“居家養老”與“社會養老”相結合的政策支持研究

王芹萼

摘要：文章認為“居家養老”是我國老年群體的普遍選擇，“居家養老”對“社會養老”的依賴程度越來越高，建立“社會養老”的政策支持體系，對解決服務主體不明確，社區日間照料棚架問題，社會服務商業化傾向嚴重具有重要作用。

關鍵詞：居家養老；社會養老；社區服務；日間照料；社會工作

一、問題的提出

本文的“居家養老”與“社會養老”相結合在研究中的界定，與學術界社區居家養老主要內容有重合的，但是，其中的社會養老外延更廣。養老服務作為社會保障制度全覆蓋的延伸，是社會文明發展的一個重要標志。中國傳統文化源遠流長，其影響滲透進社會生活的各個領域，傳統家庭倫理文化對養老模式影響深刻，調查數據顯示，90%以上的老人愿意“居家養老”，因此，政府主導的社會養老顯得十分迫切和必要。

河南作為人口大省“截止2014年的數據顯示河南省的人口總量已經達到9436萬人”（胡亦然），占全國人口的6.9%，而在河南省的人口總數中就65歲以上的就占全省人口的9.4%，相比2013年增加了0.3%，老齡人口的迅速遞增持續到2030年，將達到老齡高峰，如何緩解老齡人口對社會經濟發展造成的壓力，釋放家庭養老的困境，以保證老年群體在生命活力下降后生命進程的尊嚴，確實是衡量一個社會進步的標志，也是考量政府社會管理能力的重要內容。

國務院辦公廳《社會養老服務體系建設（2011-2015）》提出，建設以“居家養老”為基礎，社區為依托，機構養老為支撐的養老服務體系。“居家養老”是居民養老的基礎選擇，要真正實現“居家養老”，必須要有完善的“社會養老”服務，“社會養老”可以調動更多的社會資源，促使全社會擔負社會關照的責任。因此，建立“居家養老”與“社會養老”相結合的政策支持體系成為今后一個時期政府治理的方向和趨勢。

在養老保障體系建設的討論中，養老模式的選擇備受關注，將居家和社會化服務有機結合，使老年人既能繼續留在熟悉的環境中舒心的生活，又能得到他們所需求的的生活和精神照顧。不僅能夠使他們安享晚年，享受社會進步和發展帶來的物質生活、文化精神生活的愉悅，還可以免除年輕一代的后顧之憂。本課題組對河南省老年人口的抽樣調查表明，選擇居家養老占比高達90%。學者對這一養老模式是認可的，趙麗宏（2010）認為居家養老服務是全世界多數家庭的需要，而且居家養老的發展不僅適合中國國情，更是符合中國國民的思想觀念。張民省（2012）覺得隨著全球化的老齡化進程，我國的養老模式應該有一定的創新，而新型的居家養老模式應該得到很大力度的推行。陳平（2013）提出居家養老是適合我國國情的一種養老模式，是具有中國特色的養老模式，而且對于社會的和諧發展有著重大性的作用。

歐美等發達國家接受居家養老服務的老年人的比例在80%左右。日本居家養老也十分普遍。社會支持居家養老已經成為21世紀世界共識。在理論研究中，為方便表述把這一模式稱為社區居家養老模式，以區別于社區養老、居家養老。

國外社區養老服務研究有三個特點：一是強調家庭和社區的作用；二是老年人的福利主要集中在生活中的照顧；三是著重強調了政府對增進老年人福利所發揮的作用。我國已處于老齡化社會，家庭的小型化以及養老負擔的加重使普通的家庭難以從時間、精力以及費用等方面獨自承擔家庭養老的重擔。并且，由于財力的有限性，國家也不可能承擔家庭養老的所有費用和職能。因此，我國應充分發揮社會養老職能，構建科學合理的養老服務體系，使老人居家享受優質的社會服務，同時也使自己的子女從繁重的養老重負中解脫出來。

二、“居家養老”對“社會養老”的依賴分析

推進“居家養老”與“社會養老”相結合，超越社區養老范圍，形成了雙軌并行，相互依賴，共同解決面臨的老齡困局。居家養老是基礎，社會養老是建立以政府主導，社區為依托，動員全社會力量多元參與熬年群體的社會服務支持系統中來，進行社會資源的重組和利用，實現帕累托最優。

“居家養老”對“社會養老”的需求主要包括，生活照料、娛樂需求、精神慰藉、醫療服務、法律援助等。黃藝紅，劉海涌（2005）對老年的調查數據顯示，老年人有7類需求，機構養老的標準服務涵蓋老年生活的19大類。王瓊（2016）所做的城市社區居家養老服務需求界定8項內容，進行研究分析，本課題把社會養老服務界定為9項必須內容。通過調查，我們發現，居家養老對社會養老的需求呈現多樣化趨勢，依賴程度會隨著獨生子女一代父母年歲增長而增長，對社區活動基礎設施要求提升。

1.居家養老對社會養老需求多樣化，依賴程度逐步上升

宋寶安（2009）提出來老年人的需求是越老越多樣性了，除了一般的飲食起居的物質需求外，更需要的是精神層面的需求如：娛樂活動、精神慰藉等和醫療衛生的需求；楊艷珠（2013）把老年人的需求歸納總結為日間照料、文化娛樂、醫療衛生、精神需要、應急救助、法律維權等；賈雪華（2012）提出來現在的居家養老的服務重點都著重老人的物質層面，而對老人的精神需求不重視。我們調查現實文化娛樂、體育健身成為老人最高的選擇，其次為上門看護、聊天、代購、定期體檢，但是社區能夠提供的定期探視只有9.804%。

2.“居家養老”對“社會養老”的需求，依賴于基礎服務設施。而對基本設施進行詳細調查的數據分析顯示。養老服務基本設施建設存在許多亟待解決的問題。如國家民政部門、河南省民政廳等文件都規定，社區居民公共活動場所和服務場所的面積不少于1000平方米，調查顯示難以落實。新建社區一般都有居民服務站點，社區服務中心，老舊社區，農村社區服務設施落后。社區服務站、日間照料中心配備不到位，調查組在有些地市調查幾乎所有社區，都只是檢查時開門，平時就關門了事，社區服務棚架問題嚴重，服務人員斷缺，緊緊依靠社區工作人員，不能夠解決問題。孫欽榮（2013）、王健等（2012）認為現在大多數的社區日料照料中心，有設施，無服務；呼叫中心缺乏服務人員，上門服務走過場等現象。

3.“居家養老”急需的服務發展進程比較緩慢，而且在發展過程中各方人士都有自己的看法

孫仲彝（2011）認為政府應該在居家養老服務中占重要的位置，為建設更好的居家養老服務體系起到重要的作用。方秀云（2013）覺得資源整合應該成為居家養老服務發現的重心。俞賀楠等（2013）、耿雅琴（2013）認為許多社區“社會服務”停留在口頭上和文件里，社會服務無法落地，棚架問題嚴重。劉靈芝（2012）、李兵水（2014）認為“社會養老”服務與“居家養老”老人的需求相差甚遠，亟待相關政策支持。在本次調查中，也有居民反映社區服務，尤其是免費服務上門存在作秀現象。

首先，社會服務供給主體缺失，無論是日間照料中心，還是社區服務中心，其主導主體都是政府，而政府在倡導這些服務的時候，僅僅把任務交給社區，社區工作人員的職能定位在管理社區、服務社區。但為老年居家養老群體的服務，有其嚴格界定，社區既無資金、又無服務人員，無法實現正常的服務，中央電視臺報道的社區日間照料中心關門現象絕非個例。各地建立的12349呼叫中心，由于缺乏服務人員也無法實現正常服務。許多地方政府購買服務停留在政策層面。

其次，社會服務商業化傾向嚴重，家庭負擔加重。葉妍（2014）覺得讓民營資本與居家養老結合起來，能夠讓居家養老向市場化發展，加強養老服務人員的培訓與教育，提高其養老服務的服務質量，使居家養老能夠更好的服務到老人。養老產業屬于公益性產業，低收益行業，主要依靠規模效應，養老服務更是政府不可推卸的社會責任。但是，現實情況不容樂觀。一方面居民急需的基本服務無法實現，另一方面為居民提供服務的商業公司嚴重虧本，甚至有些雄心勃勃進入養老院領域的商業公司資不抵債，宣布破產。目前，政府投入到養老行業的資金量不少，但主要用于養老院建設，如，河南省財政，通過民政廳每年對養老機構床位補貼，原來規定800元，2015年后有所提升。對養老院的直接補貼始于2014年，惠及有一定規模的民營養老院，這一補貼資金量較大，基本可以彌補民營養老院的前期投入。但是，“居家養老”所需要的社會服務落實緩慢，覆蓋面有限，公益性服務、低價位服務，政府購買服務缺乏機制約束，制度需要完善。

做好社會養老的供給側改革，“居家養老”是我國大部分老人的選擇，“社會養老”如何滿足老人的需求成為矛盾的焦點。在滿意度調查中，42%的老人認為服務一般，23%的老人不滿意，2%的老人非常不滿。需求與供給矛盾的解決，取決于我們對于居家養老老人需求的了解，需求的不同層次又決定供給主體不同層次的選擇，因此，社會養老也需要供給側改革。王瓊（2016）研究認為，城市社區老人受收入狀況、子女數量、文化程度等不同的影響，對老年生活的滿足程度稍有不同總體來說他們的需求沒有差異?；颈憩F為物質生活需求、日?；顒拥恼樟闲枨?、精神文化娛樂活動的需求、心理健康的需求等。

三、結語與政策支持討論

隨著社會經濟模式的變化，人口結構、家庭結構的變化，傳統的家庭養老必將被新的養老模式所取代，社會變化和養老制約因素對家庭傳統孝道、養老方式將產生革命性的影響和沖擊。悲觀主義認為，這一變化，將引起中國幾千年穩定的傳統文化等社會元素喪失。那么，我們選擇“居家養老”與“社會養老”相結合，既不喪失居家之天倫之樂，又能使社會養老多元化支持體系發揮作用，不失為一種最佳選擇，符合國情、延續傳統。21世紀最好的選擇，家庭困難社會化解決的良好途徑與方法。

要實現“居家養老”與“社會養老”相結合，政府財政支持是必不可少的政策選擇。在調查中發現，老年居民對鍛煉和娛樂的需求排在第一方隊，而社會養老服務設施、老年健身器材、老年活動中心、日間照料中心等基本設施需要加大建設力度，農村社區建設更需要加大投入。在投資方面除了吸引社會基金外，重點是政府投資帶動。

由于“社會養老”服務的公益性的特點，其服務主體和服務提供的主導力量必須是政府。政府提供免費項目、低收費項目和商業高收費項目相結合，才能提供更好的“社會養老”服務，根據王瓊（2016）的結論，“居家養老”的老人對“社會養老”服務的利用比例只有7%，我們的調查結論基本一致，如，平頂山老年居民，對12349服務熱線的使用，利用率不到6%，一邊是急需的社會服務，一邊是對服務熱線的冷漠。導致“居家養老”需求與“社會養老”供給嚴重背離。因此，近年來商業性養老服務公司紛紛關門，不斷向民政部門訴苦，尋求政府補貼，養老服務業應該屬于黎明前的黑暗階段。當新一代獨生子女父母年老的時候，居家養老對“社會養老”需求會急劇上升。目前，要解決“社會養老”支持者的生存，又滿足老年群體的需求，政府購買服務該應運而生，促使“社會養老”服務落地生根。因此，政府在扶持養老機構的同時，必須適度支持民政部門購買服務，形成有效供給，滿足居家養老的需求。也維持服務企業的生存，做好應對激烈老齡社會的大規模需求的到來。

建立“社會養老”政府主導、第三部門提供公共服務、市場參與的多元社會服務體制，政府擔負最終責任主體的制度機制。我們反對把居家養老社會服務的責任完全推給市場，反對過分商業化，主要基于政府責任主體和政府主導養老保障的考量。但是，我們不反對政府主導，調動各方力量參與到社會養老中來。老齡社會到來，家庭問題社會化，這一問題的解決依賴于多元力量的參與。因此，我們認為，應該有“四方力量”（家庭、社區、社會、政府），形成“四大支撐”體系，共同解決居家養老的困境，但是最終的責任主體應該是政府，建立政府最終責任主體機制。

關于解決社會養老服務的棚架問題，社區服務作秀現象，重點是解決培育壯大老齡服務隊伍問題。社區管理人員和社區養老服務人員來源渠道不同、職能不同。要滿足老年人多層次、多樣化的服務需求。必須由政府主導，勞動部門牽頭組織培訓居家養老所需的各類服務人員、工作人員，包括配備社會工作者。不斷提高社區服務人員專業化、職業化水平，鼓勵高校畢業生、復轉軍人、社會工作者等社會優秀人才從事社區服務工作；大力發展志愿者服務，依托志愿者協會，加強志愿服務常態化建設，為老年人提供精神關懷等免費服務。政府主導構建“十分鐘養老服務圈”，建立快速反應服務機制。

鑒于老年群體的特殊需要，社區醫院要突出公益性質，切實開展為老年群體服務業務。衛生部門對社區醫院開展檢查，要求社區醫療服務機構從制度上保證，對附近行動不便的社區居民提供力所能及的上門服務；還可以把社區醫療機構與社區養老中心配合，為老人提供全方位的醫療跟蹤服務。