關于政府審計與獨立性的問題

劉志相

【摘要】韓國檢察院是依法所設的具有控制能力的獨立機構。然而每當政權交接，韓國檢察院的獨立性總是備受質疑。本文通過對文民政府樹立之后，包括李明博政府在內的歷代政府執政情況的分析，考察保持審計機構獨立性的重要意義，進而對比中國情境，為中國審計機構的獨立性問題提出建議。

【關鍵詞】韓國監察院 內部控制 風險管理 國家審計

韓國的監查院是根據憲法的條款所設置的憲法機關。尤其是，監查院院長是獨立的審計和監察機關領導，只有獲得國會的同意才能任命。所以，憲法保障監查院院長的任期。但是，雖然監查院是憲法上明確規定的獨立機關，但是監查院院長是由總統任命，所以難以認為它是完全獨立的機構。實際上，歷代許多監查院的院長任期未滿就辭職了。所以每個政權更迭的時候，關于監查院的獨立性問題就總是會被政客提出來。以下面的案例為例，我們對檢察院失去獨立性所引發的問題進行研究。

一、監察院獨立性受損的歷代政府主要案例

（一）1995年曉山集團審計（金泳三政府）

1995年，有一位審計員在對曉山的審計中，發現了曉山集團向金泳三政府的當權者進行賄賂的情況，但是調查被監查院的上級中斷。接下來的1996年，他在‘民主促進律師會的辦公室里召開了記者招待會，揭發了這件事情，于是檢察院涉事人員就被免職了。

（二）1998年IMF外幣危機特別審計（金大中政府）

1998年IMF外幣危機特別審計時，前經濟副總理姜慶植和前青瓦臺經濟首席金仁浩以不作為的罪名被起訴。但是金大中的新政府愿意與前政府維持良好的關系，所以他們被大法院宣判無罪。

（三）2003年監查院院長候選人尹圣植的國會同意案被否決（盧武鉉政府）

監查院院長候選人尹圣植由于之前擔任盧武鉉總統交接委員會的委員，所以被大國家黨強烈反對，結果國會同意案被否決了。

（四）2008年前監查院院長田允哲中途辭職引起輿論爭論（李明博政府）

田允哲是由盧武鉉前總統所任命的監查院院長。盧武鉉政府末期，2007年10月，他得以連任并表示在2009年達到退休年齡之前愿意繼續擔任該職務。但是，在2008年2月李明博政府上臺之后，他不斷受到壓迫，終于在2008年5月辭職了。

二、李明博政權的代表案例四大江工程

（一）四大江工程

2008年2月李明博總統是候任總統的時候，總統職務交接委員會將韓半島大運河工程選定為國政重點工程，當年12月四大江工程計劃被公布。

四大江工程使用22萬億韓元，目標是在4大江、蟾津江及其支流上建設16個小壩、5個大壩和96個蓄水池。但是在野黨以預算浪費和虛假工程為由激烈抗議，之后兩方陷入持續的論爭。

政府雖然面臨這樣激烈的抗議，但是工程計劃公布兩個月后，2009年2月他們仍以“四大江恢復計劃團”為組織，正式推動了該工程。當年6月，確定了4大江恢復項目的宏觀計劃，7月提出了“洪水預防和生態修復”的口號并且開工。四大江工程的目標是建成多功能復合空間，以生活、休閑、文化等服務為主，促使經濟綠色增長。當年9月，選定了幾家施工單位后，于2013年完工。

（二）監查院的第一次審計

李明博政府執政的2011年1月27日，監查院對于四大江公布了第一次審計結果。當時，四大江工程推進過程中，質疑沒有可行性調查、環境影響評價、文化遺產調查等法律程序的輿論出現了。但是，監查院結論為“未發現任何嚴重的問題”。

監查院其實發現了江河設施、治水安全性、招標公告中存在一些問題，也發現了在施工過程中浪費的國家預算為5千億韓元。但是，第一次審計的結論卻是，“雖有一些問題，但大體沒有重大問題”。

但是民主黨等在野黨向政府提出了這樣的批評，“2010年1至2月已經做完現場審計，可是過一年后才公布審計結果，說明審計在幫政府粉飾政績”

（三）監查院的第二次審計

檢查院2013年1月17日，則是李明博政府和樸槿惠政府交替之際，完全不一樣的結果突然公布了出來。據說，四大江工程從設計到施工、運營等環節都存在嚴重的問題。尤其是，由于設計不完善，在許多小壩上出現了安全的隱患，引起水質惡化。具體來說，15個小壩上的地面保護設施質量不佳。更嚴重的是，在昌寧安小壩上發生洗掘現象，另外的11個小壩也在安全上存在嚴重的問題。

而且，水量的逗留時間越被延長，水質惡化可能性也越大，沒有充分的可行性分析，甚至審計過程中發現了疏浚土賣出過程中的投標作假。監查院通過審計發現，2011年沒問題的事業但2013年就變成為“絕大部分都是虛假工程”。但是最重要的是，這些問題已經報告給了青瓦臺，但是他們卻將這個議案置之不理。

三、如何確保監查院的獨立性

韓國的監查院總是不能脫離政治和政權。尤其是，對于四大江工程兩次審計的結果清清楚楚地反映了目前監查院面臨的獨立性問題。當時，前監查院院長梁健在權衡利害得失之后，向樸槿惠政府請辭。他本來愿意在憲法所保障的4年任期中一直任職，但是在任期僅有1個月的時候突然就離開了。

這些事情都證明韓國監查院依然處于附屬地位。其實，監查院的獨立性問題不是突然產生的。但是一旦激烈主張檢察院獨立的在野黨執政之后，改革的意志也便無影無蹤了，監查院又淪落為政府的下屬機構。這是來源于韓國監查院的結構性問題。

現在OECD國家中，只有葡萄牙和韓國兩國，是監查院隸屬于總統的國家。如美國和英國，監查院隸屬于國會；如德國和日本，將其變成為獨立的委員會，這就是最根本的解決方案。但是，為此，一定要改變憲法，這是不現實的事情，所以只能在現有憲法的框架上探索保障監查院的職務獨立和政治中立的方案。

監查院最終決策機構是審計委員會，由監查院院長和6位審計委員組成。憲法上規定，監查院院長由6位審計委員提名，然后總統批準。所以監查院的改革一定要從最大程度的保障審計委員獨立性的角度出發。審計委員的推薦權限擴大到外部，需要引進針對審計委員的國會聽政會。而且，作為青瓦臺意見的傳達渠道，秘書長的功能和地位也需要重新建立。

最重要的是，必須任命對審計擁有信念的人士為監查院院長。雖然監察院是被憲法所保障的獨立機構，但是在目前其隸屬于總統的情況下，受政治干擾較大，任何先進的制度也不能解決監查院的獨立性問題。總統也絕不能認為監查院是自己的權利手段而濫用監查院的公益效能。

注釋

①民主促進律師會：是韓國的律師團體、民權運動團體。簡稱為‘民律。1998年，主要所承擔與時局有關的事件的律師30位和少壯派律師16位創始。

②大法院：是韓國司法府的最高機關。

③4大江：是指韓國的4條大江，就是漢江、洛東江、錦江，容山江。

④洗掘現象（Scour Phenomenon）：由水流的作用，而石頭或一些東西的表面被小的現象。

參考文獻

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[2]Jin A Cha，Verfassungsrechtliche Betrachtung uber die Reform“the Board of Audit and Inspection of Korea”zu einem unabhangigen Staatsorgan，KOREA UNIVERSITY LAW RIVIEW，2011.

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