美國退出《巴黎氣候協定》，中國怎么辦

張俊杰

隨著特朗普上臺后美國氣候政策的全面倒退，國際氣候治理格局發生了重大變化，但中國的氣候目標不應該倒退。

當地時間6月1日下午，美國總統特朗普在白宮宣布，美國將退出《巴黎氣候協定》。在這個特殊的日子里，該決定給世界兒童的未來蒙上了全球氣候變化的陰影，這也許是特朗普眾多富有爭議的政策中最荒唐的一個。特朗普的這一決定延續和強化了其特立獨行、單邊主義的施政風格，也進一步突顯特朗普領導下的這一屆美國政府在環境保護與可持續發展方面的消極態度。

美國毀約的重要動機

特朗普打著“美國優先”的旗幟退出《巴黎氣候協定》。然而《巴黎氣候協定》作為一部國際社會自愿達成的協議，主張依靠“國家自主貢獻”來實現溫室氣體減排，并沒有強制履約機制，美國可以選擇不執行《巴黎氣候協定》。特朗普政府此番高調毀約的重要動機是為了規避美國國內潛在的法律風險。

從奧巴馬政府開始，美國國家環境保護局在《清潔空氣法案》的授權下管制溫室氣體排放。該法案第115條要求，美國政府是否參與國際空氣污染治理，取決于以下兩個條件：第一，有證據表明該污染物影響了其他國家的公共健康和福利；第二，其他國家與美國共同管制該空氣污染物的減排。在2007年馬薩諸塞州等訴美國國家環境保護局一案中，美國聯邦最高法院已經判定溫室氣體為空氣污染物，所以第一條要求得到了滿足。而《巴黎氣候協定》中各國承諾共同參與全球氣候治理，使第二條要求也得到滿足。

理論上，環境團體可以利用美國《清潔空氣法案》的第115條款來開展對美國政府的訴訟，從而阻撓特朗普撤銷《清潔電力計劃》的行動，而這一計劃是美國氣候政策的基石。2017年5月25日，22位共和黨參議員給特朗普寫信明確提出了這一法律風險。

毀約并不能使美國受益

特朗普聲稱執行《巴黎氣候協定》未來會使美國減少3萬億美元的GDP和650萬個工業崗位。這些數據來自于美國國家經濟研究咨詢公司（National Economic Research Associates，簡稱NERA）的研究報告，該公司偏向于企業，所做的成本估算明顯高于其他研究機構。而且，特朗普還選擇了報告中最有利于自己結論的那些數據。比如NERA估計2040年的美國GDP損失在2.5萬億-2.9萬億美元之間，工業就業損失在580萬-650萬人之間，而特朗普在演講中都選用了最大損失值。

盡管溫室氣體減排會增加能源成本并帶來GDP的損失，但是應對氣候變化也能帶來巨大的社會效益。一方面，溫室氣體減排能夠緩解氣候變化的風險，降低未來全球變暖對經濟和生態系統造成的損失。另一方面，溫室氣體減排也會帶來局部地區空氣質量改善、能源與資源節約、低碳產業就業機會增加等共生效益。特朗普聲稱《巴黎氣候協定》僅能阻止全球大氣溫度上升0.2攝氏度，遠低于《巴黎氣候協定》所引用麻省理工學院（MIT）研究報告中0.6-1.1攝氏度的結論。而對于溫室氣體減排的社會效益，他卻只字未提。

特朗普通過刻意挑選支持其論點的數據，夸大《巴黎氣候協定》的經濟成本，同時縮小氣候行動的環境和社會效益。即便不考慮毀約的國際政治影響，退出《巴黎氣候協定》所帶來的短期收益比特朗普聲稱的要小得多，而在長期則可能對美國及全球的環境與經濟安全造成不可控的風險。

美國氣候政策搖擺的原因

特朗普退出《巴黎氣候協定》的這一幕，與2001年時任美國總統小布什退出《京都議定書》讓人有似曾相識的感覺。盡管兩次毀約都是來自共和黨的總統，但這并不意味著民主黨沒有任何責任。

1997年，京都氣候大會之前，美國參議院全票通過伯瑞德-海格爾決議（Byrd-Hagel Resolution），聲明不會接受損害美國利益的氣候條約。盡管克林頓政府簽署了《京都議定書》，但是直到任期結束也沒有采取行動降低排放，直到2001年小布什上臺后正式宣布美國將退出《京都議定書》。

2009年，哥本哈根氣候大會之前，在民主黨控制白宮和參眾兩院的歷史機遇下，眾議院通過了《瓦克斯曼-馬凱氣候變化議案》（Waxman-Markey Bill），結果卻折戟于參議院的氣候立法。而這一失敗的重要原因是奧巴馬政府優先支持醫療改革法案，而使氣候變化法案失去了行政資源的重要支持。自此以后，奧巴馬在第一個任期使氣候變化問題邊緣化，直到第二個任期才利用行政力量進行單邊推動。奧巴馬政府后期的氣候行動盡管在短期贏得了掌聲，但是僅僅依靠白宮來推動解決氣候變化問題，注定是不可持續的。

因此，美國氣候政策的搖擺，兩黨都有責任：共和黨將氣候問題政治化，而民主黨則是三心二意。在可預見的將來，美國氣候變化問題根本不可能通過立法解決，氣候政策將隨著兩黨的更替而繼續震蕩。

中國如何應對

2013年，在美國加利福尼亞州安納伯格莊園的“習奧會”之后，中美氣候合作迅速升溫，氣候變化問題成為兩國能夠達成共識的為數不多的領域之一。中美氣候外交于2014年達到高潮，在《中美氣候變化聯合聲明》中，中國承諾在2030年之前實現二氧化碳排放達峰，而這一承諾后來變成中國在《巴黎氣候協定》中的“國家自主貢獻”目標。

隨著特朗普上臺后美國氣候政策的全面倒退，中美氣候外交的價值已經基本清零。雖然國際氣候治理格局發生了重大變化，但是中國的氣候目標不應該倒退。

首先，全球低碳轉型的大趨勢不會因美國的倒退而改變。氣候變化問題是真實存在的，全球也有共同治理的意愿，所以國際氣候治理體系只是經歷暫時的波折。在美國重新回到下一輪全球氣候治理體系之前，中國堅持低碳發展戰略，就可以在該領域積累更多的相對優勢，也能夠在全球治理體系中獲得更多的話語權。

其次，采用碳市場和碳稅這樣基于市場的政策工具，可以減少氣候政策對經濟增長的影響。雖然氣候政策在短期會造成能源成本上升，但是在長期有助于改善經濟結構、質量和效益，增強低碳發展動力，激勵新興業態興起，培育綠色發展優勢，有利于經濟的長期健康發展。

再次，實行氣候政策需要對財稅政策進行相應的配套改革，以不增加企業的宏觀稅負成本為目標，盡可能平滑產業轉型帶來的短期負面影響。為了保護產業競爭力，尤其是制造業競爭力，在對碳進行定價的同時，也需要削減企業的其他稅費負擔，加大降稅清費力度，爭取不增加甚至降低產業的成本，同時優化企業的稅負結構。

最后，中國將全球氣候治理與國內的綠色發展轉型相結合，可以發展出更高層次的開放型、創新型經濟，提高對外開放的質量。比如，加強與“一帶一路”沿線國家的氣候變化合作，一方面能夠減緩氣候變化，另一方面也可以減少因氣候政策的差異而造成產業競爭力的變化，避免這些國家為了經濟增長而陷入氣候政策的“競劣”行為。

在全球氣候治理的低潮期，中國繼續堅持走低碳發展的道路是出于自身利益的內在需求。雖然中國還不具備成為全球氣候領袖的條件，但是只要積極采用對經濟增長友好的氣候政策，未來中國一定能夠在低碳領域形成新的全球競爭優勢。