各國援外體制改革鏡鑒

蔣希蘅

主要發達國家圍繞援外政策制定與執行形成了五種改革路徑。新興經濟體多以設立獨立或半獨立國際發展合作專門機構為改革目標，但進展各異。

近20年，無論是以經合組織發展援助委員會（以下簡稱DAC）主要成員國為代表的發達國家，還是以印度、巴西、南非為代表的新興經濟體，都對本國對外援助或國際發展合作管理體制進行不同程度的改革，以適應快速變化的國際國內形勢。

主要發達國家對外援助管理體制改革路徑和效果

20世紀90年代以來，發達國家的援助管理體制形成三種基本模式：一是由外交部地區司或發展合作司負責政策制定及項目執行，北歐國家及澳大利亞、加拿大等采取這種模式；二是分別設立政策制定和執行機構，以美國、日本、德國、法國為代表；三是設置獨立內閣部門統攬政策制定和項目執行，這種模式由英國獨創。總體而言，各國體制改革的共同方向是加強援外參與主體的統籌協調，克服不斷加劇的體制“碎片化”，從而提高援助效果，更好服務國家對外戰略。但各國體制改革路徑差異較大，有代表性的是以下五種路徑。

一是建立融政策制定與實施為一體的內閣部門。英國于1997年成立與外交部地位平等的內閣部門英國國際發展部，統攬對外援助的政策制定和執行，并于2002年以立法形式強化了其內閣部門地位，結束了英國工黨和保守黨執政交替時，援助署與外交部在合并與獨立之間多次反復的歷史。國際發展部負責制定集多邊、雙邊和各領域援助為一體的綜合規劃和統一預算，大幅提升了英國在國際發展領域的全球領導力和話語權。但也要看到，近兩年，該部地位和政策受到議會和公眾的不斷質疑，2016年的部門預算從占英國官方發展援助的88%削減至75%，減少的預算劃歸英國外交部等部門執行，該部也迫于國內壓力，開始與外交部等部門在政策層面進行協調。

二是將獨立的援助執行機構并入外交經濟部門。加拿大、澳大利亞分別于2011年和2013年實施援外體制改革，撤銷了存在40多年的國際發展署和對外援助的獨立預算，將援外職責完全并入兩國外交與貿易部的地區司。新西蘭、愛爾蘭等國此前也發生類似體制變化。這種改革取向強化了援助與外交和貿易的統籌協調，減少了開支，但援助的專業化程度降低，影響力也大幅下降。

三是改革整合援助執行機構，重點加強執行層面協調。日本和德國的援外管理分設政策制定和執行機構，近幾年的改革重點均為整合援助執行機構，提高執行效果和資金使用效率。日本外交部是援外政策制定的核心機構，國際協力機構是主要執行機構，該機構于2008年改革重組，接管了前日本國際協力銀行的官方發展援助貸款業務和外交部管理的贈款業務，由技術合作執行機構轉變為融合技術援助、優惠貸款和贈款三大援助工具的執行機構，有效加強了三者之間的協調。德國經濟合作與發展部是援助政策制定機構，實施機構為負責技術合作的德國國際合作公司（以下簡稱GIZ）和負責信貸合作的德國復興信貸銀行。GIZ于2010年由負責技術合作、發展服務和國際培訓的三家德國國有公司合并而成，統一了過去分散的技術合作，機構更加精簡，帶來了巨大的協同增效和質量提升。值得注意的是，GIZ不僅執行德國經濟合作與發展部的項目，也接受外交部、國防部等各部門和各州政府的委托業務。根據DAC評估報告，日、德兩國通過加強執行層面的協調整合，有效提高了援助的整體效率。

四是建立高規格部際協調機制，重點加強政策制定層面的統籌協調。法國1998年成立由總理擔任主席、12位部長組成的國際合作與發展部際委員會，外交部與經濟財政部聯合組成委員會秘書處，輪流擔任主席。該委員會始終在戰略規劃、政策制定和部門協調中發揮核心作用，并根據需要增設協調機制。委員會參與部門現擴大到15個，增設了發展與國際團結國家委員會，負責政府與私營部門、非政府組織、智庫、高校，以及中央部門與地方政府的溝通協調。委員會也通過頂層設計，在項目執行層面加強了外交部與經濟財政部對援助主要執行機構法國開發署的指導和監督。法國的援助管理是中央集權體制的代表，這種體制能在戰略和政策制定層面有效開展部門協調，能夠較為靈活地根據國家戰略需要增加或調整協調內容和參與部門，體制的穩定性也較好。

五是重點改革完善政策制定與執行機構之間的協作關系。美國將援助作為實現全球領導力的重要工具，援助金額長期居世界第一，但政出多門、資金項目分散、缺乏有效協調等問題一直受到國內外的批評。其援助涉及27個部門，國務院和美國國際發展署（以下簡稱USAID）處于核心地位。國務院負責政策制定，也直接管理幾個大型援助項目。USAID對國務卿負責，接受國務院總體外交政策指導。2006年，政府啟動一系列改革，推動USAID在戰略性項目、預算和成果方面與國務院緊密合作，旨在使發展援助更緊密地服務于外交政策目標。2010年，又啟動重塑USAID能力的改革，對外重建美國在國際發展領域的全球領導者地位，對內使發展獲得與外交和安全同等重要的地位，在部門協調中發揮領導作用。改革措施包括USAID參加美國國家安全委員會；國務院和USAID共同制定援助戰略規劃；USAID牽頭整合各部門的國別規劃，制定長期綜合國別戰略，作為國別預算的基礎。

可以看到，美國力圖改革完善政策制定和執行機構的協作關系，但改革取向隨著援外戰略的變化而搖擺不定。此外，兩方面原因導致美國援外管理較難實現統籌協調。第一，是美國各領域各機構的“全球化”，使參與機構數量大幅增長，客觀上增加了協調和管理的難度。第二，是美國20世紀50年代以來建立多個援助執行機構，且均以立法相伴，各機構都依照法律行事，加劇了管理上的分割。因此，美國相關改革的效果和可持續性有待觀察。

主要新興經濟體國際發展合作管理體制改革和進展

新興經濟體的對外援助傳統上隸屬于本國的外交、經濟等部門。隨著援外資金增加、領域擴大，許多國家致力于相關體制改革，一致目標是加強國際發展合作管理機構建設，增強援外事務的綜合協調。泰國、智利、捷克、土耳其等成立了由外交部主管的國際合作署。俄羅斯建立了“總統牽頭統領，部際合作協調”的管理模式，即由總統辦公廳統一協調，外交、財政、農業、教育等部門分別實施不同類型的援助項目。總體上，新興經濟體的改革進程面臨較大挑戰，巴西、印度、南非的改革實踐有一定代表性。

巴西于1987年成立隸屬于外交部的巴西合作署，負責技術合作的管理，但巴西沒有立法明確政府可提供對外援助，該署沒有獨立的財務和人事權，也缺乏專業人才，因而該署沒能成為援外規劃和協調的核心機構。針對援外管理缺乏統籌協調、機構能力嚴重不足的問題，巴西政府2013年提出援外的“結構性變革”，計劃成立“巴西合作發展機構”，不再隸屬于外交部，但尚未看到該機構建設有實質性進展。

印度的援外管理中，外交部是最主要的政策制定和執行部門，也對其他參與部門財政部、商務部、進出口銀行和文化交流委員會等提供指導。2003年至2013年期間，印度援外金額增長了3倍，成為發展援助凈輸出國。印度政府提出，為了使印度成為更具影響力的地區大國，要投入更多援外資金，設定更為明確的目標，實施更加有效和專業的管理。2007年，印度政府公開提出成立獨立機構印度國際發展合作署，但由于陷入長期無果的部門磋商，2010年擱置了籌建計劃。2012年，印度外交部下設發展伙伴關系司，整合了分散在各地區司的援外業務，使援外的綜合管理得到一定程度提高。

南非的援外管理高度分散，主要由非洲復興基金、政府部門及國有企業等三類主體根據資金來源設立不同的實施機制。自2007年，南非即致力于成立南非發展合作署，統一發展合作實施，但該署迄今還沒有成立。南非學者認為，這反映了新機構的政治敏感性以及政府部門間的混亂和競爭。此外，外交部人員流動大、能力有限等因素也阻礙了這一進程。

影響各國對外援助管理體制改革的共性因素

從各國實踐來看，各國援外管理改革路徑具有較強的共性特點。歸納起來，價值理念、物質基礎和公共管理理論成為影響體制改革的共性因素。

1.價值理念變化是援外管理體制改革的根本動因。

一是國際戰略的積極程度和對外援助的價值定位。當一國有積極的對外戰略，并且需要對外援助在本國國際地位、地區影響和國際形象方面發揮重要作用，就傾向于建立資源動員和協調能力強大的援外專業機構。英國致力于在國際發展領域扮演領導者角色，以保持其大國影響力，建立了強勢內閣部門英國國際發展部，將發展與外交放在同等重要地位。巴西、印度、南非等國希望通過對外援助提升本國影響力，提出建立專門的發展合作機構。而加拿大、澳大利亞等將獨立的發展署并入外交和貿易部的做法與該國國際戰略的積極程度整體降低密切相關。

二是援助與外交、經貿之間的價值取向。幾乎在所有的援助輸出國，援助與外交之間的關系都成為影響援外管理體制的關鍵因素。西方政治學家認為，所有對外援助的理念都是基于政治考慮的。由外交部負責協調和管理對外援助，則意味著對外援助更直接地服務于本國外交政策，政治外交動機在援助決策中占有重要地位。而設立獨立的援助專業機構往往意味著發展與外交、經濟等工作的相對平等，援助更多服務于一國的整體利益和長遠利益。

三是政黨和民眾對于國內國際利益分配的價值取向。執政黨對于財政在國內和國際事務上的分配，以及民眾對國際發展的支持程度，是影響援外投入水平及其管理機構地位的關鍵。2013年，英國在削減醫療等領域財政預算的情況下，仍大幅提高其援助支出，使其成為第一個達到官方發展援助占國民總收入（GNI）0.7%的西方大國，這既與政黨理念有關，也得益于英國長期深入開展民眾教育和引導。加拿大等國體制變革的主要原因正是政黨的“內向”理念和民眾在經濟不景氣時要求政府將更多資源用于國內。

2.包括財力、物力和人力在內的物質基礎是影響體制改革的重要因素。

一是國家財力。援外資金水平與其管理機構獨立性之間的正相關比較明確。援外資金的增長需要更強的管理能力，也有條件負擔獨立機構相對較高的成本。新興經濟體都在援外資金大幅增長時提出建立更獨立的機構，而部分西方傳統援助國取消援助獨立預算則與財政收入的減少直接相關。

二是援外參與主體。國家各領域開放程度高、援外參與主體多，既是援外事業發展的基礎，也是造成管理體制“碎片化”的重要原因。一定程度上，政府各領域各部門以及地方政府開展國際發展合作過程中產生的援外政策和執行不協調、不一致等問題，催生了各國旨在加強統籌協調的體制機制改革。

三是國際發展專業人才。獨立于外交和經貿的國際發展管理機構需要大量發展領域專業人才。DAC對于其成員國援助管理的評估包括對機構專業人員數量和能力的評估。英國國際發展部擁有眾多本國和受援國專業人才，而加拿大和澳大利亞的援助署在其機構改革前出現很多人力資源問題，專業人才不足也是許多新興國家援外管理中的瓶頸。

3.公共管理理論對機構改革起到指導作用。

20世紀70年代興起于英國的新公共管理運動將私營部門的分權、競爭和市場化借鑒到政府部門，曾一度增強了政府運轉效率。然而，垂直的責任體系、部門目標績效考核等制度設計卻強化了政府中的部門主義。90年代中后期，西方國家出現應對管理分割、各自為政等行政體制弊端的“整體政府”理論，旨在通過協調整合，提高政府運作的整體效率和效果。英國是“整體政府”跨部門協同改革的先鋒，國際發展部的設立成為英國“整體政府”改革的范例。美、德、日等國的援外體制改革文件中均把“整體政府”作為理論基礎。

啟示和建議

1.明確新形勢下對外援助的目標定位，與時俱進地建立與之相適應的體制機制。

隨著世界政治經濟格局的快速變化，傳統援助國和新興經濟體的援外目標理念都在變化調整，由此帶來的援外管理體制改革已成為常態。當前，中國綜合國力快速提升，在全球發展中的影響力不斷上升，同時，隨著中國對外開放程度的提高，對外投資的大幅增長，全球安全和發展形勢對中國的影響也在增強。客觀上，中國國家利益的內涵，包括安全、外交、經濟等方面利益的優先順序，短期和長遠利益的權重都在發生變化。中共十八大以來，中國新一代領導人根據全球發展形勢和中國國家地位的歷史性變化，提出“人類命運共同體”等新型全球發展觀，“一帶一路”等新型合作倡議。從各國經驗來看，對外援助的地位和作用，以及與之相適應的管理體制勢必根據對外方略的積極程度做出相應的調整。因此，亟待從對外對內兩個角度全面分析對外援助面臨的新形勢新要求，圍繞如何服務“人類命運共同體”和“一帶一路”，建立包括對外援助在內的國際發展合作總體框架，提高對外援助在國家對外戰略中的地位，同時在體制機制設計中加強援外與外交、經濟、安全等領域的統籌協調，增強援外服務于國家整體戰略和長遠利益的能力。

2.第二，借鑒各國援外管理經驗教訓，建立適合中國國情的統籌協調體制機制。

從各國旨在加強統籌協調的改革實踐看，并沒有統一模式或最優模式。英國代表了政策制定和項目執行的高度整合；日本、德國以加強執行機構整合協調為主；法國、俄羅斯由總統府或總理府牽頭成立跨部門委員會，重點加強頂層協調；美國不斷探索和調整政策制定與執行機構之間的協作關系。相對而言，在援外戰略規劃和政策制定層面，以法國為代表的中央集權模式與中國的行政管理體制更為接近，能夠有效地發揮中國的體制優勢。同時，這種協調方式更為靈活，如在部門協調的基礎上適時增加與非政府、企業、地方等參與主體的協調。在政策執行層面，德國、日本等設立執行力強且體制靈活的執行機構，資金管理效率較高，其經驗也值得借鑒。建議中央設立高層級國際發展合作跨部門協調機制，構建統籌中國多邊、雙邊和各領域各部門，并輻射企業和非政府組織的援外戰略和政策框架，統一制定對外援助國別方案，并通過頂層設計的統籌協調帶動執行層面的協調合作，或成立國際發展合作專門機構負責綜合實施。

3.加強對公眾的引導和教育，爭取更多公眾支持和參與。

當前，民族主義和孤立主義在美英等國抬頭，許多發達國家公眾對于國際責任與國內利益的價值判斷正發生變化，對其援外體制和政策造成較大壓力。同時，網絡社會使政府與公眾的信息不對稱大幅縮小，大眾媒體賦予公眾更強的話語權。這一形勢下，通過宣傳、教育、志愿者項目等方式，加強公眾引導、教育和參與，有效闡釋和傳遞“命運共同體”理念，提高公眾對國際發展事業的支持，對于援外管理工作至關重要。

4.強化人才培養和智庫研究，為國際發展合作新體制提供專業支撐。

專業人才是發達國家援外專業機構的支撐，也是引導和教育公眾的基礎。援外涉及國際政治、經濟、社會文化等不同領域，相關發展學科在西方已有60多年的歷史。美國有三分之一的大學設有國際發展專業，英國有近200家國際發展領域智庫。美、英、韓、印等國的國際發展咨詢業已經成為其援外管理體系的重要組成部分。中國的國際發展人才培養和智庫現狀與國際發展事業不相適應。一是對其他發展中國家的深入研究十分缺乏；二是基于國際視角總結和傳播中國發展經驗的工作剛剛起步，關于中國經驗的發展知識供給嚴重不足。中國急需在高等教育中加強國際發展人才培養，對智庫的國際發展研究加大支持和投入，將培育專業人才和研究咨詢能力作為國際發展合作新體制建設的重要內容。