省屬大型國有林企森警的能力分析和訓練思考
——基于吉林省森林公安局灣溝等直屬分局的調查

顧其銀 姜麗麗 何炎晟 李 明

省屬大型國有林企森警的能力分析和訓練思考
——基于吉林省森林公安局灣溝等直屬分局的調查

顧其銀 姜麗麗 何炎晟 李 明

森林警察（以下稱森警）的行業屬性、警察本質和全國性特征，雖然固定了森警作為“國家警力”構成部分之一的基本職能、能力規格、行為規范等的統一性和同一性，但是并不排斥和對立區域差別的可能性和必要性。我國東部、西部、南部、北部、中部地區的政治生態、經濟基礎、文化民俗、社會治安、居民素質、自然環境等等的差別和差距，顯而易見。因此，調研我國省級森林公安機關，探討不同自然區劃如東北、西北、西南等地區省屬大型國有林業企業（以下稱林企；林區）森警的能力要求、獲取路徑、作用發揮和訓練提高等的相同和不同，是提高全國森警能力整體水平的需要，是大型國有林企改革的需要，也是建設“平安林區”的需要。理論意義重大、實踐價值巨大。而且，非常迫切、非常強烈。

一、省屬大型國有林企（林區）森警的基本職能

關于我國的國有林企（林區），據其歸屬和規模，大體可以劃分部屬大型國有林企（林區）、省屬大型國有林企（林區）和地市縣屬國有林企（林區）3個等級或層次。其中的部屬、省屬大型國有林企（林區），目前主要采取“政企合一”的管理模式，即某某森林工業總局、某某森林集團總公司或某某森林集團有限公司和國家林業局某某林區管理局、某省某某林區管理局等，兩塊牌子、一套班子或一套人馬。顯而易見，在國務院“大部制”改革、國有企業改制、集體林權制度改革、自然生態環境建設保護等的創新浪潮中，政企分開，剝離阻礙林企健康成長、快速發展的辦社會、辦教育、辦國家的如醫院、學校、警察、檢察院、法院等等“附著物”，勢在必行。

2011年，吉林省林業廳和吉林省森林公安局，借助強化全國公安隊伍建設東風，迅速完成了省屬大型國有林企（林區）森警的“推公轉制”工作。即全省大型國有林企（林區）森林公安局，全部脫離原來隸屬企業，改（轉）建為吉林省森林公安局直屬分局。如原來的吉林省林業廳松江河林業局（吉林省森工集團松江河公司）即原來的松江河林業局林業公安局，現在為吉林省森林公安局松江河森林公安分局。因此，即使忽略了森林公安直屬分局較林業公安局的行業屬性增強和“條條（垂直）功能”強化等要素變化，也要面對重新確認包括調整和修正森警職能的課題。見圖1。

從圖1可以看出，我國省屬大型國有林企（林區）的森警職能，具有顯著的社會屬性特征，即在立足林業、保持行業警察職能本質的基礎上，還承擔著“林區”具有的“行政區劃單位”屬性的行政警察（地方公安）職能。也就是省屬的大型國有林企，在占地的規模上基本等同于林區大小。它是林企全體職工的工作場所，也是全體林企職工、包括家屬和居住在林區內的農民（林農）等等在內的生活、學習、勞動等各種社會活動的場所。因此，一個林企（林區）就是一個功能齊全的特殊社會單元。森警，不僅要保衛林企生產經營活動的安全（保衛森林安全和保護野生動植物等），還要保衛林企職工、包括林企職工家屬和居住在林區內農民（林農）等在內的生活、學習、勞動等各種社會活動的安全，還有，還要保衛在或來林企（林區）旅游、參觀、投親訪友以及從事生產經營活動等的各種外來人員的安全。

圖1 省屬大型國有林企（林區）的森警能力體系構想

現在，吉林省森林公安局在吉林省森林工業集團總公司（森工集團）下轄的各個分公司，均設有直屬分局。如吉林省森林公安局松江河森林公安分局、臨江森林公安分局、灣溝森林公安分局等。各直屬森林公安分局不僅承擔著林企（林區）涉林的治安案件、刑事案件等行業層面上的各種警察任務，而且承擔著林企（林區）的交通、治安、國保、網絡、戶籍等社會層面上的各種警察任務。比較規范的說法，應該是吉林省大型國有林企（林區）的吉林省森林公安局各直屬分局，具有除出入境管理之外的地方公安的所有職能和行業（林業）警察的各種職能。也就是我國省屬大型國有企業的森林公安分局，具有社會和行業警察的雙重職能。

二、基于職能的省屬大型國有林企（林區）森警能力分析

關于我國省屬大型國有林企（林區）森警的能力規格和標準等的制定，主要依據就是大型國有林企（林區）森警具備的基本職能。因此，基于“職能”探討省屬大型國有林企（林區）的森警能力，當是準確把握森警能力規格和標準的最佳選擇和捷徑之一。

（一）基于職能的省屬大型國有林企（林區）森警能力結構

關于基于職能的我國省屬大型國有林企（林區）的森警能力結構，見圖2。

從圖2可以看出，基于職能的省屬大型國有林企（林區）的森警能力，主要由社會安全管理層面上的警察能力和行業安全管理層面上的警察能力兩個大的部分組成。其中，要求森警具備社會面上的警察管理職能，它的理論依據應是源自于《辭海》的“林區、是一個縣級行政區劃單位”的基本定義；實踐依據應是林企（林區）實際擁有的巨大面積。我國一個大型國有林區（林企）的場區面積，可能相當于內地幾個省（超過一些小國家）的面積。在這里，實行的是“政企合一”管理模式，林企和林區的概念對等共用。如吉林省的國有林業管理局臨江分局和吉林省的森工集團臨江分公司（集團），即兩塊牌子、一套班子和一套人馬。

圖2 基于職能的省屬大型國有林（林區）森警能力結構

因此，基于職能的我國省屬大型國有林企（林區）的森警能力，可以說是標準的“二元”結構。要有保衛行業（林企）安全、也要有保衛社會（林區）安全的警察能力。當然，這個“社會面”的林區、林企、林場等的特殊指向性，也非常嚴格、非常清楚地界定了行業警察和地方公安的能力區別和規格界限。換句話說，就是不能因為要求森警具備管理社會安全的警察能力，就要設置我國大型國有林企（禁區）森警“看齊”地方警察能力的發展目標。立足林業，提高行企（林區）森警能力細分

關于基于職能的省屬大型國有林企（林區）的森警能力細分，見圖3。

從圖3可以看出，基于職能要求省屬大型國有林企（林區）森警具備的社會面上的警務能力，主要包括林區的交通管理能力、治安管理能力、刑事案件偵破能力、居民區消防能力等等。要求具備的行業面上的警務能力，宏觀說，即森林安全和野生動植物保護能力；具體說，即涉林的刑事案件偵破、治安案件查處和接受委托的行政案件處理能力等等。顯然，就社會和行業兩個面上的警察能力和能力類型而言，前者明顯的大于或多于后者。如吉林省森林公安局，松江河森林公安分局2016年以來共偵辦刑事案件24起，其中行業案件9起，社會案件15起。社會刑案的比例高于60%。灣溝森林公安分局2013-2015年共偵辦刑事案件188起，其中行業案件49起，社會案件139起。社會刑案比例高達70%以上。

另外，在松江河森林公安分局偵辦的15起社會刑案中，盜竊案11起，搶劫案1起，傷害案1起，交通肇事案1起，容留他人吸毒案1起。在灣溝森林公安分局偵辦的139起社會刑案中，盜竊案73起，詐業社會面上的森警安全管理能力，仍是不能改變的唯一正確方向。

圖3 基于職能的省屬大型國有林企（林區）的森警能力細分

（二）基于職能的省屬大型國有林騙案17起，傷害案12起，強奸案1起，殺人案1起，縱火案3起，其他案32起。也就是說，我國省屬大型國有林企（林區）發生的社會案件，并不帶有多少的行業色彩。比較地方發生的社會案件，其最大的區別在于地點。

因此，高度認識、深刻理解和準確把握我國大型國有林企（林區）森警能力的“二元”結構，直接關系著承擔職能的履行程度和質量，必須賦予其實實在在的具體內容。如兇殺案件的偵破能力、盜竊案件的偵破能力、詐騙案件的偵破能力、涉毒案件的偵破能力、交通管理能力，等等。雖然現實中存在著劃定區域、特定人群（對象）、比較封閉的（企業內部）環境（工作區、生活區）等許多有利于安全管理的因素，但是，隨著大型國有企業改革速度的加快和林區旅游業發展步伐的加大，特別是黨中央、國務院振興東北經濟政策的加強，林區（林企）的開放度將會越來越大，這樣的“利因”必然逐漸削弱、減退或消失。換句話說，就是我國省屬大型國有林區（林企）的社會案件辦理，有著和地方行政區劃單位公安的同樣程序、規范和要求。雖說因此而要求林企（林區）森警馬上具備地方公安民警同樣的能力素質，有點“過分”了，但是必須明確和堅定這樣的目標和方向。

三、針對能力的省屬大型國有林企（林區）森警訓練思考

我國省屬大型國有林企（林區）森警能力特有的“二元”結構，必然對能力建設即對能力的培養訓練提出更高的標準和要求。雖然地方公安有警察能力培養訓練的資料可以參考、樣板可以模仿、經驗可以借鑒，但是森警特有的林業、林區、林企屬性，還是要求建設具有森警特色的森警能力訓練理論和體系。

（一）把握省屬大型國有林企（林區）森警訓練的基本依據

要提高我國省屬大型國有林企（林區）森警的能力，就要提高能力訓練的水平層次。要提高能力訓練的水平層次，就要明確能力訓練的基本依據。森警，是我國鐵道、機場、航道等眾多行業警察的警種之一，有著“國家警力”基本構成部分之一的能力標準和規格要求，但是，森警也有著林業、林區、林企等基本屬性。離開了森林，就沒有了森警；沒有了森警，也就沒有了森警的能力和能力的訓練。因此，準確森警位置（這里主要是準確我國大型省屬國有林企（林區）的森警位置），根據位置設置能力訓練目標、選擇能力訓練內容、改革能力訓練方法和創新能力訓練理論，至關重要，見圖4。

從圖4可以看出，省屬大型國有林企（林區）森警能力的“二元”結構，既不動搖、也不改變原來的行業屬性。即我國省屬大型國有林企（林區）森警，他們是作為行業警察，“兼職”的在處理應對在轄區內（林企、林區等）發生的行業（森林）案件之外的社會案件，如搶劫、盜竊、詐騙、殺人、交通等。不管他們具備的社會案件處理能力如何，都是“森警能力”的基本構成部分之一，都稱“森警能力”或“森警的社會警務能力”，都不會容許出現“謀求出走”即由此而朝向“脫離林業、轉行社會”的發展道路或方向。

圖4 基于行業警種的省屬大型國有林企（林區）的森警能力

因此，所謂的“二元”結構是基于我國森警能力結構分析的省屬大型國有林企（林區）森警的能力細化或再分。它是把“森警”的職業能力和崗位能力組合以后，細化或再分為“省屬大型國有林企（林區）森警”的社會安全警務能力和行業安全警務能力。同時，把拓展能力定向為跨警種協作能力，即省屬大型國有林企（林區）森警的拓展能力，主指與地方公安的交通、刑事、治安等地方公安警種和鐵道、機場、海關、港口、航道等行業公安警種的協作能力。當然，協作的名義是森警（而不是森林刑警、森林交警、森林網警、森林治安警等）。換句話說，即我國省屬大型國有林企（林區）的森警能力訓練，必須根據能力的“二元”結構，“二元”的考慮能力訓練的目標設置、內容選擇、方法調整、教官隊伍建設、理論創新和體系構建，等等。即對于省屬大型國有林企（林區）的森警而言，離開了“二元”的能力訓練，也就等于是離開了能力的針對性提高和實用性增強。

（二）省屬大型國有林企（林區）森警訓練的設計思路

我國省屬大型國有林企（林區）森林公安機關職能的雙重性和森警能力的“二元”結構，非常客觀地提出了行業警察社會警務能力訓練的課題。森警作為行業警察的警種之一，執法權限具有行業的限制性特征，執法能力具有行業的關聯性特點，即所謂的森警刑事、治安案件能力，主要指的是“涉林”的刑事、治安案件處理能力。因此，這里明確提出的森警“二元”能力結構，實際上也就是明確提出了一個現在迫切要求解決的、長期存在的過去問題。現實中，省屬大型國有林企（林區）森林公安分局的上級局如省森林公安局、國家林業局森林公安局等，在社會警務的諸多方面都是“弱項”，比較地方公安，既有相當大的差距（主要是整體能力素質），也有相當大的不同（主要是警務內容）。“二元”結構要求省屬大型國有林企（林區）森警具備的社會安全警務能力，只是他們處理特定區域的（林企、林區等）社會案件能力。在培養訓練和提高完善的過程中，不能弱化森警的行業警察屬性，不能退化森警的行業警務特色，更不能想象著要把森林警察變成地方公安。所以，正確思路至關重要，直接決定著訓練開端的好壞和提高結果的優劣。

（三）省屬大型國有林企（林區）森警訓練的實施條件

行業警察的行業屬性和具有的隊伍規模小、管轄區域大等特點，相當程度的制約了訓練條件的建設速度、完善程度和發展進程。在硬件上，如松江河森林公安分局，編制森警共152名；管轄的林地面積約16萬公頃，森警與管轄林地面積之比約1∶7萬畝；森林轄區總人口約2萬左右，森警與轄區內的居民之比約：1∶132；其中林業人口約7千左右，森警與轄區內的林業戶籍人口之比約1∶46。顯然，這組數字足以說明，我國省屬大型國有林企（林區）的基層森林公安直屬分局，在訓練的硬件設施上，暫時（也許今后相當長的一段時期）還不具備升格高水平高層次的條件。在軟件上，到目前為止，全國各級森林公安機關均未設置“森林公安機關在職民警訓練研究”的專門機構、專職崗位和人員，民間也還沒有出現在職森警訓練的研究組織或團體，等等。顯然，也就更不會有專職機構和專職人員，專門的從事大型省屬（部屬）國有林企（林區）森林公安機關在職民警訓練研究了，不會有專門的理論創建和理論體系構建了，不會有先進的科學理論指導了。因此，我國省屬大型國有林企（林區）森林公安機關在職民警訓練實踐，必須在軟件建設和硬件完善上雙管齊下。扎扎實實的從頭做起，大膽創新、積極改革、不斷進步，迅速填補森警“二元”能力結構的訓練理論、訓練實踐空白，才是當下應有的態度和行動。

（四）省屬大型國有林企（林區）森警訓練的發展戰略

跟隨我國大型國有企業改制步伐的不斷加大加快，我國大型部屬、省屬國有林企（林區）也在如火如荼的改革進行當中，生產轉型和產品結構調整、自然生態環境修復和保護、社會資金引進和混合所有制推進，等等，必然帶來林企（林區）原來的人員結構、環境因素、生產形態、生活方式、思維習慣、人際關系等眾多的變化和變動，提高森警的能力要求和規格標準。如：隨著景區游客流量的不斷增加，出現了攜帶毒品和吸食毒品游客，出現了非惡意嚴重破壞野生植物的旅客；出現了要求警方提供高山救援的游客；等等；隨著林企（林區）內的經營業種增多和經營業態發展，出現了詐騙和網絡、電信詐騙案件；隨著境外游客的到來和逐年增加，出現了涉外案件；等等。再如：隨著鐵路的到來，有了鐵道警察；隨著民航的到來，有了機場警察；隨著旅游景區的建立，有了地方警察；即同一區域之內，除有原來的地方林業局森警和省屬大型國有林企（林區）森警之外，還有鐵道、機場和地方警察，有了協調和聯動警務等等。因此，把握我國大型國有林企（林區）改革趨勢和發展動態，把握大型國有林企（林區）發展的未來（社會安全和森林安全）警務需求、樣式、變化和要求森警具備的能力規格和素質標準，把握國內外的先進警務、先進技術、先進裝備和先進理論，制定大型省屬（包括部屬）國有林企（林區）森警發展戰略，關系全國森警的發展前景和生存基礎，必須組織專門力量、集體攻關。

（五）省屬大型國有林企（林區）森警訓練的理論創建

根據對吉林省大型省屬國有林企（林區）森林公安機關的松江河、臨江、灣溝等直屬森林公安分局的調研，基于對各個直屬分局具有維護林區（林企）社會安全和森林安全“雙重職能”的分析，指出：我國省屬大型國有林企（林區）的森警能力具有明顯的“二元”特征，即“二元”能力結構。顯而易見，我國大型國有林企（林區）的森警隊伍規模（約占全國森警總數的半壁江山），決定了關于能力的“二元”結構確認，將對全國森林公安隊伍的正規化、規范化、職業化建設；對全國森林公安機關在職民警的教育訓練；對全國森林公安機關的職能管理；對全國森林公安機關的發展戰略制定；對森林警察院校（南京森林警察學院）的專業建設和科研方向；等等，產生重大影響。因此，積極創建大型國有林企（林區）森警理論和努力構建專門理論體系，是加快大型國有林企（林區）森警隊伍、也是加快全國森警隊伍建設速度、發展進程的需要。因為，這支隊伍的建設水平和發展層次，已經（直接）關系到了全國森林公安隊伍的發展前景、生存基礎和未來走向。

綜上所述，我國省屬大型國有林企（林區）森林公安機關具有的“雙重”職能，要求森警必須具備維護社會安全和維護森林安全兩種能力，形成了大型國有林企（林區）特有的森警能力“二元”結構。由于大型國有林企（林區）森警隊伍的龐大規模，現實地提升了確認“二元”能力結構的價值和意義，提出了創建理論、修正理論、完善理論和構建理論體系的強烈要求。而且，這個強烈因為可能影響全國森警隊伍的生存狀態、發展走向和前途命運，正被不斷的追加緊迫感緊迫性。因此，如果此文能夠起到拋磚引玉作用，吸引更多的有志、有能、有為者，熱心關注、特別是積極主動加入我國大型國有林企（林區）森林公安機關發展、隊伍建設、理論創新等的研究隊伍，撰寫此文的目的也就達到了。

本文系國家林業局軟科學研究項目《基于生態安全的森林警察能力結構分析和訓練體系構想》（項目編號：2016-R02）階段成果

（作者單位國家林業局警官培訓中心）

（責任編輯劉允杰）