淺議行政事業單位“三公經費”內部控制

郭靜雅

【摘要】“三公經費”的使用與管理問題是公眾關注和關心的焦點社會問題，長期以來備受詬病和質疑。新形勢下行政事業單位如何解決“三公經費”的使用缺陷和存在問題是亟待落實的重點內容。本文在分析行政事業單位加強“三公經費”內部控制的重要性基礎上，深入探討了行政事業單位“三公經費”管理存在的問題及其成因，并從內控制度、內控執行、內控監督等方面，針對性地提出了完善行政事業單位“三公經費”內部控制的對策措施。

【關鍵詞】“三公經費” 行政事業單位 內部控制

一、引言

“三公經費”指財政撥款安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費。作為政府一般性支出，“三公經費”是保證行政事業單位履行部門職能的經濟基礎，是單位預算的重要組成部分。近年來，在中央推出“八項規定”，大力整治四風，提出“三嚴三實”等全面從嚴治黨的措施下，各地紛紛出臺規范因公出國（境）、公務用車（購置）、公務接待、會議等管理辦法，切實轉變工作作風，嚴控各項經費支出，備受公眾詬病的公款吃喝、違規出國、超標配車等行為受到明顯遏制，“三公經費”明顯下降。

關注“三公經費”，并非要全盤否定“三公經費”。“三公經費”不是越多越好，也并非越少越好，需要在支出與行政效率中求得平衡。近年來“三公經費”之所以屢屢為民眾所質疑、詬病，其根本癥結就在于透明缺失的暗箱操作和公開信息的語焉不詳，“三公經費”的年年高企并沒與行政效率的提升成正比。

二、當前行政事業單位“三公經費”內部控制存在的問題及其成因

（一）當前行政事業單位“三公經費”內部控制存在的問題

隨著外部監管的加強，行政事業單位內部控制取得了一定成效，但仍存在一些不合理不規范的地方，阻礙了其功能的充分發揮，具體主要表現在：

1.出國（境）費用方面。目前除廳級以上單位安排出國（境）經費較多外，基層單位的出國經費預算幾乎為零，取而代之的各類國內出差、會議、培訓支出名目繁多。一些單位和個人頂風作案，諸如享受“隱性福利”的“借殼游”；“公款旅游順帶開會”“旅游中間插播會議”等本末倒置的“傍會游”；還有會在前、游在后的“順道游”等。這些都是借考察、交流、開會、培訓、調研等幌子的“開會游”，而所有費用都被列支到培訓費或會議費中予以報銷。2014年9月，中央規定各級黨政機關的會議一律不得到黃山等21個風景名勝區召開，各類旅游景點門票費、導游費嚴禁在會議費、培訓費、接待費中列支，公款“開會游”有所遏制，但仍存在暗箱操作。

2.公務車購置及運行費方面。一是變相配車，轉嫁支出。在中央三令五申，“三公經費”只減不增的高壓態勢下，有些權利部門為避風頭，將違規問題“下沉”至下屬單位。表現為長期“借用”或直接占用下屬單位車輛，或以租賃方式變相配備公務用車，或以各種名義向下屬單位攤派轉移公車費用。二是公車私用屢禁不止。隨著公車改革逐步落實，多地出臺新規，對公務用車噴涂明顯的公車標識，有的還裝上GPS定位系統，這些手段雖然有一定作用，但一些黨員干部律己不嚴、心存僥幸，通過揭掉車標、關掉定位系統等手法來逃避跟蹤，相關案例不斷被紀檢部門曝光。三是公車管理基礎工作薄弱。有些單位對公車管理隨意隨性，無定點采購和定點管理制度約束，單憑管理者個人喜好或利益關系決定單位的車輛維修、加油、保險等日常維護費用，儼然成為滋生腐敗的導火索。四是一些地方出現違規配備公車、既領取公務交通補貼又違規乘坐公務用車以及“私車公養”現象。

3.公務接待存在的問題。高壓禁令下的各類接待也花樣翻新。一是公務接待讓企業買單，由于企業有求于權力機關，他們所出的接待費實際上是對權力的購買；二是接待地點更加隱蔽，在外表簡樸內里豪華的內部餐廳或改造后的職工食堂消費，用礦泉水瓶裝茅臺等名酒；三是超規格超標準接待費用報銷手法更為多樣，以“零吃整報”或變更消費項目的方法繼續大吃大喝；四是為了應對請客送禮的禁令，商家用以營銷的“試吃”“試用”辦法也被公款消費者所“借鑒”。最近被披露的中糧集團所屬中糧肉食公司就以“試吃”為名，送出禮品113份，合計53788元。

（二）“三公經費”內部控制存在問題成因分析

1.財務管理不規范，內控體系不健全。內控制度的不健全為行政事業單位管理“三公經費”帶來很多障礙。有些單位根本沒有建立內部控制制度，有些單位雖有內控制度，但形同虛設，日常的工作和管理并沒有嚴格按照制度進行，嚴重降低了“三公經費”的安全性和使用效率。財務人員的綜合素質也是影響內部控制有效性的重要因素。目前相當多的機關單位實行兼崗或輪崗制，在崗的財務人員并非財務專業出生，也沒有接受過系統的財務培訓，欠缺專業的財務素質，平時只能應付簡單的收支核算。遇到具體問題，只能憑經驗主觀臆斷，由此加劇了單位面臨的財務風險。

2.投機取巧，輕視預算編制。近年來，不少行政事業單位在編制預算時，沒有對“三公經費”支出的總體動向合理調整和科學預測，更談不上按單位實際車輛和人員編制進一步細化拆分，編制數據粗糙、籠統，和實際相脫離。在實際經費支出時，為了不突破“經費有限，不得超支”的剛性約束，投機取巧，將項目支出科目作為一般預算“補漏”和“找零”的“萬能筐”。

3.內部監督形同虛設，監管乏力。很多行政事業單位的管財領導缺乏財務管理意識，不了解財務管理的政策法規，同時他們也是“三公經費”的決策者和消費者，監管不分離，造成內部監督的缺失。上級檢查大多流于過場，缺乏持續有效地監管。

三、加強行政事業單位“三公經費”內部控制的對策建議

（一）健全內部控制制度

1.出國（境）經費方面。完善經費預算審核和任務審批聯動機制，把好源頭關，杜絕無預算出訪，嚴格審核各項費用，確保不擴大開支范圍，不突破開支標準，堅決杜絕公款出國（境）旅游。隨著《中央和國家機關會議費管理辦法》、《中央和國家機關差旅費管理辦法》、《因公臨時出國經費管理辦法》等文件的相繼出臺，國家完善了會議、差旅和出國經費的政策依據和管理制度。近兩年“培訓費”、“會議費”也已作為常規指標納入“三公經費”統計。隨著管理的不斷深化，應盡快建立完善常態化機制，加大監督檢查力度。

2.公務車購置及運行費方面。作為“三公”經費的重中之重，公車改革從治理“車輪上的鋪張”，到深化“車輪上的改革”，一直以抓鐵留痕的決心大力推進。公車改革的關鍵，就在于嚴格執行取消一般公務用車的規定。一是要嚴格執行預算管理和監督，不得違規購置新車，超預算使用公車。二是對確有公務需要保留下來的公務車，應建立公務用車監管機制，完善相應用車審批程序，防止濫用公權力向企業或下屬單位“借車”，杜絕既領車補又變相使用其他單位車輛等違規現象發生。三是對于清理的公車應按規定封存、拍賣。四是完善公務用車管理制度，定點定量維修和加油，單車核算維修保養費用和油耗成本。五是建立完善社會舉報機制，讓全社會都來監督公務用車，使違規用車行為無處藏身。

3.公務接待費方面。公務接待要講規矩、守標準。2013年12月印發的《黨政機關國內公務接待管理規定》對黨政機關國內公務接待進行了明確規范。規定要求公務接待費用憑借派出單位公函、接待審批單、接待費用發票、接待清單進行結算，并對公務活動項目、時間、接待場所和接待對象的單位、姓名、職務及接待陪同人員情況等都做了詳細列明。作為財務人員和審計人員，對報銷的單據應堅持原則，嚴格把關。除要求公務接待要采用公務卡方式結算，不得以現金方式支付外，尤其要練就“火眼金睛”，善于從接待清單中發現新問題，不要讓別有用心的單位及個人鉆空子，把一些原本不合規的項目和費用改造“漂白”后蒙混過關。

加強“三公經費”管理，還要增強內控認識，完善內控制度，制定行之有效的“三公經費”管理辦法，明確“三公經費”具體用途，完善審批流程；其次必需使用并完善國庫集中收付制度，它有效控制了資金的來源及去向，減少了資金在事業單位內部違規運作的可能性，保障了資金的安全性和使用效率，簡化了內部控制的工作內容。最后切實加強各級管理人員的業務素質與道德素質，建立一支高素質的財會工作人員隊伍是內部控制制度執行有效的重要保證。

（二）加強“三公經費”核算管理

一是要明確“三公經費”的內涵，細化分類標準，避免類別模糊，層次不明的問題。讓預、決算編制人員有明確的操作規范可尋，知道哪些具體的支出應該列入“三公經費”，而不能被套用、混用到其他會計科目或項目中，以此防范通過“移花接木”的手法轉移三公支出。二是要強化預算編制。各單位在年初預算編制時，把只減不增作為“三公經費”預算編制的硬指標，從源頭上控制“三公經費”。

（三）完善監督機制

為了使制度鏈條體系更加體現完整性、嚴密性、統一性，必須構建“四位一體”的監督制約模式即本單位紀檢部門、上級紀檢監督機構、內部審計和國家專項審計監督。通過多層次，上下級之間的監督活動強化“三公經費”支出問題。各個機關單位應當構建完備的層級管理制度，進而就相關“三公經費”問題進行逐層問責。接受公眾監督，保障“三公經費”的公開透明，建立完備的民主評議制度。

綜上所述，現階段治理行政事業單位“三公經費”初見成效，但還需從行政事業單位內控制度、內控執行及監督著手，促進管理制度的完善，建立和優化內控監督制度，形成有效的良性約束機制。

參考文獻

[1]楊富玲.行政事業單位“三公經費”的內控管理探索[J].產業與科技論壇，2016（16）：213-214.

[2]陳淑明.內控視角下行政事業單位“三公經費”的管理探究[J].管理觀察，2016（11）：71-73.

[3]金衛衛.基于內控角度對行政事業單位“三公經費”管理的思考[J].中國工會財會，2015（03）：12-13.