關于義務教育擇校熱政府責任的文獻綜述

【摘 要】擇校熱是一個社會熱點問題，很多學者也開始關注由擇校現象引起的義務教育階段教育不公平問題。關于義務教育擇校熱政府責任的現有國內外文獻，國外學者呈現主導、支持的態度，而國內大部分學者則反對擇校，并就擇校所帶來的一系列影響等進行了分析。

【關鍵詞】義務教育；擇校熱；政府責任；文獻綜述

一、相關概念界定

（一）義務教育

1.義務教育的含義

在中國，義務教育（Compulsory Education）始見于清光緒二十九年《奏定學堂章程》中的《學務綱要》。“初等小學堂為養正始基，各國均任為國家之義務教育。東西各國政令凡小兒及就學之年而不入小學者，罪其父母，名為強迫教育。” [1]《教育大辭典》認為義務教育是“根據國家法律規定對適齡兒童實施一定年限的普及的、強迫的、免費的學校教育。由于這種教育要求社會、學校、家庭予以保證，對兒童既是應享受的權利，又是應盡的義務，故亦稱‘強迫教育。” [2]

1986年4月我國頒布的《中華人民共和國義務教育法》首次把免費的義務教育用法律的形式固定下來，也就是說適齡兒童和青少年必須接受九年的義務教育，“國家實行九年義務教育”從此成為法定義務。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第二條規定：“國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保證機制，保證義務教育制度實施。”

（2）義務教育的產品屬性

薩繆爾森把公共產品定義為：將該商品的效用擴展他人的成本為零；無法排除他人的參與分享，是指那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的產品或服務[3]。根據薩繆爾森的定義，國防、外交、公安、司法、義務教育、生態環境保護等都是公共產品。

關于義務教育的產品屬性，經濟學家厲以寧認為，政府提供的義務教育階段的教育應該具有公共產品性質，得到一定政府補貼的個人辦學者提供的義務教育階段的教育，則基本具有私人產品的性質，這等于說，義務教育產品既具有公共產品屬性，又具有私人產品屬性[4]。依據公共選擇理論的判斷，我國的基礎教育兼有公共物品和私人物品的屬性，是典型的準公共物品。劉漢屏、李春根在《農村義務教育投入體制問題再探》一文中指出，根據公共產品的理論，教育并非是薩繆爾森所說的純公共產品，而是一種準公共產品[5]。王一濤認為，對教育的產品屬性進行判斷應依據其提供方式，義務教育如果是免費提供則屬于公共產品，如果由市場提供則屬于私人產品[6]。

從上述理論我們可以看出，無論國外學者還是國內學者都把義務教育看作是一種公共產品。因此義務教育具有準公共產品屬性。

a擇校

“擇校”，即選擇學校，在國外指學生可以到政府指定學校之外的學校就讀。在我國關于擇校的概念，雖然沒有形成正式的定論，但很多專家學者們通過不同的視角對其進行了闡釋。有學者認為，擇校是家長行使對子女教育的監護權和選擇權，并愿意以較高的經濟代價，換取子女進入重點中小學就讀的機會。

孟令熙則認為擇校主要是因為義務教育發展不均衡，優質教育資源嚴重缺乏，而人們對優質義務教育資源的需求日益旺盛。再加上兒童的發展是有差異的，不同的兒童的智力發展水平、生理特點、身體狀況都存在著顯著的差異，因此人們對教育的要求也是多種多樣、豐富多彩的，這樣家長就會為了選擇適合自己孩子發展的學校而擇校。還有一個因素就是隨著我國經濟的發展，社會上人口流動現象日益普遍，大量因父母工作暫時轉移的流動兒童需要在父母的工作地選擇學校通過擇校的方式就學。重點中小學校和非重點中小學校兩極分化，致使學生紛紛通過擇校進入重點學校。

王云華認為，擇校產生的原因是政府在配置教育資源的過程中對資源的配置不合理；教育部門沒有及時更新人才觀和教育觀，把升學率作為衡量一所學校辦學質量的唯一標準，從而促使學生家長千方百計通過擇校讓孩子進入升學率高的學校；國家劃分了重點中小學校與非重點中小學校，使得中小學校際差距越來越大：雖然國家規定義務教育階段學生免試入學，但中小學校變相的入學考試仍然存在。

商江認為擇校是指在教育機會不均等以及教育資源不均衡的情況，受教育者及其家庭主動選擇有利于自己的優質學校以更多地占有教育資源，提高自身發展的潛能與機會的自覺行為。

b政府責任

“責任”一詞在《現代漢語詞典》對責任一詞的含義是這樣界定的：其一，使人擔當某種職務和職責；其二，責任意味份內應做之事；其三，責任意味未做好份內應做之事所應受的譴責和制裁。布萊克維爾政治學百科全書解釋，“責任”一詞在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與某個特定的職位或機構相聯系的職責。

關于政府的責任，早在18世紀亞當·斯密就在其代表作《國富論》里做了詳細的解釋：第一，保護社會不受其他獨立社會的侵犯；第二，盡可能保護社會所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫；第三，建立和維持某些對于一個大社會當然是有很大利益的公共機構和公共工程。公共管理學者斯塔林從政府責任的六項基本價值，即“回應、彈性、能力、正當程序、責任、誠實”入手來界定其含義。

廣義的政府責任，是指法律規定的行政機關及其公職人員應當履行的義務。它包括兩個方面：第一，政府作為一個整體對國民負責；第二，由于行政管理系統是不同功能環節所組成的有機體系，為使行政部門的管理活動適應國民的利益和要求，必須在行政管理內部的各個環節、各個層次之間進行責任分工和權限分解。

（二）國內外研究現狀

1.國外相關研究

20世紀80年代以后，美、英、日、澳、俄等國家在經濟上逐漸拋棄了主張國家干預的凱恩斯主義，而選擇了新自由主義經濟政策，主張政府以貨幣調節為主，充分發揮市場的作用。根據經濟自由主義的思想，在教育領域，這些國家普遍引入市場競爭機制，實行家長自由選擇學校的制度，并立法確保它的合法性。

在20世紀80年代以前，美國各州均實行“劃分學區，就近入學”的政策，擇校只局限于少數富裕家庭選擇私立學校，或者有宗教信仰的家庭選擇教會學校。80年代以來，美國的一些教育改革者倡導破除公立學校的壟斷局面，強化學校競爭的擇校制度。家長可打破學區界限和公私立限制自由擇校。布什總統于1990年春天宣布了“美國2000年教改法案”。該法案明確提出要推行擇校制度，并認為擇校不應局限于公立學校系統內部，還應當擴大至公立學校和私立學校之間。次年布什總統又簽發了《美國2000年教育戰略》，重要內容之一便是鼓勵擇校。以后美國歷屆總統包括克林頓和小布什都對擇校予以高度重視，使擇校作為一種制度在美國確立下來，政府出臺的各項政策保證了擇校制度在實踐之中的不斷發展。

在法國，政府取消了實行就近入學的“學校卡”，給予家長擇校的權力，并在1993年提出《選擇居住區以外的公立中學》的教育報告。在瑞典，國家認為家長應該擁有為子女選擇教育的權力，并在新的《學校法》中強調了擇校的重要性。在英國，1988年《教育改革法》通過“擇校”在公立學校中營造了一種市場競爭機制，以提高學校對家長和社區的責任感，關心他們的教育教育需求。

因此西方國家的擇校制度是由政府主導的教育改革措施，這些國家通過頒布法律對擇校進行保護與規范。并且英美等國家為了推動擇校還采取了一些措施：1.教育憑證，即由學生持有一張代表該州或該區生均教育經費的憑證進行擇校，學校憑此證到有關政府部門領取撥款；2.教育稅減免。上私立學校的家長不需交教育稅，以吸引家長選擇私立學校；3.舉辦特色學校如磁石學校，學生不受學區限制自由選擇符合自己特點的特色學校。

雖然在西方，擇校改革已經歷了20余年，但其在實施的過程中及對結果的評價上，也是褒貶不一。

曾在里根政府任聯邦教育部長助理的費恩則指出，有意識地擴大家長的選擇權限不僅有利于提高教育質量，而且會對社會中的絕大多數人更加公正，可以避免只有富人才有選擇權。美國斯坦福大學胡佛政治學院的約翰·E·丘伯（John E. Chubb） 和泰力·M·默（TerryM. Moe） 在《政治、市場與學校》一書中所言： “擇校方案完全可以獨立承擔起改革的全部責任；它包括了所有的教育改革必須的理念和方式，完全可以實現改革者多年以來追求的改革目標”。該書以500所公立學校和私立學校為分析樣本，以兩萬余名學生、教師和校長為分析對象，搜集了大量數據，提出鮮明激進的教育改革觀點：極力主張教育市場化，將自由市場原則引入美國教育體系，以私立學校的辦校模式改革美國的公立中小學。約翰？E？丘伯和泰力？M？默成為“擇校運動”的積極倡導者。陳新宇認為，美國的擇校改革打破了過去公立學校和地方學區壟斷教育、教育經費和教育權的格局，把選擇何種教育形式和教育場所的權利交給家長，從而給整個教育系統引入了競爭機制，進而提高了整個教育系統和各個類型的學校的效率。

以杰夫惠迪、薩莉鮑爾和大衛哈爾平為代表的反對派則認為：“當前的放權與擇校政策不可能給窮人帶來某些鼓吹者們所說的利益”，如果要在更廣泛的范圍爭取社會正義，就必須超越放權和擇校。易紅郡認為，擇校并沒有實現真正的教育民主，也沒有給所有孩子的發展帶來真正的自由。這一措施的收益者是中產階級家庭而非工人階級。

2、國內相關研究

與國外由政府主導的擇校制度不同，中國政府在擇校上持反對態度。我國《義務教育法》第十二條明確規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”。國家教委于1995年4月25日頒發了《關于治理中小學亂收費工作的實施意見》，規定“九年義務教育階段初中和小學必須堅持就近入學的原則，不準招收‘擇校生”。

不僅政府的態度如此，我國學者許多學者也對擇校現象持否定批判態度，尤其是近幾年，擇校越來越嚴重，并且帶來一系列問題，持批判態度的學者也越來越多。盡管國內關于“擇校”的研究數不勝數，并且已經取得相當大的成果。但是國內關于對義務教育階段“擇校熱”的政府責任的研究相對較少。許多研究只是對政府責任只是簡單的提了一下。專門對義務教育階段“擇校熱”的政府責任的研究屈指可數。

鮑傳友（2008）認為，“擇校熱”一方面反應了“后普九”階段社會對優質教育的強烈需求與政府供給不足的深刻矛盾；另一方面，也暴露了政府壟斷性的教育公共品供給形式的單一，無法向市場經濟中成長起來的不同利益主體提供多樣化的教育服務，限制了公民合法的、多樣化的教育選擇。

翟靜麗（2011）則認為義務教育發展不均衡是政府責任的缺失和越位造成的。首先是義務教育財政投入力度不足，并且分配不均衡，在城市內部，政府的投入向“重點學校”傾斜；其次是政府對個人教育選擇權、學校辦學自主權的過度干預，比如，“就近入學”的行政命令限制了學生和家長的教育選擇權。

關于義務教育階段“擇校熱”的政府責任，國內學者大多大同小異，簡單的總結起來，有以下幾方面：一是政府財政投入不足且分配不均衡；而是政府壟斷性的教育公共產品供給形式單一，無法滿足越來越多樣化的教育需求；三是政府對個人教育選擇權、學校辦學自主權的過度干預；四是相應的政策法規不完善；五是政府執行力不夠。

作者簡介：彭曉祎（1993.4-），女，土家族，湖北省恩施土家族苗族自治州人，中央民族大學管理學院2015級行政管理專業碩士研究生在讀。研究方向，政府治理。

參考文獻：

[1]許椿生.義務教育的起源和演變.教育學文集（第14卷）[C].人民教育出版社.1990：173.

[2]顧明遠主編.教育大辭典（第一卷）[M].上海教育出版社，1990：69.

[3]保羅·薩繆爾森.《經濟學》（第十七版）.蕭琛譯.北京：華夏出版社.1999：267.

[4]厲以寧.關于教育產品的性質和對教育經營的若干思考.教育發展研究.1999（10）.

[5]劉漢屏.李春根.農村義務教育投入體制問題再探.企業經濟.2004（10）.

[6]王一濤.教育是公共產品嗎[J].復旦教育論壇.2004-5.