成長的機會等。負強化的方法包括批評、處分、降級等，有時不給予獎勵或少給獎勵也是一種負強化。，政府實施行政處罰，就是對市場參與者施加消極的強化手段，對失信企業的行為做出負面評價，以期其糾正自身行為，并對整個市場上的參與者予以警示。考慮到市場領域處罰的特殊性，針對企業進行負面評價，一方面要加強對處罰行為程序的規范，確保行政處罰在法律的框架和流程中運行；另一方面，也應當給予企業實施行政救濟的權力，確保其自身合法權益不受侵害。

第三，行政處罰維護市場參與者的合法權益。公權力是保護私權的重要手段，私權利受到侵害時，除了尋求私力救濟，更有效的方法是尋求公權力的保護[12]。行政處罰是市場參與者進行維權的一把利劍，涉及公共利益的行政行為必須受到公共監督。因此，對失信企業的行政處罰，應當接受來自內部、外部各方面的監督。

企業信用監管行政處罰的法理功能的邏輯指向如圖2所示。

2.市場功能導向

圖2 行政處罰的“法理功能—法治化指標”邏輯指向圖

第一，市場利益均衡狀態的形成需要公權力的介入。利益均衡是在市場這個利益體系中所有參與者之間相對均衡的狀態，利益均衡機制是否成熟是衡量市場經濟環境優劣的重要標準之一[13]。“法律是一種維護秩序的社會工程，是從社會共同意志的角度，以合理和確定的方式來平衡各方面利益的。”[14]當各種法益受到侵害，失信企業卻因其失信行為而獲利時，為了維護市場的利益均衡，應當對失信企業所獲利益予以剝奪，否則，誠實守信的市場原則將不復存在。因此，在市場經濟尚未成熟的現階段，行政管理部門的行政處罰措施仍然是提高企業失信成本的有效手段。這就需要處罰部門根據失信事實，合理運用經營信息和經營數據，做出合理、合法的處罰?？茖W的處罰要體現力度的準確，不能出現處罰過輕或過重的現象，要維護市場真正的利益平衡。

第二，行政處罰能夠形成對市場參與者的一般威懾。在一個成熟的市場中，公權力的合理介入對市場參與者的行為形成一般威懾是十分必要的。政府部門依法做出行政處罰，不僅懲治了失信企業，還對其他市場參與者起到了警示作用，這有助于提升行政部門監管企業信用的威懾力。行政處罰的威懾力涉及處罰方式，怎樣在柔性與剛性之間做出選擇，怎樣突破“紅燈困境”使處罰更有針對性與威懾力，是檢驗企業信用監管部門處罰水平的重要指標。

第三，行政處罰可以強化政府對市場信息的動態收集。監管部門通過行政處罰措施密切掌握市場動向，動態收集市場信息，有助于防微杜漸，維護良好的市場秩序。因此，行政部門需要在完善失信企業懲戒信息數據庫的基礎上，結合大數據技術，時刻觀察市場情況，及時發現不易察覺的新型失信行為并予以處罰。行政處罰運用大數據技術，對政府嚴格掌控市場信用狀況以及把握市場最新動向具有現實意義。

企業信用監管行政處罰的市場功能的邏輯指向如圖3所示。

3.社會功能導向

第一，行政處罰保障社會大眾的知情權。當企業因其失信行為受到處罰時，其企業名稱及處罰信息很快就可以在政府信用信息共享平臺上進行公示。這無疑為社會大眾了解企業信用水平提供了最有效、最權威的信息來源，也充分保障了社會大眾的知情權與自主選權，在一定程度上解決了信息不對稱所帶來的弊端。以企業對消費者的商品信用缺失為例，當前我國市場上存在的侵犯消費者合法權益的行為數量十分驚人*以2015年為例，全國各級工商、市場監管部門共立案查處侵權假冒案5.1萬件，辦結案件4.7萬件，案值7.4億元；搗毀制假售假窩點522個，依法向司法機關移送涉嫌犯罪案件238件，涉案金額1.2億元。全國公安機關共破獲侵權假冒犯罪案件2.1萬件起，涉案總價值263.9億元。參見《工商機關2015年查處侵權假冒案件5.1萬件》，載《中華商標》2016年第5期，第11頁。。如果社會大眾不能及時享有充分的知情權，在消費時就失去了重要的保護傘。因此，對失信企業的行政處罰以及處罰信息的公示，為消費者在參與市場活動時上了“雙保險”。

第二，行政處罰可以營造自覺守法守信的大環境。企業的誠信水平直接決定了社會風氣。失信信息的公示就是一種懲罰，行政機關通過這種懲罰手段警示違法行為，強化法律實施[15]。企業信用監管領域行政處罰的重要社會功能就是為社會第三方的評價體系提供有效、權威的數據，使失信企業在這一評價體系中受到遠比行政處罰本身更嚴厲的處罰。運用行政手段引導社會大眾，對失信行為進行全民抵制，并對企業、公民自身的行為產生正面影響,有助于在全社會形成“守法誠信者受褒獎，違法失信者受限制”[16]的風氣，形成自覺守法守信的大環境。

圖3 行政處罰的“市場功能—法治化指標”邏輯指向圖

行政處罰信息會產生深遠的社會影響，這對行政處罰的法治化水平提出了更高的要求。一方面，針對行政部門的自身行為，處罰決策是否做到依法、科學,處罰是否遵守法定程序,是否運用了準確的方式，這都是關系到社會影響的重要指標。另一方面，由于行政處罰的社會影響遠遠超出了處罰行為本身的力度和范圍，處罰過程是否受到合法、有效的監督，企業受到處罰后是否存在通暢的救濟通道，同樣應當受到本指標的考核。企業信用監管行政處罰的社會功能的邏輯指向見圖4。

圖4 行政處罰的“社會功能—法治化指標”邏輯指向圖

通過上述定性分析，我們可以看到：企業信用監管行政處罰的法理功能對應處罰決策、處罰程序、處罰救濟以及處罰監督四個指標；市場功能對應處罰決策、處罰方式以及大數據運用三個指標；社會功能對應處罰決策、處罰程序、處罰方式、處罰救濟以及處罰監督五個指標。結合企業監管領域的專業特殊性對上述指標進行整理、合并，我們可以初步確定處罰決策、處罰程序、處罰方式、處罰救濟以及處罰監督這五個評估維度或一級指標*筆者將“大數據運用”并入“處罰決策”指標中。。

(二) 部分地區行政執法指標的綜合比較和專家評估

筆者對當前各地的法治政府評估指標進行了綜合比較分析，部分地區行政執法領域的二級指標見表1。

表1 部分地區行政執法法治化評估指標總結表

注： 資料來源于《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》《廣東省法治政府建設指標體系(試行)》《吉林法治政府建設指標體系》《江蘇省法治政府建設指標體系》《寧夏回族自治區法治政府建設指標體系(試行)》《四川省市縣政府依法行政評估指標》《沈陽市法治政府建設指標體系》。

通過總結具有代表性的若干地區的指標體系，可以將現有行政執法項下的考核指標概括為“執法體制完善”、“執法行為規范”、“執法方式恰當”、“執法能力提升”、“執法經費保障”、“執法程序規范”、“執法資格明確”七大類型。然而，這幾大指標分類并不能準確地對市場監管行為進行評估，因此需要結合上文企業信用監管領域內行政處罰的功能與性質，對指標設計進行深入探討。

通過對企業信用監管行政處罰法治化要求的明確、對各省市行政執法領域法治評估指標的總結以及功能導向的定性分析，筆者擬定了專家評議、民意調查等定量分析的初步框架，為指標的設計奠定了邏輯基礎。經過初步整合主要省市法治政府指標體系相關內容以及功能導向分析，確定一級指標備選框架(如圖5所示)。

圖5 行政執法一級指標備選框架圖

筆者征集了數十位該領域內的專家學者以及監管部門工作人員的意見，對行政執法領域已有的指標進行刪減、合并、添加，最終確定本指標體系的一級指標。意見征集結果如圖6所示。

圖6 備選一級指標專家意見人數分布圖

通過分析，我們可以看出,“執法體制”、“處罰決策”、“處罰程序”、“處罰救濟”以及“處罰監督”得到了較多數參與調查的專家的選擇。各省市關于行政執法領域的指標體系都會提及執法體制、機制的改革，這與新形勢下簡政放權、行政體制改革等要求相呼應；同時，對程序、方式的正當性與文明性，也都有所體現?？梢姡贫扰c程序是政府在執法領域最核心的法治衡量維度。與此同時，由于企業信用監管專業性強、影響力廣泛，所以還應當體現執法決策的科學性以及行政監督、行政救濟等方面的指標。筆者通過對框架的初步分析、概括以及對專家評審意見的總結，提出體制健全、決策科學、程序合法、救濟暢通、監督有效這五個一級指標。

三、 企業信用監管中的行政處罰法治化一級指標

體制健全、決策科學、程序合法、救濟暢通、監督有效，這五個一級指標體現了企業信用監管中行政處罰法治化的關鍵內容。這五個指標針對的正是當前企業信用監管執法理念落后、執法體制不順、執法力量薄弱、執法程序存在疏漏、執法監督缺位、執法責任短板、執法缺少監督等問題。在細化一級指標，進而量化各指標之前，我們需要對五個一級指標本身給予定性闡釋。

(一) 行政執法體制健全

符合法治標準的行政執法，首先需要符合法治標準且兼顧效率的行政執法體制。中共十八大以來，在行政體制改革的大潮下，行政機關之間統籌處罰權、協調行政權力已成大勢所趨?，F階段工商行政部門與各行業監管部門采用協同合作、信息共享的策略對失信企業進行處罰，但在走訪中我們發現，企業信用監管各部門之間的信息共享目前還存在一定缺陷。各級行政機關、各部門之間的統籌協調情況，以及部門間信息資源共享狀況，可以為企業信用監管提供制度保障與信息資源，都應當是企業信用監管領域的重要法治化標準。

(二) 行政處罰決策過程科學

“政府濫用法律帶來的危害，遠遠大于立法者腐化帶來的危害?！盵17]64行政處罰的決策長期面臨著自由裁量權濫用的問題。因此，是否處罰、如何處罰，是政府行政部門需要針對每一個案件的具體情況進行打磨和推敲的。首先，如果可以通過柔性手段和政府主導的信用評價機制解決的問題，就沒有必要啟動行政處罰程序*當然，針對失信嚴重的企業，如果處罰力度不夠，其因失信行為受到的處罰小于其獲利的時候，就無法對失信行為進行有效的制止，也無法對其他市場參與者起到震懾作用，甚至可能起到鼓勵失信的反作用。。其次，如果處罰力度過大，既不符合依法行政的要求，于市場也可能出現反作用。如何處罰得恰到好處、合理合法，不僅需要嚴格遵守法律規定，還需要運用現代網絡、大數據、統計學等領域的方法和技術，使處罰力度貼合失信事實，不偏不倚，有理有據。

要限制自由裁量權，最有效的方式就是減少人做決定的事項，加大技術與數據的輔助力度。在大數據時代，傳統行政管理理論已經不能很好地指導當前的工作，并且變成了影響辦事效率的最大障礙。串聯式的行政流程來自于泰勒科學管理理論，這曾經是政府管理的主流思維[18]。與之相對，并聯工作來源于計算機工作原理，優于直線型的串聯工作。在互聯網模式下，穿越層級直接送達信息成為政府提高行政效率的重要手段。大數據能夠幫助職能部門獲取實時信息，及時掌握市場動態，確定企業失信行為對市場帶來的實時影響，從而做出更加科學的處罰決策。處罰決策法治化標準的核心應當是大數據的應用。首先，職能部門利用大數據可以獲取更加準確真實的信息。大數據技術能夠在合理時間內擷取、管理、處理和整理中小企業各類相關信息，還原其真實經營情況，消除信息不對稱，有效提高企業信用信息服務能力[19]。大數據技術基本不需要人工參與，而是依賴于科學計算，不容易受到主觀因素的影響。同時，基于大數據技術的數據處理，信息更豐富、真實，得出的結論也更客觀，更能反映真實情況[20]。其次，通過大數據可以得到傳統方法難以得到的結論。當數據的規模達到一定程度后，會出現小數據條件下無法顯現的性質，譬如空間和時間相結合的復雜關系。第三，大數據能夠更及時地發現問題，提高預警能力，不僅能夠提升對企業信用監管的效率和行政處罰的準確度，同時也能提升政府工作的前瞻性和預見性。

(三) 行政處罰程序符合標準

在我國法治化發展的進程中一直存在著“重實體、輕程序”的觀念，在行政監管領域同樣如此[21]。加強執法隊伍的法治觀念、提高執法素質，需要一套完善的、符合法治化要求的行政處罰程序標準?！靶姓谭ǔ绦蚴侵感姓谭ㄖ黧w在執法過程中所應遵循的正當步驟、方式與方法”[22]。行政執法程序的價值源于行政執法程序的權利保障與權力控制的雙重功能。行政機關不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。沒有程序的民主，就沒有實質的民主[23]。

然而，當前行政執法實踐中不重視執法程序的現象比較普遍，在企業信用監管領域也是如此。調查結果表明：我國行政執法程序的法制化程度在省級政府層面為45%,在較大的市級政府層面為16%[24]。從具體的立法情況來看，目前我國還沒有制定出一部統一的《行政程序法》或《行政執法程序法》，有的僅是少數地方政府出臺的行政執法程序立法*專門性立法有《遼寧省行政執法程序規定》(2011年)、《福建省行政執法程序規定》(1992年)、《廣西壯族自治區行政執法程序規定》(1997年)等；綜合性立法有《湖南省行政程序規定》(2008年)、《山東省行政程序規定》(2011年)、《江蘇省行政程序規定》(2015年)等。。然而，規定繁多、地域差異大，給實踐工作帶來了不小的麻煩。2004年國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》指出，行政執法機關應“嚴格按照法定程序行使權力、履行職責”。行政執法程序的完善程度已然成為衡量行政執法法治化程度的重要指標。

(四) 行政救濟路徑暢通

“行政救濟一般是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向法定有權機關提出，請求改正、補救的行政法律制度，包括訴訟、復議、賠償等制度?！盵25]行政救濟兼具權利救濟和權力制約與監督的功能，既可使公民因行政違法行為而缺損的權利得到修補，亦可使行政行為的合法性受到審查，并對違法或不當的行政行為予以糾正。對行政救濟的保障也是政府行政體制改革的重要組成部分*國務院2004年頒發的《全面推進依法行政實施綱要》中明確指出：“依法行政還存在不少差距，主要是：……對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟……這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟社會的全面發展?！笨梢娦姓葷谛姓幜P的重要性。。

企業面對不合理甚至錯誤的行政處罰，其付出的代價是巨大的。不僅要承受罰款的處罰，在融資、經營等各方面也會受到層層阻礙，甚至會因行政部門的處罰而退出市場。因此，市場參與者在遭受企業信用管理領域的行政處罰時能否有暢通的渠道進行申訴、獲得賠償和救濟，是企業信用監管領域行政處罰是否符合法治化的重要評價標準。

(五) 行政處罰受全過程監督

行政處罰監督是保障行政處罰正當性與合法性的重要舉措。監督旨在監督國家行政機關及其工作人員依法行政，預防、制止、糾正行政執法中的違法行為，保障公民的合法權益不受侵害[26]。行政執法監督意義重大，但我國仍然存在“重立法、輕執法、忽視監督”的現象。對于行政處罰的監督，有諸多內容亟須完善，如行政執法監督體制不盡合理，執法監督制度不夠健全，監督不力、懲處不嚴，社會監督、民主監督的力度不夠。自2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中確立“推行行政執法責任制”以來，行政執法監督進一步加強，落實執法責任成為保障推進執法法治化進程的關鍵一環。中共十八大以來，對執法責任制的落實更是頻頻被提及*中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象?！?。

對失信企業的行政處罰，尤其需要各方面的監督。因為企業信用監管涉及利益龐雜，透明程度低，可操作性空間大，這就為滋生不合法、不合理的行政處罰行為提供了土壤。倘若處罰過程得不到有效監督，極有可能為腐敗創造條件。根據中共十八屆四中全會的精神，應進一步加強對行政處罰的監督。只有深層次、全方位、多角度地對行政處罰活動進行監督，使整個處罰過程公開、透明，使權力在陽光下運行，才能為企業信用監管提供清朗的工作環境，保障各項工作合理合法、公正公平的開展。

四、 企業失信行政處罰法治化的二級指標和考核標準

上述行政處罰指標必須有相應的量化標準。考核標準應當便于評判、易于量化，并且周延全面，能夠充分、有效地落地實施。設計考核標準，必須對涉及行政處罰各個步驟的指標做類型化的區分，使各部分在邏輯上有充分的聯系，并且能做到充分的周延。

(一) 企業失信行政處罰法治化指標結構

筆者采用與確認一級指標時相同的專家評估方法確定了二級指標，并通過座談、民調的方式確定各二級指標的權重。在回收數十份專家意見的基礎上，筆者在浙江省范圍內進行了長時間調研，在浙江省工商行政管理局有關領導的協助下，先后走訪了各級別工商行政管理部門以及有代表性的企業，回收了有效調查問卷數百份。通過整合專家意見與民調結果，設計出了五個一級指標項下的具體考核標準，并通過整理數據確定了各二級指標的具體權重，詳見表2。

表2 企業信用監管行政處罰法治化指標權重分布表

這些指標既吸收了各地法治政府指標設計和實踐的經驗，充分考慮了企業信用監管領域的特殊性，并且充分采納了政府監管部門、各類型企業以及學者的意見，對失信企業的行政處罰具有很強的針對性及可操作性。

(二) 執法體制項下的二級指標

監管部門應當遵循《失信企業協同監管和聯合懲戒備忘錄》的要求，結合各地實際情況，找到最適合基層情況的途徑，推進執法體制的改革。

首先，在該部分的二級指標中，“信息共享”應當占據重要地位*各行業主管部門或工商部門在對失信企業進行處罰時，能否借助各企業信用監管部門的數據共享平臺，及時有效、有針對性地反饋到政府相關部門，是衡量各部門協同監管情況的重要指標。。由于信息是現代政府監管工作的核心，所以根據民調結果，這一部分在該項下占據了最大比重(詳見圖7)。受訪者的分值選擇比較分散，但大都傾向于較高的分數，甚至有五位給出了23分。民調數據足以反映基層實踐部門以及企業代表對信息共享暢通的迫切需要。

其次，在面對各部門之間的法律、法規、規章適用沖突時，是否存在有效的爭議協調機制，減少不必要的爭議成本，也成為衡量協同監管和聯合懲戒效率的重要指標。因此，爭議解決機制部分同樣占有較高的分值，僅次于信息部分。

第三，在信息共享與爭議調節機制的基礎上，各部門能否做到分工明確、相互配合，從而提高聯合懲戒的效率與準確性，也被選作二級指標來反應執法體制的合法性與有效性，并占據較大權重。

圖7 “各部門信息共享及時、暢通”二級指標民調分值分布圖

(三) 處罰決策項下的二級指標

處罰決策項下的二級指標，意在對行政處罰決策的科學性與合法性進行評估?？己藰藴适紫纫谝欢ǔ潭壬舷拗菩姓幜P權的濫用*例如不必適用行政處罰的企業能否避免行政處罰，應當適用行政處罰的企業是否足以受到處罰。。理論上，是否能夠采取柔性的行政手段處理個案，而不是濫用行政處罰權，在該部分二級指標中占最大的權重。但民調結果卻與商事制度改革的柔性監管精神有所沖突，體現出基層與企業對弱化行政處罰手段之后所出現的弊端的反應(詳見圖8)。該部分二級指標權重的民調結果分布比較集中，主要集中在5到7分的區間，同時也沒有出現過高的分數樣本。

在決定進行處罰的案件中，能否做到罰之恰當且罰之有效，需要將對行政裁量權的限制以及大數據技術的充分運用納入具體考核標準。擁有科學化的裁量基準，長期以來都是黨中央、國務院深化行政體制改革的重要突破口*2010年國務院出臺的《關于加強法治政府建設的意見》提出：“建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性?！敝泄彩藢盟闹腥珪ㄟ^的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確：“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。構建完善的行政裁量權基準制度不僅是當前行政執法部門的重要任務，也是衡量行政執法法治化程度的重要指標?！?。裁量基準是行政機關在法律規定的空間內，依比例原則的要求并結合執法經驗，參照具體情節，細化法律預先設定的裁量范圍，并設以相對固定的判斷標準[27]。行政裁量權基準制度是行政裁量權規制中的功能主義的體現，是行政執法部門自我規制的制度選擇?？茖W化的裁量基準，輔以大數據的運用，可以充分保證行政處罰決策的合法性與科學性。行政裁量基準以及大數據的運用，在指標體系民調中所占比例較為接近。

圖8 “推行‘柔性’監管優先的政策”二級指標民調分值分布圖

(四) 處罰程序項下的二級指標

這部分的二級指標偏重于失信企業行政處罰的程序正義。首先，要具備對處罰程序制度健全程度的考核指標。該指標是通過評估各地企業信用監管相關行政部門在執法程序立法中的制度健全程度，來衡量行政執法程序的完善度*對失信企業的行政處罰，基本程序制度應包括但不限于：回避制度、告知制度、陳述與申辯制度、集體討論制度、聽證制度、說明理由制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度等。以上行政處罰程序制度從不同角度來保障行政相對人的權利，規范控制行政處罰行為。。程序制度建設就是為行政處罰活動確定行動的準則與標準，規范行政處罰權的運行，將權力裝進制度的籠子。通過民意調查分值分布情況的觀察(見圖9)，可以看出理論界、實務界及企業界對行政處罰程序制度和程序正義的重視。民意調查權重分值分布十分廣泛，而且最多樣本集中在4至12分的高分區間。程序的核心即為制度，因此，與民意調查反映的結果相一致，“處罰程序制度”這一指標在“處罰程序”一級指標項下占據最重要的地位。

圖9 “完善行政處罰程序制度”二級指標民調分值分布圖

其次，在加強行政執法程序制度建設的同時，應盡量減少實踐中違反法定程序處罰失信企業的案發率。對具體的行政部門而言，違反法定程序的案發率與其處罰失信企業的法治化程度成反比*北京市高級人民法院首次公開的行政審判白皮書披露，違反法定程序的現象仍然是行政執法中的“頑疾”。參見吳華兵、程穎、陳劍敏《北京高院首發北京法院行政審判白皮書》，載《法律與生活》2014年第18期，第60頁。。違反法定程序執法已經成為影響行政執法法治化進程的重要因素，必須采取有效措施減少這種執法行為,其基本舉措應包括設定違反法定程序的認定標準和明確違反法定程序的法律后果。行政部門是否具備完善的違法行為認定標準，以及違法后果是否明確且恰當，都應當作為該部分的二級指標進行考核。

(五) 處罰救濟項下的二級指標

這一部分也是對失信企業處罰法治化的重要表現之一，也是重要的評價指標。由于行政救濟在各個領域的特殊地位，尤其是中共十八大以來，各級政府對其重視程度逐步提高。旨在保障公民權利得到實現的行政救濟的質量，是衡量行政法治水準的一項重要內容，也是各類法治政府考核中的一項重要指標。在2013年10月發布的《浙江省法治政府建設實施標準》中，“堅持公平正義，依法解決矛盾糾紛”作為六大標準之一出現，該標準涵蓋行政調解、行政復議、信訪、涉土地房屋征收等的行政補償與行政賠償以及行政裁決五個方面。中國政法大學法治政府研究院于2013年底發布的《2013年法治政府評估報告》也將“社會矛盾化解與行政爭議解決”作為七項一級指標中的一項[28]。行政部門對失信企業的行政處罰由于涉及更多的經濟利益，有極大的特殊性，更需要對其處罰行為審慎再三，給予這一行政處罰行為更豐富的、更有效的救濟途徑，并將這些路徑的實施效果作為二級指標進行考核。同時，政府對企業的止損行為也要納入考核標準當中。因此，針對失信企業的行政處罰，設計了行政復議、行政訴訟*這里的行政訴訟水平不在于行政部門是否可以勝訴，而是其參與訴訟的人員是否充分尊重司法程序、不妨礙司法公正，充分保障行政相對人的訴訟權利，并協助案件進行公平、公正、公開的審理。、行政賠償與行政補償作為二級指標，并且行政部門對救濟結果的公示情況也要作為評價行政救濟路徑是否暢通的重要考核標準。

(六) 處罰監督項下的二級指標

這一部分的指標可以按照內部監督與外部監督兩大部分進行分類。首先，內部監督是實現行政執法權內控目標的關鍵舉措。然而政府部門往往重視執法、忽視對執法的監督，行政執法內部各監督部門之間缺乏配合，也易造成內部監督流于形式[29]。內部監督部分的二級指標著重于對行政處罰的監察與審計，以及對行政處罰案卷審查和行政執法責任制的落實情況進行評估。在對失信企業的行政處罰進行評估時，各分項指標應當關注行政部門內部有沒有獨立、科學且常態的專項監督，是否對案卷進行逐一審查，行政部門有沒有落實執法責任制并使用科學的執法人員的考核標準。

其次，對失信企業進行行政處罰也要接受來自行政部門以外的監督。這就要求處罰信息、處罰過程公開、透明，能夠自覺接受國家權力機關的監督，依法接受司法監督，并有應訴能力，主動接受社會監督，使處罰活動公開透明。以上內容皆為外部監督部分的二級指標所涵蓋的內容。對失信企業的行政處罰要受到內部、外部的多角度監督，才能迫使相關行政部門做出恰到好處的處罰，也能使處罰更加符合法治化要求。

綜上所述，我們可以得出結論，政府對企業信用的監管既要重視柔性監管，也不能一味弱化剛性監管。柔性和剛性監管“兩手抓”是企業信用監管的基本模式，特別是在當下市場經濟并不完善、法治并沒有充分建立的情形下，以行政處罰為代表的剛性監管方式對企業信用的普遍形成具有重要作用。在推進企業信用建設的過程中，制定行政處罰法治化指標和考核標準，采用第三方評估模式具有深遠意義。本指標設計基于功能導向、專家評審以及民調結果，綜合考量各方面因素，使指標體系兼顧科學性與法律性。無論是信息共享、聯合懲戒還是第三方評估、大數據等新興技術的充分運用都將是解決企業信用建設的突破口，都將為企業信用監管難題帶來前所未有的效果。要將新興技術與指標體系緊密結合，為行政部門提供行為準則，促使其更加有效、合法地維護市場信用秩序。

[1] 李佳祥： 《企業信用缺失及治理對策》，《統計與決策》2005年第13期，第130-131頁。[Li Jiaxiang，″Enterprises’ Discredit and the Management Strategy，″StatisticsandDecision, No.13(2005), pp.130-131.]

[2] 蔣建湘、李沫： 《治理理念下的柔性監管論》，《法學》2013年第10期，第29-37頁。[Jiang Jianxiang & Li Mo，″Theory of Flexible Regulatory under the Management Conception，″LawScience, No.10(2013), pp.29-37.]

[3] 雷曉康、賈明德： 《市場經濟中的政府管制及其創新》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2003年第1期，第49-56頁。[Lei Xiaokang & Jia Mingde，″Administrative Management and Its Innovation in Market Economy,″JournalofPekingUniversity(PhilosophyandSocialSciences), No.1(2013), pp.49-56.]

[4] 陳興良： 《論行政處罰與刑罰處罰的關系》，《中國法學》1992年第4期，第25-32頁。[Chen Xingliang，″Relationship between Administrative Penalty and Criminal Penalty，″ChinaLegalScience, No.4(1992), pp.25-32.]

[5] 郭法言： 《當前行政處罰需要研究的若干問題》，《中國法學》1992年第3期，第26-31頁。[Guo Fayan，″Several Problems on Administrative Penalties，″ChinaLegalScience, No.3(1992), pp.26-31.]

[6] [美]哈特： 《懲罰與責任》，王勇譯，北京：華夏出版社, 1989年。[H.C.A.Hart,PunishmentandResponsibility, trans. by Wang Yong, Beijing: Huaxia Publishing House, 1989.]

[7] [英]約翰·洛克： 《政府論兩篇》，趙伯英譯，西安：陜西人民出版社，2005年。[J.Locke,TwoTreatisesofGovernment, trans. by Zhao Boying, Xi’an: Shaanxi People’s Publishing House, 2005.]

[8] 付子堂、張善根： 《地方法治建設及其評估機制探析》，《中國社會科學》2014年第11期，第123-143頁。[Fu Zitang & Zhang Shan’gen，″Research on Local Legal Construction and the Measuring System，″SocialSciencesinChina, No.11(2014), pp.123-143.]

[9] 錢弘道、方桂榮： 《中國法治政府建設指標體系的構建》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2016年第4期，第118-135頁。[Qian Hongdao & Fang Guirong，″Building an Indicators System for the Construction of Government by Law in China，″JournalofZhejiangUniversity(HumanitiesandSocialSciences), No.4(2016), pp.118-135.]

[10] 肖金明： 《行政處罰制度研究》，濟南：山東大學出版社，2004年。[Xiao Jinming,ResearchonSystemofAdministrativePenalty, Jinan: Shandong University Publishing House, 2004.]

[11] 孫笑俠、吳彥： 《論司法的法理功能與社會功能》，《中國法律評論》2016年第4期，第73-88頁。[Sun Xiaoxia & Wu Yan，″Judicature’s Jurisprudential Functions and Social Functions，″ChinaLawReview, No.4(2016), pp.73-88.]

[12] 張家驥： 《宏觀調控語境下的公民權益保護研究》，《政法論壇》2012年第3期，187-191頁。[Zhang Jiaji，″Research on Citizen’s Right Protection under the Vision of Macro-control，″TribuneofPoliticalScienceandLaw, No.3(2012), pp.187-191.]

[13] 孫立平： 《建立市場經濟條件下的利益均衡機制》，《學習月刊》2009年第5期，第20-21頁。[Sun Liping，″Building Balance System of Interests under the Condition of Market Economy，″StudyMonthly, No.5(2009), pp.20-21.]

[14] [美]羅斯科·龐德： 《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，2010年。[R.Pound,SocialControlthroughLaw, trans. by Shen Zongling, Beijing: The Commercial Press, 2010.]

[15] 朱春華： 《公共警告與“信息懲罰”之間的正義》，《行政法學研究》2010年第3期，第69-78頁。[Zhu Chunhua，″The Justice between Public Warnings and Information Punishment，″AdministrativeLawReview, No.3(2010), pp.69-78.]

[16] 李東俠、郝磊： 《企業信用體系建設的法治化思考》，《國家行政學院學報》2015年第3期，第50-54頁。[Li Dongxia & Hao Lei，″Legal Consideration on Construction of Enterprises’ Credit System，″JournalofChineseAcademyofGovernance, No.3(2015), pp.50-54.]

[17] [法]盧梭： 《社會契約論》，趙建兵譯，北京：中國社會出版社，1999年。[J.Rousseau,SocialContractTheory, trans. by Zhao Jianbing, Beijing: China Society Press, 1999.]

[18] 王斌偉： 《泰勒科學管理理論對行政管理的借鑒意義》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2001年第1期，第26-28頁。[Wang Binwei，″Taylor’s Scientific Management Theory’s Referential Significance to Administrative Management，″JournalofSouthChinaNormalUniversity(SocialSciences), No.1(2001), pp.26-28.]

[19] 劉榮、崔琳琳： 《大數據技術在中小企業信用體系建設中的應用》，《征信》2015年第4期，第40-43頁。[Liu Rong & Cui Linlin，″The Application of Big Data in the Construction of Small Business Credit System，″CreditReference, No.4(2015), pp.40-43.]

[20] 申孟宜、谷彬： 《論大數據時代的政府監管》，《中國市場》2014年第36期，第32-40頁。[Shen Mengyi & Gu Bin，″Government Supervision in the Big Data Era，″ChinaMarketThinkTank, No.36(2014), pp.32-40.]

[21] 嵇蘊潔： 《新時期中國行政程序法治化建設思考》，《求實》2007年第7期，第58-60頁。[Ji Yunjie，″Contemplation on the Legalized Construction of China’s Administrative Procedure in the New Era，″TruthSeeking, No.7(2007), pp.58-60.]

[22] 謝斌： 《行政管理學》西安：陜西人民出版社，2000年。[Xie Bin,AdministrativeManagement, Xi’an: Shaanxi People’s Publishing House, 2000.]

[23] 楊升祥、楊睿、徐穎： 《程序民主:實質民主的保障》，《理論與現代化》2011年第6期，第31-34頁。[Yang Shengxiang, Yang Rui & Xu Ying，″Procedural Democracy: Guarantee of Democracy，″TheoryandModernization, No.6(2011), pp.31-34.]

[24] 應松年、王敬波： 《論我國制定統一行政程序法典的法制基礎——基于現行法律規范體系之分析》，《法商研究》2010年第4期，第88-95頁。[Ying Songnian & Wang Jingbo，″The Legal Basis of Enacting China’s Administrative Procedure Law: Analysis Based on Present System，″StudiesinLawandBusiness, No.4(2010), pp.88-95.]

[25] 應松年： 《行政救濟制度之完善》，《行政法學研究》2012年第2期，第3-9頁。[Ying Songnian，″The Perfection of Administrative Remedy System，″AdministrativeLawReview, No.2(2012), pp.3-9.]

[26] 王湘軍： 《我國行政執法監督機制研究》，《北京工業大學學報(社會科學版)》2011年第4期，第45-49頁。[Wang Xiangjun，″Research on the System of China’s Supervision on Administrative Law Enforcement，″JournalofBeijingUniversityofTechnology(SocialSciencesEdition), No.4(2011), pp.45-49.]

[27] 周佑勇： 《裁量基準的正當性問題研究》，《中國法學》2007年第6期，第22-32頁。[Zhou Youyong，″Research on the Legitimacy of Administrative Discretion Standards，″ChinaLegalScience, No.6(2007), pp.22-32.]

[28] 錢弘道、章彥英： 《行政救濟考核指標如何設計——以地權保護為例的分析》，《社會科學戰線》2017年第4期,第204-216頁。[Qian Hongdao & Zhang Yanying，″Administrative Remedy and Its Measuring Indicators: Based on the Research on the Protection of Ownership of Land，″SocialScienceFront, No.4(2017), pp.204-216.]

[29] 胡皓然： 《如何完善我國行政執法監督制度》，《光明日報》2014年3月1日，第5版。[Hu Haoran，″How to Perfect the Supervision System of Administrative Law Enforcement，″GuangmingDaily, 2014-03-01, p.5.]

Research on the Rule of Law Indicators of Administrative Penalties in Enterprises’ Credit Supervision

Qian Hongdao Xu Bofeng

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

The market economy is the credit economy. The government has to supervise the enterprises’ credit situation to maintain a secured market environment. For those who have severe credit problems, the government should use the administrative penalties upon them. Since the 18th National Congress of the CCP, under the trend of ″cutting off administrative power, switch the governing role″ and ″emphasizing supervision instead of approving,″ the government intends to cut off the use of administrative penalties. Such a practice can offer the market more space to develop, however, it also has brought several problems to the supervision process. The enterprises' credit supervision should make good use of both hard ways and flexible regulatory, while clarifying the relationship between these two methods, adopting the ″dualistic model.″ The ″dualistic model″ of enterprises’ credit supervision includes the flexible regulatory as well as administrative penalty. Under the circumstance of market and administrative reform, the legalization level of the administrative penalties in this area is a direct reflection of the administrative management system reform. Building up a legalization index system of the administrative penalties in this field will offer the government a principal for their daily work. In the application of the administrative penalties of the enterprises’ credit supervision, the government must comply with the legalized standards with regard to the following first-class indicators: the penalty system, the penalty decision, the penalty procedure, the penalty remedy and the penalty supervision. Under the five first-class indicators, there are 18 second-class indicators: the information efficiently shared between departments, the dispute settlement mechanism and clear division and smooth cooperation of different sectors under the penalty system; the priorities of flexible regulatory, improvement of the administrative discretion benchmarks and the normalization of the use of big data technology under the first-class indicator of penalty decisions, among which the use of flexible means and big data technologies reflects changes in the market supervision; the perfection of penalty procedure system, the standards in violation of legal procedures and the consequence of violating the legal procedures under the penalty procedure indicator; the smooth path of the administrative reconsiderations, the administrative litigation procedure without interferences and the administrative compensations under the penalty remedy indicator; supervision and audit of the punishment, the file review system, the implementation of the law enforcement's responsibility system, the improvement of the governments’ capability of responding lawsuits and the transparency of the penalty process under the penalty supervision indicator. The index system covers all aspects of the administrative penalties in this field, it reflects not only the requirements of the administrative law, but also the professional characteristics of the economic law. The measuring system of the administrative penalties of the enterprises’ credit supervision will improve the ruled-by-law level of the government, while reactivating the application of administrative penalties, achieving a breakthrough of the ″traffic light dilemma″ making the supervision of the enterprises’ credit more accurate and efficient.

enterprises’ discredit; enterprises’ credit supervision; administrative penalty; rule of law index

欄目： 中國法治實踐學派及其理論

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2017.04.013

2017-04-01

國家“2011計劃”司法文明協同創新中心資助項目； 教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(13JZD011); 國家社會科學基金重點項目(13AFX012)； 國家工商總局課題“行政處罰與企業信用監管法律關系研究”

1.錢弘道(http://orcid.org/0000-0002-6093-5209)，男，浙江大學光華法學院教授，博士生導師，法學博士，主要從事比較法治、法律經濟學、金融法研究； 2.徐博峰(http://orcid.org/0000-0002-2207-5332)，男，浙江大學光華法學院博士生，主要從事經濟法研究。

[本刊網址·在線雜志] http://www.zjujournals.com/soc

[在線優先出版日期] 2017-06-01 [網絡連續型出版物號] CN33-6000/C