我國基本藥物制度實施失效節點的多級遞階結構與治理策略研究

周 雪，李雪梅，孫 濤，張曦月，時 宇，謝奉哲，王景慧，張淑娥

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·中國全科醫療/社區衛生服務工作研究·

我國基本藥物制度實施失效節點的多級遞階結構與治理策略研究

周 雪1，李雪梅2，孫 濤3，張曦月4，時 宇3，謝奉哲3，王景慧3，張淑娥5*

目的 構建我國基本藥物制度實施失效節點的多級遞階結構模型，闡釋各階層的內在邏輯，從而為我國基本藥物制度提供精準的治理策略。方法 于2017年1月，參考既往研究范式和文獻，借助4名衛生政策領域專家頭腦風暴，篩選出我國基本藥物制度實施環節的失效節點；采用解釋結構模型法(ISM)分析各節點的層級關系和傳導環路。結果 共篩選出16個我國基本藥物制度實施環節的失效節點，分別為：基本藥物遴選目錄；基本藥物生產供應；基本藥物采購配送；基本藥物合理使用；基本藥物價格管理；基本藥物支付報銷；基本藥物質量安全；醫生處方率；患者接受度；醫院推行力度；監管體系；制度銜接；法律約束；籌資、補償機制；激勵機制；競爭環境。ISM分析結果顯示，該16個失效節點存在1個四階梯結構(分別命名為：輸出終端、作業單元、協同聯動、規則建設)和1條縱向傳導環路；直接要素為醫生處方率、患者接受度、醫院推行力度，內隱要素為法律約束。我國基本藥物制度實施受困于“規則建設缺失-協同機制失靈-作業實效欠佳-終端輸出低效”四層環路的逐級影響。結論 我國基本藥物制度需要協同型綜合改革，治理策略包括：健全基本藥物制度需立法先行，形成全品種、全過程完整追溯與監管鏈條；借助基本藥物制度配套機制的聯動效應，發揮基本藥物制度作業單元的執行實效，提升基本藥物制度在終端的輸出效率。

基本藥物制度；失效節點；解釋結構模型；治理策略

周雪，李雪梅，孫濤，等.我國基本藥物制度實施失效節點的多級遞階結構與治理策略研究[J].中國全科醫學，2017，20(22)：2715-2719.[www.chinagp.net]

ZHOU X,LI X M,SUN T,et al.Failed nodes in the implementation of China′s essential medicine system analyzed by interpretative structural modeling and the coping strategies[J].Chinese General Practice，2017，20(22)：2715-2719.

2009年4月，中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發〔2009〕6號)，將基本藥物制度定為我國新醫改的五項重點內容之一。同年，國家基本藥物目錄出臺，標志著我國基本藥物制度在醫藥衛生政策領域的啟程[1]。基本藥物制度的實施有益于維護公民用藥權益，破除醫療機構“以藥補醫”機制，保障低收入人群不會因病致貧的“底線”，是“醫療、醫保、醫藥”聯動改革的關鍵一環，也是實現人人享有基本醫療衛生服務的現實舉措。目前，我國的基本藥物制度在各地開展得如火如荼[2]，但實施過程卻囿于多方阻礙，基本藥物制度實效未能達到理想狀態。基本藥物政策自啟動、實施到落實呈現出諸多環節節點失效的困境[3]，但這些失效節點較少引起衛生政策制定者的關注，也鮮有學者對瓶頸因素間的邏輯關系進行有效的學術對話。因此，本研究創新性地借助系統工程學中的解釋結構模型法(interpretative structural modeling，ISM)，解構我國基本藥物制度實施環節失效節點的邏輯結構，進而揭示各失效環節的遞階關系，以識別我國基本藥物制度實施環路上的關鍵節點和內在邏輯，從而為推動我國基本藥物制度的健康實施提供科學依據。

1 資料與方法

1.1 基本藥物制度實施失效節點篩選 我國基本藥物制度實施是一個多環交錯的系統工程，其中的運行機制和實施路徑錯綜復雜。本研究于2017年1月，參考既往研究范式[4]，借助4名衛生政策領域專家頭腦風暴，采用定性歸納模式，結合基本藥物制度的既往研究文獻[5-8]，篩選出實施環節的失效節點。包括：基本藥物遴選目錄；基本藥物生產供應；基本藥物采購配送；基本藥物合理使用；基本藥物價格管理；基本藥物支付報銷；基本藥物質量安全；醫生處方率；患者接受度；醫院推行力度；監管體系；制度銜接；法律約束；籌資、補償機制；激勵機制；競爭環境。

1.2 基本藥物制度實施失效節點的骨架矩陣層級圖構建 ISM是WARFIELD教授于1973年為分析復雜社會經濟系統結構問題而開發出的一種系統的分析方法。其優勢在于可通過系統元素間相互影響關系的辨識，將復雜系統解構成直觀的多級遞階結構模型[9-10]。目前，ISM作為一種定性的分析方法已經被應用于多學科領域，其能夠將抽象概念有向圖化，并通過相鄰矩陣的邏輯運算得到要素間的可達性矩陣，然后進一步分解為層次清晰的多級遞階形式，最終呈現出一個清晰的有向圖示。基本藥物制度涉及基本藥物目錄遴選、生產供應、采購配送、使用、價格管理、支付報銷等多個實施重要節點，是藥品的可及性、可負擔性以及應用的合理性等諸多層面的相互嵌入、協調及博弈互動的綜合結果。因此，采用ISM技術識別基本藥物制度實施失效節點及各節點間的相互作用關系，具有較好的方法適用性和創新性[9]。具體建模步驟如下：

1.2.1 基本藥物制度實施失效節點編碼 S1=基本藥物遴選目錄；S2=基本藥物生產供應；S3=基本藥物采購配送；S4=基本藥物合理使用；S5=基本藥物價格管理；S6=基本藥物支付報銷；S7=基本藥物質量安全；S8=醫生處方率；S9=患者接受度；S10=醫院推行力度；S11=監管體系；S12=制度銜接；S13=法律約束；S14=籌資、補償機制；S15=激勵機制；S16=競爭環境。

1.2.2 構建基本藥物制度實施失效節點的鄰接矩陣A通過判斷要素集合中每兩個要素間是否存在二元關系，構建鄰接矩陣A=(aij)N×N，其中N=16。當Si對Sj有直接影響時aij取1，當Si對Sj無影響時aij取0。

1.2.3 構建基本藥物制度實施失效節點的可達矩陣M利用ISM在線計算平臺，輸入建立好的鄰接矩陣A，計算出基本藥物制度實施重要節點的可達矩陣M。

1.2.4 構建基本藥物制度實施失效節點的一般骨架矩陣層級圖 利用ISM對可達矩陣M進行層級化，采用結果優先的抽取方式，得到基本藥物制度實施失效節點的一般骨架矩陣層級圖。

2 結果

我國基本藥物制度實施環節的16個失效節點存在1個四階梯結構和1條縱向傳導環路，將四級階梯結構依次命名為：輸出終端、作業單元、協同聯動、規則建設。其中輸出終端為直接要素，規則建設為內隱要素(見表1)。納入各影響因素間相互作用關系后，進一步整理得到直觀骨架矩陣層級圖(見圖1)。根據骨架矩陣層級圖，得出四級階梯結構的遞階關系如下：

2.1 規則建設與協同聯動的遞階關系 我國基本藥物制度實施基礎節點為國家是否設立基本藥物制度運行規則，建立有效的法律約束體系，以保障基本藥物制度的推行。建立健全的醫藥衛生法律體系是政府的基本職能，這有助于完善與醫藥衛生事業發展相適應的監管模式，提升綜合監管效率和水平，也有助于形成監管法制化和規范化格局。基本藥物制度立法規范的建立，直接推動“職責明確、分工協作、運行規范、科學有效”的綜合協同聯動的長效機制形成。

表1 我國基本藥物制度實施失效節點的層級表

Table 1 Hierarchy table of the failed nodes in the implementation of China′s essential medicine system

層次失效節點輸出終端S8=醫生處方率;S9=患者接受度;S10=醫院推行力度作業單元S1=基本藥物遴選目錄;S2=基本藥物生產供應;S3=基本藥物采購配送;S4=基本藥物合理使用;S5=基本藥物價格管理;S6=基本藥物支付報銷;S7=基本藥物質量安全協同聯動S11=監管體系;S12=制度銜接;S14=籌資、補償機制;S15=激勵機制;S16=競爭環境規則建設S13=法律約束

圖1 我國基本藥物制度實施失效節點的骨架矩陣層級圖

Figure 1 Hierarchical matrix of the failed nodes in the implementation of China′s essential medicine system

2.2 協同聯動與作業單元的遞階關系 完善國家基本藥物制度的核心環節是建立協同聯動型保障機制。主要包括：健全的醫藥監管體系，完善的激勵、籌資及補償機制，與醫保、生產、配送等部門的制度銜接。 協同聯動型保障機制有助于保障基本藥物的價格低廉和質量安全，促進保障藥品配送及時到位、合理使用，確保基本藥物制度作業單元和作業活動的良好運作。

2.3 作業單元與輸出終端的遞階關系 基本藥物制度作業單元的執行效果直接影響基本藥物的終端輸出效率，基本藥物作業活動是集結基本藥物目錄制定、組織生產、質量監管、定價、招標采購、配送銷售、合理使用、監測及評價的各個階段，也是基本藥物輸入到千家萬戶的傳送鏈。作業單元最終輸出能夠滿足基本醫療衛生需求、劑型適宜、保證供應、基層能夠配備、國民能公平獲得的基本藥品。最終表現為“醫院執行基本藥物制度，醫生處方基本藥物，患者信賴基本藥物”的良性終端。

3 治理策略

基于上述貫徹基本藥物制度實施環節的遞階結構與作用環路，針對我國基本藥物制度實施過程的失效案例，現提出四個層面的治理策略。

3.1 立法先行推動機制聯動 由ISM模型可知，我國基本藥物制度的實施失效根源在于基本藥物政策缺少具有法律約束力的規范性文件，導致政策推行過程步履維艱，停滯于初級階段。基本藥物制度是新醫改的亮點之一，但基本藥物制度立法地位尚未確立，宏觀政策的調控和立法監管作為我國基本藥物制度根本保障尚未發揮作用，基本藥物制度的執行可操作性不足且執行力度不強[11]。基于此，破解基本藥物制度的失效困境，國家基本藥物制度的立法必須先行，提高國家基本藥物制度的強制執行力。應著手《藥品管理法》的修訂，明確國家基本藥物制度在我國的法律地位和管理范疇。基本藥物制度具有系統屬性，中央和地方政府亟須出臺配套的政策網絡，為基本藥物制度的實施“保駕護航”，形成與基本藥物目錄順利推行相契合的協同聯動機制，疏通橫在基本藥物制度實施道路上的“堵點”。

3.2 機制聯動助力作業活動 由ISM模型可知，我國基本藥物制度的實施受限于配套機制不能協同聯動。國家基本藥物制度是一個系統工程。基本藥物制度與醫藥衛生領域各項政策盤根錯節，實施路徑上諸多節點尚未形成協同互動的政策體系。基本藥物制度暫無嚴格的監管體系推動，也無長效的激勵機制潤滑基本藥物制度自發推進。又因基本藥物價格低廉，“零差率”銷售，威脅了原生產、配送、醫療機構等多方主體的既得利益，催生基本藥物長期“供不應求、不供不求”等困局。此外，從生產配送到輸入醫療機構，缺乏配套的籌資、補償機制來保障基本藥物的供應使用，在藥品惡性競爭環境下，倒逼生產企業以低質量的藥品來為基本藥物高通量“續命”，這背離了基本藥物制度維護公民用藥安全、公益的原始初衷[1，5]。基于此，筆者建議健全基本藥物監測預警與分級應對機制，國家給予財政傾斜扶持基本藥物生產，以保障基本藥物的市場供應。扭轉“低價藥”“救命藥”“孤兒藥”的“斷糧”困境，維持基本藥物藥價基本穩定。國家應對基本藥物市場供應不足現象進行藥品市場監測，鞏固完善基本藥物多渠道籌資、補償機制，保持基本藥物目錄推行通道暢通，從而確保基本藥物的可及性。完善基本藥物的醫保報銷政策，重視基本藥物質量安全監管，評估基本藥物制度的實施績效，掃清基本藥物在目錄、標識、價格、配送、配備使用等作業過程中的“痛點”。

3.3 作業環路服務終端輸出 由ISM模型可知，我國基本藥物制度的實施受困于基本藥物制度的作業單元的運作實效。當前，基本藥物目錄與臨床用藥需求存在“錯配”現象。藥品流動秩序混亂、價格虛高、交易不透明、滋生賄賂等醫藥利益鏈條上不端問題屢禁不止。基本藥物的質量及配送供應等環節脫節影響臨床用藥。基本藥物制度對醫生處方行為引導力不足，尚未達成基本藥物供應安全、有效、公平、價廉的政策愿景[5，12]。基于此，國家應根據基本藥物的臨床需求，動態調整國家基本藥物目錄，并加強藥品質量監管，進一步規范藥品市場流通秩序。著手加強藥品注冊申請、審批和生產、銷售的全程監管，建立完善藥品信息追溯體系。與此同時，嚴控藥品購銷渠道，嚴格票據管理，減少流通環節，凈化流通環境。不斷強化藥品價格行為機制，將監管對象由醫療機構延伸至醫務人員。從而，推動醫療衛生機構落實基本藥物制度，破除“以藥補醫”不合理機制，使藥品回歸“治病救人”的本質屬性。促使醫生積極處方基本藥物，患者認可基本藥物，醫療機構必須執行基本藥物制度。最終提高基本藥物的政策“輸出”效果，發揮基本藥物制度在新醫改中“通筋活血”和“強基健體”的功效。

4 小結

我國基本藥物制度失效節點表現在“規則建設缺失-協同機制失靈-作業實效欠佳-終端輸出低效”四層環路的逐級影響。治理策略應側重推進我國基本藥物制度全面協同的綜合改革。立法先行，形成全品種、全過程完整追溯與無縫隙監管鏈條。充分發揮基本藥物制度激勵、籌資、補償機制以及相關制度的協同效應。清理掉基本藥物制度道路上的“堵點”，掃清基本藥物制度作業過程的“痛點”。發揮基本藥物制度作業單元的作業實效，提升基本藥物制度在終端的輸出效果。總之，梳理基本藥物制度實施環節的各個“脈絡”，確保基本藥物制度的“身強體健”。

作者貢獻：周雪參與研究的實施與可行性分析、數據收集與整理、論文撰寫、統計學分析、結果的分析與解釋、論文的英文修訂、文章的質量控制及審校；李雪梅參與研究的實施與可行性分析、數據整理、論文的中英文修訂；孫濤參與文章的構思與設計、研究的實施與可行性分析、論文的英文修訂、文章的質量控制及審校，對文章整體負責，監督管理；張曦月、時宇、謝奉哲、王景慧參與統計學處理、結果的分析與解釋、論文的中文修訂；張淑娥參與文章的構思與設計、研究的實施與可行性分析、數據收集與整理、論文撰寫、統計學處理、結果的分析與解釋、文章的質量控制及審校，對文章整體負責，監督管理。

本文無利益沖突。

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(本文編輯：王鳳微)

Failed Nodes in the Implementation of China′s Essential Medicine System Analyzed by Interpretative Structural Modeling and the Coping Strategies

ZHOUXue1,LIXue-mei2,SUNTao3,ZHANGXi-yue4,SHIYu3,XIEFeng-zhe3,WANGJing-hui3,ZHANGShu-e5*

1.SchoolofHealthServicesManagement,MudanjiangMedicalUniversity,Mudanjiang157011,China2.SchoolofPharmacy,MudanjiangMedicalUniversity,Mudanjiang157011,China3.SchoolofHealthManagement,HarbinMedicalUniversity,Harbin150086,China4.SchoolofPharmacy,HarbinMedicalUniversity,Harbin150086,China5.DepartmentofPharmacy,HarbinMedicalUniversityCancerHospital,Harbin150040,China

*Correspondingauthor:ZHANGShu-e,Pharmacist;E-mail:hydzhangshue@163.com

Objective To build a multi-hierarchical structure model for demonstrating the failed nodes in the implementation of China′s essential medicine system and identifying the internal logical relationships between all failed nodes and transmission pathways,and based on this,to offer some relevant precise coping strategies.Methods In January 2017,we identified the failed nodes in the implementation of China′s essential medicine system based on referring the previous research paradigms and studies combined with experts′ opinions obtained through brainstorming.The hierarchical relationships between various failed nodes and the transmission loops were analyzed by using Interpretative Structural Modeling.Results The identified 16 failed nodes associated with the implementation of the essential medicine system are as follows:essential drugs in the Essential Medicines List;production and supply of essential drugs;procurement and distribution of essential drugs;reasonable use of essential drugs;price regulation of essential drugs;reimbursement rules for cost of essential drugs;quality and safety of essential drugs;prescription rate of essential drugs;level of acceptance of the concept and using of essential drugs in patients;status of promoting the implementation of the essential medicine system in hospitals;the supervision and management system for the implementation of the essential medicine system;links between management systems for the implementation of the essential medicine system;legal restrictions for the implementation of the essential medicine system;financing and reimbursement mechanisms for the implementation of the essential medicine system;incentive mechanism for the implementation of the essential medicine system;competitive status of using essential drugs versus non-essential drugs.ISM analysis found that,there is a "four-ladder structure"(output terminal,operation unit,cooperative linkage,rules construction) and a "longitudinal transmission loop" among the nodes.The explicit failed nodes associated with the implementation of the essential medicine system are prescription rate of essential drugs,level of acceptance of the concept and using of essential drugs in patients,status of promoting the implementation of the essential medicine system in hospitals.The implicit failed node associated with the legal restraint .The implementation of the essential medicine system was gradually hindered by the four-layer loop road of "lack of regulation construction- ineffectiveness of coordination mechanism - poor operative performance- low efficiency of terminal output".Conclusion In order to improve the implementation of the essential medicine system in China,cooperative and comprehensive reform is needed,and the suggested coping strategies are establishing legal rules for promoting the implementation of the essential medicine system,formulating comprehensive and varieties of chains for fully tracing,supervising and managing the implementation of the system,giving full play to the operative performance of the system by using the linkage effects of its supporting mechanisms,by which the terminal output efficiency of the system can be improved.

Essential medicine system;Failed nodes;Interpretative structural modeling;Coping strategy

黑龍江省自然科學基金項目(G201411)；黑龍江省教育廳人文社會科學項目(12542298)

R 197

A

10.3969/j.issn.1007-9572.2017.22.007

2017-03-30；

2017-06-27)

【編者按】 為保障群眾基本用藥，減輕醫藥費用負擔，2009年8月國家發改委、原衛生部等9部委聯合發布《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》，標志著我國建立國家基本藥物制度工作正式實施。根據規定，政府舉辦的基層醫療衛生機構需全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也均必須按規定優先使用基本藥物。目前，我國的基本藥物制度在各地開展得如火如荼，但實施過程難免囿于阻礙，實施效果尚未能達到理想狀態，開展基本藥物制度的實踐探討仍然是我國基層醫療衛生領域的研究重點。因此，本期專題研究以此為聚焦點，采用解釋結構模型法(ISM)構建了我國基本藥物制度實施失效節點的多級遞階結構，利用大數據分析了基層醫療衛生機構的基本藥物采購特征，并對醫療救助對象的基本藥物接受度及影響因素進行探討，以期從多角度、多方位地剖析我國基本藥物制度的實施現狀，進而提出相應建議和治理策略，為我國基本藥物制度的健康實施提供依據，敬請關注！

1.157011 黑龍江省牡丹江市，牡丹江醫學院衛生管理學院 2.157011 黑龍江省牡丹江市，牡丹江醫學院藥學院 3.150086 黑龍江省哈爾濱市，哈爾濱醫科大學衛生管理學院 4.150086 黑龍江省哈爾濱市，哈爾濱醫科大學藥學院 5.150040 黑龍江省哈爾濱市，哈爾濱醫科大學附屬腫瘤醫院藥學部

*通信作者：張淑娥，藥師；E-mail：hydzhangshue@163.com