空間利益視角下蘇南農村空間重組協調策略

丁金華+戈弋

摘要：蘇南農村空間重組的過程不僅體現物質空間載體上的經濟活動，更意味著以土地用途變更為核心的空間生產及其土地收益的再分配過程。結合利益相關者理論，分析農村空間重組中政府、村民、村集體組織等利益主體及行為方式，從空間利益角度解析相關利益主體之間的博弈關系。通過促進土地制度創新，構建利益協調的制度保障體系；選擇適宜的重組模式，發揮利益協調的公共政策調控功能；搭建公眾參與平臺，健全利益協調的公眾參與表達機制等方面，建構農村空間安全格局和利益協調機制。

關鍵詞：蘇南農村；空間重組；空間利益；利益協調

中圖分類號：TU984.2；F301.24 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）11-0327-04[HS）][HT9.SS]

改革開放以來，蘇南農村先后經歷了以農村工業化為代表的“蘇南模式”，以園區經濟和農村現代化建設為特點的“新蘇南模式”以及目前城鄉統籌發展背景下的“社會主義新農村建設”3個代表性的階段。伴隨著農村經濟發展的轉型、生產方式的轉變，蘇南農村空間形態發生了巨大變遷。尤其近年來，作為全國城鄉一體化發展的先行區，蘇南農村空間進入了歷史快速轉型期。

長期以來，農村空間建設更多關注的是物質空間形態的更新，忽視了空間結構重組的利益性與其博弈過程。具有濃厚政府建構色彩的農村空間重組存在著制度缺失、利益失衡和社會不平等加劇等現實問題，在一系列維權和沖突事件的背后值得深思的是如何妥善處理好農村空間建設中的各種利益沖突，實現和諧社會關系下農村協調健康發展。

1蘇南農村空間重組分析

1.1農村空間重組的政策背景

在城市化進程不斷加快的背景下，土地作為城市發展的空間基礎已經日漸趨緊，面對逐漸剛化的土地資源約束，土地的空間價值意義凸顯。相比農村用地，城市型土地利用模式更具經濟性、高效性。在大力發展經濟、尋求更高的土地效益的利益驅動下，土地流轉空前加速。農村土地經營由家庭承包向股份化經營流轉、經營規模由超小規模向適度規模經營流轉、農村建設用地向工業園區集中流轉、宅基地向居住區集中流轉。伴隨著農村土地制度和空間規劃政策的深刻變革，蘇南農村地區土地空間利用格局以及土地收益分配正在發生深刻的變化。

1.2農村空間重組的空間發展特征

在國家土地流轉宏觀政策引導下，以土地為核心的農村要素資本化直接加速了農村的功能分化和空間演變，蘇南農村進入了快速的空間重組期。高度分散布局的傳統農村聚落形態從根本上被解構和再建構。

目前蘇南各城市政府普遍制定和實施了“三集中”戰略，有效引導了分散于村莊和集鎮的鄉鎮企業逐步向各級各類工業園或工業區集中，傳統的分散型村莊居民點向城市、鎮集中居住區、新型農村社區轉變。根據相關資料統計，蘇州全市已有90%的農村工業企業進入工業園，48%的農戶遷入集中居住點，原有的20 914個自然村落按不同形態規劃調整為 2 517 個農村集中居住點，居住用地也將由533 km2減少至166 km2[1]。由“分散布局”走向“集聚布局”似乎成為蘇南農村聚落空間轉型的必然趨勢。

2農村空間重組的利益博弈

2.1空間利益產生

按照空間生產理論，空間不僅是物質生產的器皿和媒介，還是社會關系的容器[2]。城市化空間發展與資本積累密切相關[3]。空間作為資本的產物，按照資本不斷追求剩余價值的必然邏輯過程，空間的發展演變也體現了資本對利益的追求過程[4]。

以土地流轉為核心的農村空間重組體現了土地作為生產要素的資本化過程。空間利益格局表現為以土地為載體結成的利益主體之間的形式與相互社會關系。蘇南農村空間重組的過程不僅體現了物質空間載體上的經濟活動，更是反映了與空間關聯的不同利益主體之間社會關系的改變和調整的過程。因此政府主導下的蘇南農村空間重組，本身是追求空間效率的過程，核心和關鍵更是土地利益再分配的過程[5]。

2.2利益主體及行為分析

[JP2]蘇南農村空間重組本質上是政府以農村土地用途變更為核心實施的空間管制。由于農用地和非農用地之間產生巨大利益差，按照利益相關者理論，在利益博弈常態化的情境下，農村空間重組引起的土地空間資源的利益再分配已演變為政府、村民、村集體組織等相關利益主體之間的利益博弈[6]

[FL（2K2]國家代表整體社會利益，通過政策規定、制度保障對農村土地空間資源進行宏觀調控。地方政府對農村空間建設起著決定性作用，這主要歸結于它的雙重身份。它既是上級政權的代理者，又是農村建設投資的最終投資者和監督實施者[7]。一方面，地方政府要貫徹執行國家政策，另一方面，地方政府也追求自身的經濟利益和政治利益的最大化。村委會是集體資產的代理者和資產收益的分配者，在經濟利益的驅使下，在大量農轉非土地流轉過程中存在利用自身權利優勢的個人尋租行為。村民擁有相應的土地權利，但由于自身條件和能力有限，往往偏重于眼前利益和局部利益，而個人利益則部分需要通過組織化過程得到實現。蘇南農村企業大部分是以制造業和農業生產為主，多考慮市場交易行為，以追求自身利益的最大化為目標。同時農村企業由于具有一定的地方根植性，容易與地方組織形成利益共同體，通過彼此之間的合作，獲取更多的經濟利益。

2.3利益相關者的空間利益博弈

蘇南農村空間重組過程中，土地非農化的速度和絕對值都非常驚人，在各種的土地產權混雜、市場交易行為不完善的背景下，巨大的“土地租金差”（城市用地價格與農用地價格的差）必然引發并加劇利益主體間的利益博弈（圖1）。

首先，地方政府、村集體與村民之間利益博弈主要在于土地資源利益的分配性沖突，政府以節約土地為由，要求村民轉變傳統分散居住方式為集中居住，并以提供公共服務換取村民的適度集中。政府通過帶有強制性征地手段享受用地效益，而大多數村民在這場利益博弈中處于明顯的弱勢地位。村民希望通過村委會來爭取自己的利益訴求，但事實上具有“附屬行政化”特征的村委會自身也存在“尋租行為”，爭奪土地空間利益。

其次，地方政府與企業的利益博弈主要體現在規則性沖突，即兩者在開發規則和開發條件上的博弈。為了城鄉空間科學發展，政府要履行城鄉規劃的法令性要求，通過制定土地開發利用條件和開發規則來限定企業的商業行為，而企業則試圖通過提高容積率、改變用地性質等突破開發規則和開發條件，過度開發利用土地資源，從而追求自身利益的最大化。

另外，企業與村集體、村民的利益博弈屬于交易性的，主要在土地資源和勞動力的交易性過程中。相對處于強勢地位的企業而言，村民是弱勢的，由于缺乏具有約束力的契約協商機制，雙方容易在交易中引發矛盾和沖突。

3農村空間重組的利益協調策略

3.1促進土地制度創新，構建利益協調的制度保障體系

制度創新是協調利益沖突、調控利益關系、重塑利益格局的制度變遷過程。在利益群體的利益驅使下，通過土地制度創新使各種利益關系重新配置協調，達到各主體的利益均衡，實現土地資源配置效率的帕累托改進。

3.1.1推動土地產權制度創新

土地產權制度是農村空間發展制度創新的關鍵，對土地產權制度的深入理解和尊重是在利益協調基礎上制定合理農村空間建設發展決策的前提和基礎。但是現有土地政策存在的局限性極大地限制了土地潛力的發揮，也直接影響了土地增值的利益分配[8]。雖然我國法律規定農村土地歸集體所有，但土地產權在鄉（鎮）、村、組這三級之間如何分割是模糊的。土地產權確權不清導致產權主體不明晰乃至虛置和缺失。

土地權能如何在產權主體間有效分配和界定，是新時期農地產權制度創新的關鍵。將農地的占有、使用、收益、處分四大權能不斷由村集體讓渡給以家庭承包為單位的農戶，一方面有利于農民維護土地權益，另一方面也有效約束地方政府和村集體的尋租行為。國家代表整體利益，應成為農地產權的宏觀主體。地方政府和村集體則更多行使土地的管理權，包括監督土地經營行為，協調土地交易中的糾紛，組織土地規模經營等[9]。構建清晰的土地產權制度是協調各方利益主體關系，確定合理利益分配格局的根本。

3.1.2完善土地流轉保障體系

首先，健全土地流轉交易的市場機制。[JP2]目前農村土地的一級市場是計劃管理，政府采用補償價低價征地，土地的二級市場是市場調節，政府用招拍價高價賣出。這種價格雙軌制使市場在調節土地資源時嚴重扭曲，政府獲得巨額的買賣土地差價，而農民個人和農民集體的權益受到嚴重損害。因此，建立集體建設用地使用權和國有土地使用權并軌入市的交易制度。在市場交易中執行公平性原則，體現出集體土地的市場價格屬性，由政府的強制性征收轉變為市場性收購行為并加以規范，保障農民的集體土地權益。[JP]

其次，改革土地征收補償制度。按照現行的土地政策，被征地按原用途給予補償，土地的補償價與被征地的區位、經濟社會發展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地被征后用途以及市場價值無關，這顯然侵占了農民集體的土地收益權。應當適當擴大征收補償范圍，將土地投資利息的補償、干擾損失補償以及不良影響補償等也列入征地補償范圍，征地補償標準應全面考慮被拆遷人的直接補償和間接補償，體現靜態補償和兼顧動態補償，從而保障農民集體的合法土地權益。

另外，建立公正的土地收益分配機制，保障被征地人也能夠享有土地增值帶來的收益。例如蘇州農村空間重組建設中率先實行土地股份合作經營方式，就是引導農民把依法取得的土地承包經營權轉化為長期股權，通過直接經營、參股經營或租賃經營等方式，獲得收益并按股分配，農民通過土地承包入股，享受二次分紅，擴大農民收益。

3.2選擇適宜重組模式，發揮利益協調的公共政策功能

伴隨著社會利益多元化的發展，公共政策的利益分配和利益增進功能越來越受到社會的關注。作為公共政策的城鄉規劃，它的核心功能就是空間利益的調控[10]。城鄉規劃職能須要從單純提供空間塑造和空間資源分配的技術工具逐漸向政府的公共政策的管理工具轉變。

3.2.1選擇適宜的空間重組操作模式

根據農村不同自身條件和影響因素，農村空間重組類型包括遷址新建式、保留更新式、整合擴展式等。由于涉及的土地權屬關系和產業類型具有相對復雜性，因而不同的重組類型須要選擇有針對性的適宜的重組操作模式，從而協調平衡各利益相關者之間的博弈關系，保證規劃能夠順利實施。政府主導模式傾向于行政行為，市場主導模式則屬于市場經濟導向下的商業行為，自主模式是產權人對產權區域實施的自發性更新形式，而混合主體再開發模式是由政府、開發商與產權人等多個主體共同參與實施的操作形式[11]（表2）。

3.2.2發揮規劃的利益協調功能

傳統的城鄉規劃主要關注土地利用的空間結構，事實上，土地的空間結構受制于土地的利益結構，城鄉規劃更重要的因素是土地利用的利益關系[12]。在利益多元化的農村空間重組中，農村規劃不能單一關注農村土地集中利用，而應該更加關注農村資源的科學和公平配置。空間規劃過程應成為協調利益矛盾的一種途徑，規劃成果也應體現公共資源或服務空間配置背后的社會權利平等。應對政府與村民間的資源分配性沖突，規劃協調應從全局性出發，保證空間資源公平合理的分配，將空間重組對農村社區的影響、人口和家庭結構的變化、工作收入的影響等因素的變化作為規劃協調的出發點；應對政府與相關企業間的建設規則性沖突，應發揮規劃的工具理性功能，提高自身技術的合理性與數據的分析能力，將建設的區位、類型及強度等因素進行定量的分析，減少主觀因素的干擾；應對企業與村民間的交易性沖突，規劃協調應從保護弱勢群體的角度出發，為弱勢群體爭取更多的利益。

[HTK]3.3搭建公眾參與平臺，健全利益協調的表達機制[HT]

農村空間重組過程中涉及到不同的利益相關者，必須通過搭建公眾參與平臺，有效了解各方的需求，在參與組織、參與途徑、參與模式上予以保障和有效實施，協調社會各種利益關系，從而增加社會公眾的認同感，推動政策的順利執行，實現共贏的局面。

3.3.1構建靈活多樣的公眾參與模式

空間重組過程中不同建設項目的種類、性質決定著不同公眾參與的方式和程度，并且影響到參與效果。在公眾參與工作開展前，組織者應根據建設項目的類型、特點、開發的影響范圍等，分別設置公眾參與的程序、方式、深度和途徑[13]

性的組織機制

在確定公眾參與的模式和途徑后，就須要在組織形式上予以保障和有效實施，運行高效而簡潔的組織機制能夠提高公眾參與的積極性，協調社會各種利益關系，從而增加社會公眾的認同感，推動政策的順利執行。

首先，建構非官方、具有體制保障的公眾參與組織。組織成員由村民代表、政府官員和規劃專業人員按同等比例組成，主要作用在于組織和引導村民公眾代表、有關利益集團、政府職能機構三方對空間重組實施過程的全程參與，并提供對話互動的場所。

其次，引導農村社區團體的參與。長期實踐表明，富有成效的公眾參與并非是個人層次上的參與，而是社會團體、農村社區組織等非官方組織的有效參與。通過引導在社區層面形成各方均能妥協和接受的意見，并且使社區作為利益代表方參與，可以有效地促進公眾參與的理性化，有效促進公眾達成合理化的建議和意愿的表達，優化政府決策。

4結語

按照新馬克思主義空間生產理論，空間既是各種利益奮力角逐的目標，又是各種利益爭斗的場所。農村空間結構實際上反映了歷史形成的特定社會利益關系。農村空間結構的重組意味著原有社會利益關系被打破和重構的過程，也是以土地用途變更為核心的空間生產及其背后收益的一次再分配過程。面對農村空間重組過程中矛盾日益顯性化，必須從空間利益角度剖析作為農村空間發展動力的利益主體結構性關系，通過構建制度保障體系、發揮公共政策調控功能、公眾參與表達機制等構建科學的利益協調機制，有效協調農村空間重組中的相關利益各方分配關系，減少利益沖突、保障集約高效開發建設用地、優化土地結構，建立健康、高效、可持續的農村空間安全格局。

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