文化產業的立法界定及其管理模式探析

李 聰

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083)

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文化產業的立法界定及其管理模式探析

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083)

2017年文化部提出“十三五”時期文化發展改革規劃，把文化發展提到經濟戰略首位。我們需要梳理當前文化產業概念的爭議，分析文化產業的發展規律，研究各國各地區行政管理制度模式，進而對文化產業促進法中管理制度模式進行深入研究。文化產業促進法中的管理機制，涉及協調機制和管理機制兩方面，均需通過立法予以明確規定。

文化產業聯席會議制度； 文化產業領導小組制度； 行政領導協調機制

美國學者約瑟夫·奈曾經指出，作為國家軟實力之一的文化與國家的硬實力具有同樣重要的作用。[1]文化之所以能夠產生如此效果，主要原因在于其能夠產生吸引力，進而對其他的國家產生影響。除了國家與國家之間的相互影響，文化產業已經成為新的經濟消費增長點，影響著國家經濟和國民收入。近幾年，各個國家都在大力發展文化產業，我國也不例外。然而，每個國家文化產業的發展模式是不相同的，對文化產業的管理模式也不盡相同。就我國而言，法學界并沒有對文化產業的立法界定及管理模式做出明確的法律規范。這也就使得文化產業的發展機制不夠健全，必然會影響到文化產業的健康發展。因此，有必要對文化產業的立法界定及其管理模式進行研究。

一、文化產業的概念內涵及其立法界定

(一)當前中國各界對于文化產業概念內涵的爭議

文化產業是一個涉及眾多產業、存在不同表達方式的產業。其與傳統意義的農業或者工業相比，形式多樣、內涵豐富。正是由于其此種特點，當前我國各界對文化產業這一概念的內涵存在不同的理解。國家統計局對“文化及相關產業”的定義為：文化及相關產業是為社會公眾提供文化產品和文化相關產品的生產活動的集合。胡惠林認為，文化產業是一個龐大的產業系統，該系統的主要特征為精神產品的生產交換和消費。[2]學者張曉明認為，可以按照文化產業的生產環節對文化產業進行三重不同的定義，它們分別是“文化意義本身的創作與銷售”，“負載文化意義的產品的復制與傳播”以及“賦予一切生產活動和產品以文化標記”。[3]武漢大學秦前紅教授則認為，文化產業是指通過文化產品的創作、生產來滿足社會需求的營利性的社會部門。[4]文化部前部長歐陽堅認為，文化產業是能夠帶給人希望和光明的產業，文化產品具有愉悅身心、提振信心、緩解壓力的功能。[5]

無論是政府機構還是相關學者對文化產業概念的理解均是不同的。但是這些對文化產業的不同理解，可以總結出當前對文化產業概念的爭議：一是文化產業的概念沒有統一，各界學者持不同觀點；二是文化產業是個廣義的概念還是一個狹義的概念，并沒有做出一致決定。

(二)《文化產業促進法》上“文化產業”概念的界定問題

當前，在《文化產業促進法》的立法過程中，有專家認為需要在立法中對于“文化產業”概念予以明確界定。一般認為，“‘文化產業’是指為社會公眾提供文化、娛樂商品和文化商業服務的產業；而‘文化、娛樂商品和文化商業服務’則是指文化藝術、文化遺產、廣播電視電影、出版、印刷、期刊、音樂、游戲、漫畫、美術品、工藝設計等相關商品服務以及復合體。”我們認為：首先，文化產業是一個產業的概念，不是一個文化概念；其次，文化產業是文化產品生產和文化服務供給的復合體；再次，“文化產業”是一個不斷變動的概念，對于國家促進文化產業發展的具體政策措施之適用問題，立法需要規定具體的行政確認機制和實施機制。

二、文化產業的發展規律及其行政管理制度模式

(一)文化產業發展的內在規律

規律一是：文化產業快速發展是現代社會消費結構轉型的必然趨勢。隨著國家經濟的快速發展，我國文化產業也取得了良好的成績。根據國家統計局公布數據顯示，2016年文化相關企業實現營業收入80314億元，比上年增長7.5%，增速比上年加快0.6個百分點。由表1的數據可以看出，文化及相關產業呈現出多元化、多層次發展趨勢。

表1 2016年全國規模以上文化及相關產業企業營業收入情況

近年來，借助于新科技、新媒體、新網絡的力量，文化產業的發展范圍已不再局限于傳統的發展領域，文化產品也在逐步擺脫單一化、粗放化發展模式，具體表現為低附加值的圖書、影視、雜志等文化產品向高附加值的文化創意產品轉變。[6]這一改變使得文化產業、文化產品與國民生活之間的聯系變得越來越密切。除此之外，國家相關行政機構也發布了一些政策文件，以此來促進文化產業的發展。文化部、財政部出臺了《關于開展引導城鄉居民擴大文化消費試點工作的通知》，旨在通過發揮試點城市的示范效應帶動周邊文化產業的發展。浙江省新聞出版廣電局(省版權局)《關于支持實體書店發展的指導意見》中提出的主要任務：“實現兩個覆蓋，融合線上線下，推進共同發展，創新管理模式，提升供給質量，拓展服務功能。”以這種行政創新管理模式方式開發文化服務功能去滿足人民群眾不斷增長的多樣性文化需求，拉動文化消費，能夠進一步推動文化消費市場的發展。

我國的第一產業和第二產業已經取得了良好發展，并且傳統的消費結構已經不能滿足人民群眾的需求。[7]美國經濟學家曼昆指出，市場需求是從個人需求推導出來的。[8]在個人物質消費需求基本得到滿足的情況下，必然會推動消費結構的調整以適應產業結構。文化產業作為消費結構中一個重要的組成部分，其會隨著消費結構的調整而改變自身發展模式來滿足整個社會與個人的消費需求。文化產業的快速發展也能夠促進現代社會消費結構的轉型。雖然文化產業作為第三產業的第三層次并處于社會生產活動歷史發展順序的尾端，但我國是一個文化大國，具有非常深厚的文化底蘊和歷史悠久的文化傳統，因此文化產業具有良好的發展基礎和廣闊的發展空間，這是文化產業能夠發展的深厚根基所在。社會整體知識水平和國民個人文化水平不斷提高，廣大人民群眾對文化產品的需求也不斷增加。更重要的是，在以科技和知識為力量推動社會發展的今天，現有的文化產品或者整個文化產業如果仍然不能夠改變自身結構，不能滿足全體社會成員日益增長的文化需求，那么文化產業將不能得到發展，不僅不會進步反而會停滯不前。此時，提高消費者的文化需求，是文化產業快速發展的重要推動力。

規律二是：文化產業的產業鏈延伸是文化產業產值增長的內在動力。任何產業的發展都不能脫離其產業鏈。僅僅是依靠產業自身的產業鏈是不可能獲得長久可持續發展的，文化產業也不例外。正是由于文化產業的產業鏈得到了延伸才促進了文化產業的發展，這是文化產業發展的內在動力。文化產業的產業鏈就如同樹根一樣源源不斷地汲取養分來供給文化產業這一棵大樹的生長。

總體來說，目前我國文化產業的產業鏈主要表現為橫向和縱向兩個方向的延伸。文化產業鏈橫向延伸具體表現為文化產業中各個單獨方向的文化產品，例如文學、影視等沿著科學技術發展的路線，從各自單一的發展模式和內容模式不斷與其領域外的內容相融合，如文學作品變為影視作品，文學和互聯網結合為網絡文學，IP(知識產權)等。[9]這樣做既整合了當前各種優勢資源，重新動態地優化了整個資源分配的過程，使資源分配更加合理，又對文化產業中部分產品起到“優勝劣汰”的選擇作用，進一步優化文化產業自身的發展結構。文化產業鏈的縱向延伸則是以文化產業內部各個文化產品不斷對自身內容進行深度挖掘為表現形式。以影視為例，傳統的影視一般局限于作品本身，而新影視關注于作品本身之外，還關注于影視作品所衍生出相關的商品，如玩偶、手辦、服裝等。不僅如此，各地還打造以影視內容為主題的娛樂場所或者影視樂園，如上海迪士尼樂園的加勒比海盜項目。文化產業鏈縱向延伸能夠對文化產業中某一文化產品的價值進行最大化利用，避免了傳統文化產業的粗放型開發，提高了文化產業的集約化程度。

文化產業鏈的橫向延伸和縱向延伸就如同文化產業鏈的“兩駕馬車”，正是由于文化產業鏈的全方位延伸才使得文化產業能夠健康發展。繼續延伸文化產業鏈需要整個過程中全體成員共同努力。

規律三是：文化產業與其他產業深度融合是文化產業發展的重要方向。文化產業在自身發展的過程中，必然會與其他產業相互融合與促進。

其一是將文化產業與農業融合。這兩者的融合可以進一步推動農業結構轉型、農村深化改革以及農民生活改善，使得“三農”問題能夠從新的途徑得以改善。2016年國務院辦公廳印發《關于推進農村一、二、三產業融合發展的指導意見》(以下簡稱《意見》)明確提出：“推進農村一、二、三產業融合發展，著力構建農業與二、三產業交叉融合的現代產業體系。”作為農業大國，我國農村擁有豐富的文化資源基礎、優秀的農業文化遺產以及影響深遠的農耕文化。因此，農村為文化產業的發展提供了深厚的基礎。而農業要想擺脫自身困境，不局限于農業狹義的定義，就必須與文化產業進行融合。文化產業能夠將農業中可利用部分轉化為文化創意或者文化產品，在豐富人民群眾文化需求的同時，也幫助農業進行了產業結構的調整和優化。[10]

其二是將文化產業與工業融合。2016年國家工業和信息化部、財政部聯合下發的《工業和信息化部財政部關于推進工業文化發展的指導意見》明確提出：“建設工業文化產業基地，有序推進工業文化城市、園區和企業試點示范。”經濟基礎決定上層建筑，文化產業也不例外。文化產業的發展建立在工業穩固發展的基礎之上。[11]發展新型工業尤其是科技含量高、環境污染小、經濟效益好的工業能夠為文化產業的發展提供良好的經濟保障。而文化產業由于其自身的優點如傳播范圍廣、發展速度快、影響程度深等，能夠為工業開拓發展道路和提供發展途徑。例如，由于工業企業的不斷發展，老舊設備損耗程度高和對環境污染嚴重，但是拆除這些設備既浪費資源，又對當地環境造成二次損害。可以將老舊設備以創意形式將其改造，形成科技文化產業。這使文化產業與科技產業相結合，既推動了科學技術的進步，又符合當前人們對科技產品的使用情況。如今，越來越多的人使用智能手機軟件獲取文化知識，而且這一使用人數還在不斷增長，這將有利于推動科技文化產業的傳播與推廣。

其三是將文化創意和設計與相關產業融合。讓文化產品和文化服務更好地服務于消費者，不斷滿足消費者多樣化的精神文化需求。2014年國務院《推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》提出：“堅持正確的文化產品創作生產方向，著力提升文化產業各門類創意和設計水平及文化內涵，加快構建結構合理、門類齊全、科技含量高、富有創意、競爭力強的現代文化產業體系，推動文化產業快速發展。”2016年國家發改委表示要加快推進文化產業發展，持續推動該意見貫徹落實工作。例如，有些工業企業的廠區進行文化改造，將其與文化產業結合并改造成文化創意產業園，北京798藝術區就是典型代表。

其四是將文化產業與旅游產業融合。這能夠使游客在體驗各地風土人情的同時，能夠對當地的文化知識以及文化產品進行深入了解，從而促進當地的文化廣泛傳播與融合。[12]充分發揮文化獨特的資源優勢，例如利用地理位置、節日、民俗、美食、民間藝術等，開展一系列具有當地文化特色的文化交流活動。加大對當地文化旅游商品的創意開發力度，融合當地地方民俗風情的休閑度假村、文化主題園區和基地，拉動經濟增長。再如各地區可以結合當地文化特色建設文化旅游基地和旅游村寨。

(二)文化產業發展對于行政管理機制的要求

1.韓國、日本與中國臺灣地區促進文化產業發展的管理制度模式

作為我國的鄰國，韓國雖然擁有較少的人口和領土，但是韓國的文化產業發展非常迅速，尤其是以影視作品和偶像明星為特點的“韓流”見長。韓國文化產業收入約占其GDP的15%，而我國卻不足4%，足見其文化產業的成功，這與韓國建立的文化產業行政管理機制是密不可分的。如1988年韓國提出“文化立國”的戰略，隨后制定或修訂了《文化產業振興基本法》《影像振興基本法》《著作權法》《電影振興法》《演出法》《廣播法》等一系列與文化產業相關的法律。[13]同時，韓國各屆總統均對文化產業的發展十分重視，如韓國總統全斗煥提出文化是國家發展的動力，前總統樸槿惠在其就職儀式上明確提出“文化昌盛”這一口號，并將其作為三大治國綱領之一。[14]

作為世界文化產業第二大國，文化產業是日本第二大支柱產業，主要以日本動漫及其衍生品為代表。這既是日本文化的名片，也是了解日本文化的橋梁。當然其發展也離不開對文化產業實施的行政管理機制，主要為相關法律制度的制定與實施，如《著作權法》《知識產權基本法》《內容創造、保護與運用促進法》《文化藝術振興基本法》等。[15]其中《文化藝術振興基本法》第三十二條第一款規定：“國家在實施第八條至前條的政策時，必須考慮使藝術家、文化藝術團體、學校、文化設施、社會教育設施及其他相關機構相互聯合。”這實際就確定了日本政府與其他機構的文化產業行政協調聯合，以此來促進文化產業的發展。其次，在2007年日本出臺的《文化產業戰略》提出了“促進創新環境的形成并傳播其魅力”“創造向海外傳播日本魅力的基礎”“以海外展開為視野強化文化產業的競爭力”等六大政策措施。[16]再次，日本的文化創意產業咨詢機構都是由日本政府及其相關機構直接進行管理的，這也是其行政協調機制最直接的體現。

中國臺灣地區《文化創意產業發展法》十二條至二十五條對文化創意事業給予適當補助、獎勵或補助。第三章租稅優惠的第二十六條對文化創意營利事業的捐贈有著減免稅收優惠政策，其詳細規定為，捐贈總額在新臺幣一千萬或者所得額百分之十額度內，得列為當年年度費用或者損失，不受《所得稅法》第三十六條第二款限制。其次第二十七條對文化創意產業創新，依有關稅法或者其他法律規定減免稅捐等。臺灣地區的文化創意產業的減稅、免稅等稅收優惠政策系統、全面，帶動了臺灣地區文化創意產業的繁榮。也正是由于政府針對文化創意的行政政策，才使得臺灣的文化產業得到了長足發展。

無論是韓國還是日本，還是中國臺灣地區，均是通過行政方式對文化產業進行保護與規范，從而為文化產業的發展提供良好的環境。這些法律政策的出臺無疑為文化產業的發展提供了切實的制度保障，并且政府機構的參與使得更多的行政措施能夠直接作用于文化產業。

2.中國各地政府促進文化產業發展的領導、協調與管理制度模式

為了更好地發展文化產業，我國各地政府針對文化產業管理過程中存在的問題相繼出臺了一些政策文件，以此來促進文化產業發展的領導、協調與管理制度模式的健康發展。[17]2016年9月深圳市發布了《深圳市文化發展“十三五”規劃》，明確把“文化發展的體制機制更有活力”作為發展目標。規劃的具體內容為三點：一是轉變政府文化管理職能；二是精簡行政審批事項；三是暢通社會資本參與文化建設的渠道。例如深圳市在市、區兩級都設置了專門的文化產業辦公室，使得政府機構針對文化產業的管理更加集中、有針對性。在提高政府機構辦事效率的同時，也降低了與文化產業相關的企業辦事的復雜程度。

除了深圳以外，北京市、青海省、山東省等地也在積極實踐文化產業領導協調機制。2016年北京市正式發布《北京市“十三五”時期文化創意產業發展規劃》，把“完善全市文化建設的領導體制和統籌協調機制”作為文化改革持續深化的措施，將“發揮好北京市文化改革和發展領導小組的統籌協調作用，建立市級部門之間、市區兩級政府之間的協調機制”作為具體的保障措施。同年青海省出臺的《關于加快發展文化產業的意見》，明確提出“建立省級文化產業領導協調機制”。該文件對加強組織領導、建立協調機制提出了明確要求，為青海全省文化產業領導協調機制的發展奠定了基礎。山東省泰安市出臺《泰安市人民政府關于加快發展文化產業的實施意見》，其中第三條“強化措施保障”第一款指出“完善領導協調機制”，明確了領導協調機制是推動文化產業發展的關鍵。

以上這些地區均在大力創建文化產業領導協調機制，通過具體的政策或行政方式將該機制付諸實施，不斷為文化產業的發展掃清障礙，保證文化產業的健康發展。它們也為我國建立文化產業領導協調機制、促進文化產業發展提供了范例。

三、中國文化產業促進法中的管理制度模式

(一)中國文化產業促進法中的協調機制

一是要建立文化產業發展的領導小組制度。領導小組存在于各級黨政機關之內，是政治組織體系的一種特別組織形式。同時領導小組制度是議事協調機構的另一種方式，與議事協調機構的概念一致。愛麗絲·米勒認為領導小組根據分工不同在各領域內發揮著樞紐性的作用，是中國共產黨用以提出政策建議、協調政策執行的主要制度性設計[18]，指出了領導小組性質和職能。此外領導小組還具有決策咨詢、協調監督的功能。領導小組的組織過程與特點體現在以下幾方面：第一，該小組是為了完成某項任務而臨時成立的，具有針對性；第二，小組成員來自不同職能部門，具有廣泛性；第三，任務結束后，小組成員返回原單位，具有時效性。例如中共中央網絡安全和信息化領導小組、國務院扶貧開發領導小組、全國教育科學規劃領導小組等一系列領導小組已經廣泛存在于當前的政治體系之中，并且均發揮了重要作用。

此外，在文化產業領域，各省相繼成立了省文化改革發展領導小組(如湖南省文化改革發展領導小組、山東省文化體制改革和發展工作領導小組等)，旨在以領導小組的形式切實解決文化產業發展過程中存在的問題。但是文化產業發展的領導小組制度也存在不足，如不能充分發揮民主集中制、不能完全落實到基層、效率不夠高等。因此，針對文化產業而設立的領導小組應當使小組成員能夠充分表達對文化產業的意見或建議，真正踐行民主集中制。同時領導小組應當延伸到基層，且各級領導小組之間能夠及時互通有無。構建文化領導小組管理文化產業的模式，更好地發揮其優勢，有利于推動文化產業發展。

二是要建立文化產業發展的聯席會議制度。雖然聯席會議制度與領導小組制度的作用對象均是文化產業，但是二者存在根本的差別。前者是由團體或者組織自愿發起、自由組織；后者是我國政治組織體系中一種特殊組織模式。正是由于差異的存在，兩者能夠形成互補之勢。制定文化產業聯席會議制度應當借鑒其他產業聯席會議制度的經驗，如金融業聯席會議制度。[19]針對文化產業發展中出現的問題，聯席會議各單位應當加強溝通，密切配合，相互支持，形成合力，充分發揮聯席會議的作用，形成高效運行的工作機制。不僅如此，國務院應該鼓勵和支持各級政府相關機構、各地區文化企業建立各級地方文化產業聯席會議制度。

當然，各級文化產業聯席會議應該充分體現民主性和平等性。各參會單位應當尊重其他單位，虛心認真地學習別人的長處。文化產業在發展的過程中，無論是取得良好成績，還是存在諸多困難和問題，文化聯席會議都應該具有時效性，即定期召開會議。針對目前文化產業發展情況進行通報，及時共享文化產業發展信息。同時，文化產業聯席會議應當講求持久性，把文化產業聯席會議轉化成相應的法律制度，讓這個制度的政策更多地惠及文化產業乃至其他產業。

(二)中國文化產業促進法中的管理機制

我國的《公共文化服務保障法》第六條以及第七條規定，國務院建立公共文化服務綜合協調機制，指導、協調、推動全國公共文化服務工作以及國務院文化主管部門、新聞出版廣電主管部門負責全國的公共文化服務工作。2017年最新出臺的《電影產業促進法》第八條以及第九條規定，國務院電影主管部門負責全國的電影工作以及電影行業組織依法制定行業自律規范，維護其成員的合法權益。當前有專家建議，我國《文化產業促進法》明確規定國家設立文化產業工作領導機構，統一領導全國文化產業發展工作，同時設立國家藝術基金等基金會組織，制定相應的文化產業政策、績效評估機制以及實行財政補貼、信貸、稅收減免優惠政策。這些措施既能效解決文化產業在發展過程中的資金問題和稅收優惠政策，又能更好地促進文化產業的發展。此外，立法還可以明確規定支持文化事業單位實行公司制、股份制改革、完善文化產業市場準入和退出機制、知識產權保護制度建設。這些措施，都為我國文化產業在發展國產遇到的企業體制、市場準入以及知識產權等問題，提出了一個很好的解決方案。因此，如果我國盡快制定《文化產業促進法》，完善文化產業發展的行政管理措施，形成一套完整立法體系，就一定有利于文化產業的快速發展。

四、結語

文化產業經濟代表了一個國家的軟實力，在一定程度上反映了該國家的綜合實力。我國的文化產業興起時間較晚、發展時間較短，而且在文化產業發展的過程中，相關的法律制度和發展機制并不是很完善，這就使得文化產業的發展并非一帆風順。文化產業的發展是沿著我國特色社會主義道路探索前進的，要想推動文化產業的健康發展，應當對其立法界定及管理模式進行研究分析。同時應當建立和健全文化產業發展的領導小組制度與聯席會議制度，并進一步深化改革。更重要的是構建文化產業立法體系，推進與文化產業相關的法律制度的制定與實施，如制定與出臺《文化產業促進法》，并設定文化產業管理方式一章。

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Legislative Definition of Cultural Industry and Its Management Mode

LI Cong

(School of Law, Central South University, Changsha 410012, China)

A project of cultural reform and development has been put forward by the Ministry of Culture during the Thirteenth Five-Year Plan, which makes cultural development the first of economic strategies. It is necessary to tease out the controversial definitions of cultural industry, probe into the rules of its development and study its administrative modes in different countries and areas. And then it makes a further study on the management mode presented in the Cultural Industry Promotion Law, which involves coordination mechanism and management mechanism and both should be explicitly stipulated by legislation.

cultural industry; leading group; joint conference; administrative leadership coordination mechanism

2017-06-20

國家社科基金重大項目“國家文化法制體系研究”(15ZD03)

李 聰(1990—)，女，湖南常德人，中南大學法學院碩士研究生。

D922.16

A

1672—1012(2017)04—0009—07