天水市麥積區土地整理項目實施中存在的問題與對策

高儒軍

摘要 通過我國基本農田土地整理項目的實踐，在分析天水市麥積區土地整理項目實施過程的基礎上，指出現階段土地整理項目實施中存在的前期勘測設計工作與實際脫節；項目實施方案與前期規劃設計存在一定差異；當地農民積極性不高，影響工程設施建設進度；項目實施后土地權屬問題凸顯，給項目進展帶來困難；項目實施周期長，對群眾的生產生活造成影響等問題。提出了提高規劃質量、加大土地流轉力度、積極推動群眾參與機制、重視土地整理權屬調整等對策。

關鍵詞 土地整理；項目實施；問題；對策；甘肅天水；麥積區

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）13-0289-02

1 項目實施現狀

自1999年《新土地管理法》實施開始，政府通過征收新增建設用地的土地有償使用費，籌集專項資金，啟動了國家投資土地開發整理項目。土地整理是增加耕地、提高土地生產能力、改善耕作環境、實現耕地征占與補充平衡的重要途徑。2008年，麥積區進入土地開發整理項目實施階段（表1），通過標準農田建設、土地開發整理等，對農田、水利、交通、林業等進行綜合整治。主要包括平整土地，修筑梯田等；調整土地結構，整合零散地塊；建設農田和農業配套工程如農路、護坡、深井、渠道、防護林等；治理沙化地、鹽漬地和被廢棄物污染的土地，改良土壤，恢復耕地；改良環境，保護生態平衡；整理統計農村居民點和鄉鎮企業等農村建設用地；確定土地權屬、面積和地類，并進行土地變更調查和登記等。

2 項目實施中存在的問題

2.1 前期勘測設計工作與實際脫節

片面追求獲批國家投資土地整理項目、爭取資金，而未結合當地情況選擇項目區，忽略了對項目區土壤條件、年降雨量、集中降雨月份、蒸騰強度、土地權屬等情況的分析調查。另外，規劃設計單位在設計時一味迎合申報單位追求高額項目資金的意圖，在規劃和成本預算上想方設法增加資金數量，放棄基本的技術原則，導致項目規劃設計與實際嚴重脫節[1]。如五龍鄉土地整理項目與石佛鄉土地整理項目，由于前期實地勘察不足，項目區土地利用現狀摸底不夠詳實，設計圖紙與當地土地利用現狀有較大差異，導致實施過程當中圖版與設計不符，造成不必要的變更，給項目實施造成較大難度，增加了項目竣工驗收工作難度，也影響了項目效益的發揮。

2.2 項目實施方案與前期規劃設計存在一定差異

麥積區人口數量不斷增加，人均耕地少，后備耕地資源不足，面臨突出的土地利用問題。為保障糧食安全，必須保障耕地面積，但是隨著社會發展及工業化、城鎮化進程的推進，部分良田不可避免會被占用，而耕地后備資源開發又受諸多因素制約，如土壤貧瘠、數量不足、開墾難度大等，開發潛力有限。麥積區土地整理項目實施時間不長，經驗積累較少，尚無適用于當地實際的土地開發整理建設標準，導致現階段的規劃設計方案圖紙很好看，但應用于具體施工較難。而且在設計過程中，為了追求“田地方、路相連、渠成網、林為行”的標準，未綜合考慮項目區實際地貌、地形、權屬、地面建筑物等現狀，致使規劃圖版與實地不符，給項目高標準實施帶來一定的困難[2]。導致已實施的五龍鄉土地整理項目、石佛鄉馬家山土地整理項目和甘泉鎮土地整理項目在施工過程都出現了不同的弊病。花牛鎮元柳梁土地整理項目中田間道路16 km，生產道路15.5 km，行道樹9 420株。設計的道路不能滿足項目區農業生產實際需求，部分道路設計規劃在極易滑坡地段或溝壑之上，施工造價高。在具體實施過程當中對道路做了調整，增加生產道路7 km，田間道路增加7.3 km，以滿足農業生產需要及道路布置的合理性。

2.3 當地農民積極性不高，影響工程建設進度

麥積區土地整理項目實施完全是政府作為，農民參與度不夠。伴隨項目的開展實施，各種問題開始不斷出現。一是在項目決策和可行性研究階段，未與當地群眾較好地溝通和交流，導致其存在一定的排斥態度，使項目實施過程中矛盾重重；二是對項目實施區缺乏深入了解，忽視大多數農民的意愿，甚至與農民心愿相背離，以通過項目審批為目的，理想化規劃，導致部分規劃設計不合理，與當地實際不能很好地銜接，不能調動甚至挫傷農民的積極性。如有的設計修新路時實地考察不足，農村經驗缺乏，有些可利用的舊路沒有利用，不僅增大了預算投資，還使新修農路不能惠及全體村民，以致農戶對項目實施有情緒抵觸；且項目涉及面積過大，使個人利益在當前受損涉及面偏大，導致項目實施后多年耕地不能很好地還田，土地收益受損，當地群眾還總結了順口溜“水平梯田，光長地邊”。如麥積區2013年在石佛鎮大梁實施的項目中，對項目區現場勘察不細致，沒有對25°以上的坡耕地做詳細了解，且將該區域溝壑縱橫的四旁地全部劃入施工范圍，導致施工單位與當地老百姓矛盾頻發、項目建設單位與項目施工單位產生意見分歧，給工程實施帶來較大阻力。

2.4 項目實施后土地權屬問題凸顯，給項目進展帶來困難

土地整理后土地權屬調整是一個新問題，沒有現成的文本可參照，只能“摸著石頭過河”，若項目實施村的矛盾化解了，那這次處理的做法就是合理的，但新的矛盾出現時，又不能參照上次做法，還要摸索新的處理方法，處理好承包經營權所有權和使用權的關系是土地整理所面臨的新任務。麥積區人口密度大，耕地地塊小、大部分形狀不規則，影響土地大規模經營，妨礙農村經濟高速發展。土地整理后，需重新劃分地塊，使“田地方，路相連，渠成網，林為行”。但是土地產權調整是否合理，直接影響到群眾參與土地整理的積極性。土地權屬不明、不合理或確權登記與頒證工作滯后會導致地鄰之間、自然村之間、行政村之間常出現利益糾紛而影響工程進展，給項目的實施帶來難度，造成工程實施停頓或工期延誤。如花牛鎮白家河土地整理項目，由于前期鄉鎮村組未做好項目區的權屬摸底工作，項目完工后，部分群眾土地糾紛突發，項目收尾工作困難重重。

2.5 項目實施周期長，對群眾的生產生活造成了影響

由于國家項目申報程序較多，項目實施周期長，通常情況下，項目從申報到正式動工前后要經歷1年或更長時間，在這期間物價因素可能出現較大變化，造成工程施工困難，甚至不能施工的現象。土地是農民的生存之本，項目實施周期過長影響群眾的農業生產和生活，農民的配合受到影響，項目實施就更加困難。如五龍鄉土地整理項目位于干旱淺山區，項目區總面積2 400 hm2。項目區以玉米、小麥、土豆、油菜為主要農作物，由于項目實施期長，導致部分群眾錯過農業播種時間，另外可能是前期宣傳不到位，部分村民在項目實施區播種地膜玉米，項目實施中群眾利益遭受損失。

3 對策

3.1 落實立項前期準備工作，提高規劃質量

通過推行土地整理多元化融資、專業化設計、科學化管理以及產業化發展，革新現有土地整理運作模式，推動土地整理產業發展。土地整理項目立項前的準備工作會直接影響項目實施，項目選點時必須考慮是否有適合整理的耕地區域，以國家投資土地開發整理項目指導思想和入庫原則為依據，充分聽取當地領導、群眾的意見，認真分析項目的合理性、可行性，進行土地開發整理項目立項和規范申報[3]。

3.2 加大土地流轉力度，提高單位面積產出

在項目實施區，積極引導好當地群眾，做好土地整理項目區土地的流轉工作。在項目實施前認真摸清原有的土地面積，畫好手圖，標記好土地的東南西北四面界限，做好群眾的思想工作，落實土地流轉，把生產力解放出來，搞好家庭經濟，或者引導農民進行產業化發展，抓住土地整理項目的契機，發展特色產業，推行一村一品產業[4]。

3.3 積極推進土地整理群眾參與機制

一是加大土地整理項目的宣傳力度，使項目區群眾充分了解項目實施的意義和重要性，從而提高群眾參與土地整理項目的積極性，推進群眾參與機制。群眾通過深入了解項目，可提出意見和建議，使規劃設計更加合理、方案更加適用于當地，有效彌補單純技術研究的不足，提高項目可行性，使實施更為順利。二是土地整理項目的實施也需要堅實的群眾基礎，應讓群眾參與到土地整理項目全過程中[5]。三是在項目區選擇后要及時予以公示，當項目實施工作影響農民利益時，給予農民適當補償。

3.4 重視土地整理權屬調整，加強農村土地權屬制度建設

土地整理項目的實施也是小范圍調整土地權屬的過程，權屬調整問題的解決，是影響群眾積極性和項目實施順利與否的關鍵環節之一[6-7]。項目區各級政府應分工負責，通過實地調查，與項目實施同步進行，加強農村土地產權登記工作。確定農村集體與國家之間、各農村集體（鄉鎮間、村集體間、自然村或村民小組間）之間的土地權屬及面積等，確定各農村集體組織內部各類用地以及農戶承包經營土地的面積、四至、地類等。依法對確權結果進行登記，為項目實施后土地權屬的合理調整提供原始依據。并以此為契機，進行配套改革，調整當前的利益格局。

4 結語

土地整理工作通過綜合整治土地資源，實現經濟、社會、生態和生物多樣性四大效益的協調統一；通過配套節水灌溉工程，實現土地資源可持續高效利用。通過道路整治、節水灌溉設施建設、通村道路等公用設施建設工程，從根本上改善了當地生產生活條件，提高了土地有效利用率，增加了耕地產出。土地整理工作是一項復雜、長期的系統工程，與社會經濟發展不斷互相促進和融合，形成良性循環體制，持續、協調、動態、共同發展。

5 參考文獻

[1] 王穎，李江風. 淺談土地整理項目實施中存在的問題與對策[J].安徽農業科學，2006（23）：6308-6309.

[2] 郭建軍.土地整理項目實施中存在的問題及建議[J].內江科技，2007（9）：86.

[3] 郭晨光.國家投資土地開發整理項目實施中的問題及對策分析[J].河南科技，2007（10）：20-21.

[4] 陳小明，馮新偉，呂巧靈. 土地整理項目在新農村建設中的作用：以嵩縣田湖鎮為例[J]. 河北農業科學，2009（1）：65-68.

[5] 胡小芳，嚴金明，陳子雄. 關于土地整理項目規劃實施的狀況分析[J].農業工程學報，2008（增刊1）：169-171.

[6] 溫愛存，張繼東.麥積區土地整理實施中的問題與對策[J].中國水土保持，2012（5）：31-32.

[7] 丁松，羅昀，黃賢金，等.我國土地整理產業化發展的基本策略[J].經濟地理，2004（4）：528-532.