我國農村宅基地使用權交易制度分析

李洪宇

摘 要：農村宅基地是我國農民安身立命之根本。隨著時代的發展，農村宅基地使用權制度也經歷了幾個歷史時期的發展變化。改革開放以來，農村的經濟快速地發展，城鄉一體化進程不斷推進，但是如今的農村宅基地使用權制度與現實需要不協調，造成的后果之一就是農民的利益能不到有效的保護。所以，改革現行的農村宅基地使用權制度，構建一套宅基地使用權的交易制度已勢在必行。受到法律、政策等條件的約束，我國是一直禁止農村宅基地使用權自由交易。本文的主要是對我國宅基地使用權進行分析，探討學界觀點，了解宅基地使用權交易的一些現狀，探索建立一套符合我國國情的適應市場調節的宅基地使用權交易制度。

關鍵詞：宅基地使用權 交易 市場機制

一、農村宅基地使用權的概念界定和歷史沿革

（一）農村宅基地使用權的概念界定

農村宅基地使用權是我國特有的法律概念，基于我國特殊國情發展而來的。農村宅基地是我國農民安身立命的根本，它既是農民的賴以生存居住的地方，又是農民家庭經濟的組成部分，這塊土地承載著農民以生活為主的經濟、社會、文化多種功能，反映著農村的小民生活和中國宗族歷史等文化傳承。關于農村宅基地使用權的概念，學界多有討論而法律卻并未有明確的定義。我國《物權法》第一次明確規定了宅基地使用權，其并未直接對宅基地使用權進行界定。許多學者都對其內涵進行了解釋。如江平教授認為，宅基地使用權是一種獨立的用益物權，是農村集體所有權所派生的一種他物權，屬于傳統民法上的地上權的一種。王利明教授認為，宅基地使用權是指以建造住宅及其附屬設施為目的，對集體所有的土地進行占有和使用的權利。根據我國《物權法》第一百五十二條規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。可知宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有的占有、使用的權利，使用權人有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

（二）農村宅基地使用權的性質剖析

關于農村宅基地使用權的性質，學界有多種觀點：

1、基地使用權說。這種觀點認為，農村宅基地使用權屬于基地使用權，這種基地使用權還包括國有土地使用權、鄉鎮企業建設用地使用權等。持這種觀點的學者包括梁慧星教授認為，應該將我國現行的各種土地使用權形式加以整理，形成完整的用益物權體系。同時他還指出，土地使用權是一個嚴謹適當的法律概念，考慮到我國大陸地區的習慣，可以稱之為基地使用權。所謂的基地使用權，根據梁慧星教授的觀點，指為了在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附屬物而使用他人土地的權利。確立基地使用權制度的優點在于不僅可以將農村宅基地使用權，還可以將國有土地使用權、鄉鎮建設用地使用權等以他人土地作為基地來使用的土地使用權均歸屬于基地使用權的范圍，有利于立法、執法和司法上對同類土地使用權的規制，及同類土地使用權法律制度的統一協調。

2、地上權說。這種觀點認為，農村宅基地使用權是地上權。該觀點認為以用傳統民法中的地上權理論來構建我國建設用地使用權體系。地上權即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用國家或集體所有的土地的權利。地上權應當包括現行法律中的國有建設用地使用權和農村集體建設用地使用權，也即農村宅基地使用權屬于地上權的一種。

3、獨立的用益物權說。這種觀點認為，宅基地使用權是我國的一種特殊的用益物權，不同于傳統物權法上的地上權，不能用地上權替代宅基地使用權。目前我國《物權法》將宅基地使用權與土地承包經營權、建設用地使用權并列，明顯說明在我國宅基地使用權是一種獨立的用益物權。

（三）農村宅基地使用權的歷史沿革

1、農村宅基地的私人所有階段

在新中國成立初期頒布的《土地改革法》明確表示廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。盡管法律沒有明確規定農村宅基地具體產權的相關事宜，但是根據當時的土地使用現狀來看，宅基地一般被認為是屬于房屋所有人所有，也就是說農民對其住宅和土地二者都擁有所有權。因此，在這個時期，農民享有宅基地所有權，國家允許農民對自己所有的宅基地及房屋依法自愿有償地進行流轉，并且明確規定居住、買賣、出租、典當、贈與等完全由土地所有權人自由行使，任何人不得侵犯。[1]

2、農村宅基地使用權制度確立發展

農村宅基地屬于集體所有開始于1962年《農村人民公社工作條例修正草案》，該草案規定宅基地歸生產隊所有，一律不能出租買賣；1982年《中華人民共和國憲法》以國家根本大法的地位規定農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1998年《土地管理法》取消了1991年《土地管理法實施條例》中對符合條件的城鎮居民允許申請使用農村宅基地的規定，并增加了農村宅基地實行“一戶一宅”的規定。

二、我國關于農村宅基地交易制度分析

（一） 城市用地緊張與農村宅基地閑置

20世紀80年代以來，隨著我國市場經濟改革和城市化進程的加速，城市建設需要大量的勞動力支撐以及農民為增加收入改變生活方式，許多農民紛紛離開了祖祖輩輩生息繁衍的土地進入城市工作生活，城市的可用土地的日益減少，而農村出現了很多的“空心村“老人村“留守兒童村”現象，很多農村房屋長期無人居住直至荒廢。而當城市化進程發展到達一定的階段，便會在一定程度上出現城市人口回流現象，城市人口部分或者完全回歸農村，或者階段性的居住在農村，這就使農村宅基地交易存在市場。

（二）宅基地的保障功能與使用權交易管制

我國農村宅基地之所以禁止交易，是基于其明確的社會保障功能，一旦宅基地使用權進入市場進行流轉經營，資本收益的沖動可能會影響宅基地使用權本身所具有的社會保障屬性。我國土地制度事關我國社會主義建設的大局，政府賦予土地的政治意義與保障功能遠遠超過其土地的經濟功能。[2]目前我國城市土地的使用權交易制度已實現了市場化，并且對不動產的資產性和流動性制定了較為完善的制度體系加以保障。作為農村建設用地重要組成部分的宅基地依然沿襲著計劃經濟體制下的社會保障功能的，農村宅基地的資產性的權利則被固定化且不能進行市場交易。

（三）宅基地的資產性與市場配置效率性

現行的宅基地使用權制度是計劃經濟和城鄉二元社會經濟結構所產生的歷史遺留物，在城鄉二元制度下所有的農村宅基地以一種特殊的產權形式被嚴格管制而不能和市場資本進行組合從而提高配置效率。隨著我國農村社會保障制度的完善，使農村宅基地對農民的生活保障功能作用降低，農村宅基地的資產性進一步得到體現。現階段宅基地使用權的資產功能已大于其社會保障功能，大量農民進城務工定居城市，如果禁止其在農村的房屋交易反而不利于農民利益的保證。而且按照現在的土地征收制度，集體土地的保障功能同樣無法得到保證。使國有土地上的建設用地使用權和農村宅基地使用權同價同權，共同接受市場規律的調節，能提高效率。

三、圍繞農村宅基地交易引發的討論

計劃經濟由于取消了商品交換和價格機制，同時國家對城鄉人口及要素流動有著嚴格的限制，農民宅基地承擔的僅僅是生活保障功能，而隨著市場化的深入所引發的人口和要素的流動特別是城市化加速過程中城鄉勞動者職業和身份的轉換和土地相對價格的升值，導致宅基地功能發生轉換，即由保障性功能為主導轉變為以資產性功能為主導，宅基地資產性功能的需求引發了自發的市場交易。[3]

學界關于農村宅基地交易問題的討論歸納起來主要有兩種觀點：

第一種觀點是支持農村宅基地使用權的自由交易，持這種觀點的學者目前占比較大，如郭明瑞、王崇敏和韓世遠等學者均持此種觀點。主要理由包括：滿足現實的需求，如今農村宅基地交易私下已然盛行，一味的否認只會帶來更多的利益糾紛以致引發更大的社會矛盾；農民的社會保障應該依賴于更完善的社會保障機制，不應該通過限制或禁止農民宅基地使用權及房屋的交易來實現；農民同樣是理性經濟人，有能力做出符合自身經濟利益的抉擇，若以保護農民的利益為出發點，真正應該予以防范和規制的是政府及其行政機關對于集體土地“侵入”和掠奪；允許宅基地使用權在非本集體經濟組織內交易能夠更好的與農村土地承包責任制相適應；僅在本集體經濟組織內部交易而排斥市場配置，不利于利用效率提高，無法體現宅基地使用權及其上房屋的實際價值。

第二種觀點是限制農村宅基地自由交易，如孟勤國和陳柏峰等學者。主要理由：宅基地使用權是農民的基本生活保障，若允許交易，可能導致農民失去安身立命之根本；農民的宅基地使用權是一種通過分配無償取得的，基于此種“福利分配”限制其交易現能夠體現社會公平；自由交易可能變相激勵農民非法騙取宅基地或私自改變土地用途以牟利，從而導致農業用地減少；宅基地自由交易將一定程度上鼓勵投機者紛紛到農村購房購地，一方面大規模減少農民土地，另一方面沖擊城市房地產市場。

四、農村宅基地使用權交易現狀及存在問題

（一）農村宅基地使用權交易現狀

1、宅基地使用權交易的規制現狀。國家對農村宅基地交易的制度規制雖然嚴格，也不是鐵板一塊。一方面，正式的法律制度對宅基地使用權交易并沒有明確禁止；另一方面，在法律正式制度留存彈性空間的同時行政性的公共政策對宅基地流轉的管制卻十分嚴格。多是以政府名義出臺文件和通知禁止農村宅基地使用權的轉讓和房屋轉讓的市場交易活動。[4]

2、宅基地使用權交易的司法現狀。一是在司法實踐當中，有關宅基地使用權交易的案件越來越多，同案不同判的情況大量存在。法院在審理不涉及房屋的農村宅基地使用權交易的案件時，有的法院認為法律沒有明文規定農村宅基地使用權可以交易，認定交易宅基地使用權行為無效；而有的法院卻認為當前中國法律沒有禁止農村宅基地使用權的流轉，而依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定“依法改變土地的所有權、使用權的，因依法轉讓土地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權流轉的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政管理部門提出土地變更登記申請”，認定交易行為有效。還有的法院依據《合同法》的有關條款以宅基地買賣違法為由宣告轉讓合同無效。二是由于宅基地使用權交易并未得到法律的確認，使已經存在的大量關于宅基地使用權的買賣合同處于一種不穩定的狀態，賣方隨時可能因為更大的經濟利益而撕毀合同要求法院判決合同無效，而司法實踐中的確大多數法院均支持此種行為，從而造成惡劣的社會影響，損害了社會和諧與穩定。[5]

（二）農村宅基地使用權交易存在問題

1、農村宅基地使用權的非市場化，使其利用率低，浪費嚴重。我國許多資源的開發都存在效率低下的問題，土地資源同樣如此。農村宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部轉讓，而本集體經濟組織成員在“一戶一宅”等條件下均可自行申請宅基地，在實踐中也很少有集體組織內部的轉讓。這就導致了農村宅基地資源的配置效率低下，并且我國農村建設用地的規劃并未得到貫徹實施。在城市化進程加快，農村人口不斷減少的同時，農村宅基地占地面積并未減少，農村建房反而不斷增加，布局分散，盲目擴展，利用效率存在很大問題。

2、農村宅基地使用權的福利性，使其資產性受限，損害農民的財產權益。農村宅基地的使用權具有永久性乃至繼承性，具有很強的福利性質。隨著土地資源的日益稀缺及農村社會保障制度體系的健全，農村宅基地的資產性日益增強，特別是經濟發達地區的農村宅基地的經濟價值不斷增加，而農村宅基地使用權和城市建設用地使用權不能同價同權，是對農民利益的損害。

3、“隱性市場”大量存在，宅基地使用權交易盛行。我國現行的土地制度是城鄉二元結構土地所有制，即將土地分為國家所有和集體所有。在城市化進程較快的地方尤其是城鄉臨界地帶，農村的宅基地和房屋交易現象更是層出不窮。基于我國現行土地制度的限制，農村宅基地并未進入市場流通。從我國立法現狀可知，我國對農村宅基地的交易是禁止的。然而，法律的禁止并沒有叫停人們交易宅基地及其上房屋的狀況。由于宅基地使用權的原始取得是無償的，其交易的成本低，在利益的驅動下，農民往往將閑置不用的宅基地及其房屋進行轉讓，形成了宅基地使用權交易的“隱性市場”。

五、宅基地使用權交易制度的建構方案

（一）引入市場機制，打破農村宅基地使用的封閉格局，逐步推進宅基地使用權自由交易

由于經濟利益的驅動和城市居民對宅基地的現實需要，在現實生活中，就自發的形成了宅基地使用權交易的隱形市場，這種“地下”操作，長期處于隱蔽狀態。此種類似于“土地黑市”的隱形市場的存在，一方面擾亂了農村土地市場的正常秩序；另一方面，造成了土地權屬混亂和各種產權糾紛，給國家土地行政管理造成巨大困難。[6]正是由于宅基地使用權的交易條件和方式缺乏相關規范性文件的指導，我國立法對于宅基地使用權交易缺乏明確的規定，健全的交易市場才無法生存。這也是宅基地使用權交易的現實與立法之間缺位的表現。要在我國實現農村宅基地使用權自由交易，實現土地資源合理配置，促進農民對其享有的宅基地使用權的利益最大化必須利用市場，將宅基地使用權的交易進行市場化配置。在我國，城市建設用地交易市場體系基本完善，但是農村的土地市場包括宅基地使用權交易市場仍舊處于缺失狀態。潛在的“黑市”交易造成了宅基地使用權的交易市場混亂和無序狀態。只有建立標準化、規范化的交易市場才能保障宅基地使用權交易的合法有序進行。目前我國農村宅基地制度是計劃經濟時代特殊經濟體制下的產物，具有封閉性。農村宅基地使用權交易需要逐漸開放的封閉的交易市場。只有在健全的農村宅基地交易法律制度的規范下，才能在合法的制度保障下完善農村宅基地交易市場，以參照城市房地產市場進行公開詢價競價等方式，健全農村宅基地使用權交易的市場體制。

（二）在逐步實現宅基地使用權自由交易的同時，明確交易的規范，進行合理行政管制

首先，進行交易的宅基地使用權的初始取得應合法，權屬沒有爭議。初始登記仍應受到嚴格的限制，仍應堅持“一戶一宅”要求，因為農村宅基地對于農民而言仍具有一定的社會保障功能。另外，對宅基地使用權的申請主體仍應限制在本集體經濟組織內部成員之間；受讓主體可區分為本集體經濟組織內部符合宅基地分配條件的成員和本集體經濟組織內不符合分配的成員以及非本集體經濟組織人員。

其次，宅基地使用權的交易在貫徹市場經濟交易原則的同時，要衡平集體經濟組織的利益。針對已經申請取得宅基地使用權的農民可根據其自身意志自由進行宅基地使用權的交易流轉。但是為了便于集體經濟組織對土地的監督管理，在宅基地使用權交易后，應當履行告知義務，告知集體組織交易情況。也可規定特定條件下，對宅基地使用權交易的限制條件，如關系到本集體經濟組織重大利益的，有村民投票多數決通過方可交易。

最后，實行宅基地使用權交易的強制登記制度。我國農村宅基地使用權登記曾處于空白狀態，宅基地管理長時間處于無法可依、無證可斷的被動局面。當前，改革開放不斷深入，市場經濟進一步發展，城鄉社會經濟一體化進程加快，對農村宅基地使用權登記發證不可避免，這也是推進宅基地使用權市場化的要求，權屬確定勢在必行。

（三）完善宅基地使用權交易增值收益分配關系

農村宅基地是農村集體建設用地的重要組成部分，也是農村集體經濟組織的重要資產。農村宅基地使用權的交易制度涉及集體組織及農村村民之間的利益分配關系。在宅基地使用權進行交易時獲得的收益可以確定固定比例上交集體組織，用于集體組織的公共支出及基礎設施建設等項目。與此相適應，完善集體經濟組織財務會計制度，以及集體經濟組織的會計制度監督體系的建立必須提上日程。在各種利益關系中，要將維護和實現農民利益作為重中之重，在制度設計和程序上要尊重農民意愿，社會保障上要向農民傾斜。[7]

參考文獻

[1]趙國輝：《宅基地使用制度的歷史沿革分析》，農業與技術，2013年10期.

[2]孫濤、黃少安：《制度變遷的路徑依賴、狀態和結構依存特征研究：以改革開放以來中國農村土地制度變遷為例》，廣東社會科學，2009年第2期.

[3]程世勇：《農村宅基地使用權交易的制度分析》，農業經濟與農村發展，2010年第5期

[4]趙樹楓、李廷佑、張強、黃序等：《農村宅基地制度與城鄉一體化》，中國經濟出版社，2015年3月.

[5]劉曉霞：《宅基地使用權流轉模式評析與選擇》，甘肅政法學院學報，2012年5月.

[6]厲以寧、艾豐、石軍等：《新型城鎮化與農地制度改革》，中國工人出版社，2014年12月.