黨風廉政建設責任制實施現狀研究

【摘 要】 本文闡釋了黨風廉政建設責任制的概念，根據中央巡視組巡視報告高頻詞分析了目前黨風廉政建設責任制存在的問題，并對存在的問題分析了其原因。在此基礎上提出了完善黨風廉政建設責任制的對策建議：認真落實黨風廉政建設的“兩個責任”；完善政策制定，提升政策可行性；完善黨風廉政建設的責任追究機制。

【關鍵詞】 黨風廉政建設；政策執行力；巡視報告；黨委；紀委

一、黨風廉政建設責任制的概念

對于黨風廉政建設責任制的概念，國內研究一直沒有一個統一明確的概念。本文旨在通過中央2010年修訂的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，在明確黨風廉政建設責任制具體責任內容方面進行定義，認為黨風廉政建設責任制是指：各級黨委、政府及其職能部門的領導班子、領導干部在黨風廉政建設中應當承擔主體責任、紀委承擔黨風廉政建設的監督責任的制度。黨風廉政建設的責任主體是各級黨政領導班子及其成員，各級黨政領導班子中的正職為本地區、本部門、本單位黨風廉政建設第一責任人。黨風廉政建設的監督責任由各級紀委班子及其成員承擔。

二、根據巡視報告高頻詞分析目前黨風廉政建設責任制存在的問題

十八大以來，截止2016年7月中央巡視組共進行了10輪巡視，巡視單位195家，通過巡視發現了各單位在黨風廉政建設方面存在的問題。同時各單位也認真對照問題進行了整改，而此次巡視的獨立性高、針對性強的特點為本文以巡視報告為研究范本分析當前各單位黨風廉政建設情況提供了可能。通過分析巡視報告中的高頻詞可以有效發現當前黨風廉政建設責任制存在的問題。

195份中央巡視報告中，在黨風廉政建設責任制落實方面，有兩條是共同貫穿的：“黨的領導弱化，全面從嚴治黨不力”、“收到了反應某些領導干部的問題線索，已經移交中紀委、中組部”。巡視組提出的問題中，“黨的領導弱化”、“從嚴管黨治黨意識不強”、“政策落實不力”、“制度執行不到位” 、“機制不健全”等成為前五位的高頻詞匯（圖表1），而這些高頻詞匯，在一定程度上反映了當前中國在黨風廉政建設責任制方面存在的問題：

1、主體責任落實情況問題突出

在巡視報告中“黨的領導弱化”、“從嚴治黨意識不強”、“四個意識”不強等高頻詞匯的出現，體現了各單位黨委在履行主體責任方面存在較突出的問題。在對中央國家機關工作委員會的反饋意見中提到的“黨委班子‘四個意識需要進一步加強，對中央賦予的職能定位認識不夠到位，機關黨建工作規律研究不夠，基層黨組織活動政治性、思想性不強”也體現出這方面的問題。

通過“四個意識”不強、“黨的領導力弱化”的字眼，體現了一些單位在黨風廉政建設的主體責任落實情況不佳。一是對政治學習重視不夠，對一些黨的大政方針政策理解不到位，落實不到位；二是越來越多的領導，尤其是國有企業黨政領導，重視業務能力的提升，重業務而輕政治，對部門的政治領導力弱化。此外，在黨委的組織領導方面，依然存在封建主義的小團體、人身依附關系強化，這表現在報告中“帶病提拔”、“突擊提拔”、“近親繁殖”、“違規提拔”等字眼頻繁出現，一項制度要落實到位，除了政策本身的因素之外，執行者的自身素質也起到重要作用。黨委的主體責任落實不強在落實黨風廉政建設責任制方面建設方面，造成的直接后果就是，在落實黨風廉政建設責任制的時候，黨委的領導責任不能很好的發揮出來。首先，對政治學習不重視，導致對政策理解貫徹不到位，很多部門沒有結合本單位出臺具體的落實黨風廉政責任制的具體部門規章。其次，重視業務學習，忽視了黨委思想領導，過度追求政績，追求利益，造成官商不正常關系的潛規則強化，表現在各種利益輸送、權力尋租。最后，一些單位的封建主義小團體導致在黨風廉政建設責任制落實方面積極主動性不夠，黨風廉政建設的主體責任落實不夠。

2、黨風廉政建設制度缺乏具體的操作細則

巡視報告中出現的“機制不健全”、 “制度執行不到位”，“政策落實不力”的頻繁出現，體現了在政策執行過程中，各單位在政策執行、政策履行方面存在一些問題和困難。究其原因，主要是這些單位沒有及時針對本單位、本部門情況制定具體落實政策的實施細則。在中央下發的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》中，一些內容過于“標準化”，導致地方的執行過程中“水土不服”。《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》內容千篇一律、責任不明確，并且執行過程中沒有充分考慮各省市、各職能部門的特點因地制宜，以致部分部門單位機械執行政策指令，沒有立足單位、崗位實際進行責任分工。這種過度的統一標準限制了部分省市黨風廉政建設責任制工作的推進，以致各基層領導班子和領導干部放棄主動思考如何承擔責任、承擔什么樣的責任。除此之外，由于制定黨風廉政建設責任制的相關政策時，制定者必須宏觀考慮各省市、職能部門的共同性，制定的責主和責任條款指具有普遍的適應性，而缺少實際的針對性和指導性，這導致了政策執行過程中其實無據可依。

3、黨風廉政建設責任界定不明確

“監督不力”、“政策落實不力”、“管理松散”頻現，所體現出的深層次的問題就是一些單位對責任界定沒有進行明確，政策執行的彈性較大。在黨風廉政建設過程中，政策自身對相關主體責任人、監督責任人的責任缺乏具體的界定標準，缺乏明確規定，導致政策執行彈性大。在實際的政策執行過程中，追究誰的責任、如何追究，在各種錯綜復雜的現實狀況中劃歸工作失誤的程度都處于“自由裁量”的模糊地帶。這給政策的執行帶來了較大的隨意性和自由裁量性，使得責任追究失去了其應有的約束力。同時政策文件中工作“軟指標”也難以具體化甚至數量化，使得政策執行過程中喪失部分約束力，個人工作上觸犯了責任追究“硬指標”的問題易于追究，而對“軟任務”問題則難以追究。比如在黨風廉政建設的責任制考核中，排名相對靠后的相關職能部門和單位是否可以認定為開展黨風廉政建設不積極？并且即使責任制實施有力也無法完全規避工作失誤，在這種狀況下由應當如何對失誤部門的領導群體進行履職情況評價？可見當前責任追究的規定寬泛，在追究情形表述上沒有確切的數字衡量，類似“情節嚴重、重大損失、惡劣影響”的表述，操作中仍不好具體界定，容易在定性量紀上出現偏差，導致問責處理的彈性較大，責任界定不清晰就必然會導致在責任追究時問題突出。

4、黨的作風建設有待于進一步加強

從“學習教育不夠”、“四風”問題、“作風建設”的一些高頻詞中可以看出，一些單位依然存在學習教育不夠、黨的作風建設有待于進一步加強等問題，而這些問題給黨風廉建設責任制的實施帶來的問題就是政策執行缺乏良好的環境。加強學習教育、加強作風建設才能使黨風廉政建設責任制的實施者和實施對象更能主動接納制度，主動執行制度，才能為政策執行營造良好的政策環境。

一項政策要想得到有效執行，良好的政策環境是必不可少的一個因素。在巡視報告中，“學習教育不夠”成為高頻詞匯，體現出中央有些部委、很多省市沒有真正將黨的領導、黨的作風建設提升到一個十分重要的高度，黨風廉政建設的目的就是要加強黨的作風建設，從嚴治黨、從嚴管黨，營造良好政策改革環境。而各省市、國有企業等缺乏從嚴治黨管黨的意識，自然在黨風廉政政策執行中難免出現以會議落實會議、以文件落實文件等走過場、走形式的“假”落實，更不會去主動宣傳相關政策、不會主動強調落實黨風廉政責任制的重要性。

三、當前黨風廉政建設責任制存在問題的原因分析

在對195家被巡視單位整改措施進行收集整理后，可以看出采用最頻繁的幾種整改措施分別為建立健全機制（83.64%）、制定文件（76.97%）、規范管理（75.15%）、嚴格執行文件（61.21%）、加強問責（58.18%）、加強內部監管（52.12%），整改措施往往是根據每個被巡視單位所存在的問題而制定的，所以分析這些采用頻率較高的整改措施可以在一定程度上反映各被巡視單位在執行黨風廉政建設過程中政策執行的存在的問題及原因。

1、政策執行缺乏必要的配套措施

配套機制不健全是政策可行性不高的重要原因。這里指的機制不健全主要指與政策執行相配套的執行運行機制、制度保障機制不健全。具體而言，雖然中央下發了相關的政策文件，指導各省市、各單位執行相關政策，但是在政策落地時，缺乏具體的政策運行機制，雖然明確了黨委的主體責任和紀委的監督責任，但是在黨委、紀委怎么履行各自責任，主體責任、監督責任具體包含哪些內容，哪些部門負責實施、哪些部門負責監督和評價這些機制都尚未健全，導致政策執行過程中，執行效果欠佳。在分析各單位的整改報告中，“健全監督運行機制”、“健全組織機構”成為高頻字眼。

中央的政策制度一般而言都是一個單一的綱領性的制度，要想制度得到真正貫徹落實，需要提出一些相配套的機制制度。一是某些配套機制是對政策存在問題的完善。一項政策制度在實施過程中會不可避免的存在這樣或那樣的問題，會在某一些方面尚需要進一步明確規范，這就要求在政策制定之后，同時制定一些相關的配套機制，保證政策的有效實施；二是建立健全配套機制，是對政策有效實施的保障機制。一項政策要真正有效實施，需要有相關的配套制度，解決政策在執行過程中將面臨的問題。比如在新頒布《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》之后，為確保黨風廉政建設責任制能夠得到有效實施，中央在2015年頒布《中國共產黨巡視工作條例》。

2、政策執行者執行力不足

政策執行離不開執行者對政策的理解和執行，政策執行效果如何與政策執行者執行力強弱息息相關。在各單位的整改措施中，195份整改報告中，各單位共出臺了180余部部門規章制度等，雖然這當中有些是為政策執行所制定的實施細則，但是仍然存在各單位出現以制度落實制度的現象。

政策執行者執行力不足的原因，一是政策本身缺乏可執行性；二是政策執行者自身因素。對于政策本身存在的原因，即政策缺乏相應的配套措施、各單位缺乏對政策執行的具體實施細則，導致政策執行難度大；而另一方面就是政策執行者在政策執行過程中由于對政策缺乏正確認識，執行的積極性不高，或者出現選擇性執行的現象，同時政策執行者自身素質不高、組織協調能力不強也都是問題產生的原因。

3、黨風廉政建設責任制缺乏良好的政策環境

在整改報告中，不少單位選擇規范單位管理、開展專項治理等整改措施，對照前文分析的各單位在黨風廉政建設責任制落實存在的問題，不難得出結論：各單位的作風建設不足、理論學習教育有待加強也是政策落實效果不佳的原因之一，因為單位作風存在問題、對政策理論知識缺乏必要學習，使得政策缺乏良好的執行環境。

整改報告中提及的規范管理，主要指被巡視單位為在“三公經費”使用、落實中央八項規定方面存的與黨風廉政建設責任制相背離的問題。一個組織，如果從領導者到政策執行者的工作作風都存在問題，何以期待他們去認真貫徹落實本就旨在加強作風建設的黨風廉政建設責任制。同時，一些單位對政策理論了解不足，會導致執行單位對政策不了解，難以形成良好的政策執行環境，導致政策貫徹執行效果不佳。

4、黨風廉政建設責任制責任的問責制落實不嚴

政策執行缺乏科學合理的評估標準，沒有形成真正的政策問責。目前，在中央下發的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》中，雖然提到了對政策執行的考核方法，但是并沒有明確相關的考核細則以及評價標準。在參閱文獻過程中也發現，目前國內對黨風廉政建設責任制的實施效果還沒有一個完整的評估體系。要想讓政策落實到實處，必須完善相應的評價考核機制，并對考核評價結果進行相應獎懲。

另外，黨風廉政建設責任制落實不嚴的另外一個重要原因還在于對責任的界定不夠清晰。對于黨風廉政建設的主體責任而言，對于哪些是領導班子的集體責任、哪些是黨委書記的領導責任界定不清；對于黨委的主體責任與違紀行為人的個人責任之間界定不清。另外，黨委的主體責任和紀委的監督責任在實際工作中，也會存在界定不清的情況，對于哪些應該是黨委負責監督的，哪些是紀委負責監督的，需要各執行單位在政策執行過程中進一步明確責任劃分。

5、對黨風廉政建設責任制實施缺乏有效的監督考核

既然有責任制就必須有責任落實，就必須要有對于責任落實情況的監督考核。在分析各黨委的整改報告中不難發現，政策執行缺乏行之有效的監督和考核是執行效果不佳的另一個原因。

在監督方面，一是政策執行過程中缺乏日常監督。部分單位對于責任落實的監督主要是靠年終述職考核，缺乏日常監督，這就給部分領導班子、領導班子個人為應付考核“臨時抱佛腳”提供了可乘之機。二是對黨風廉政建設的主體責任和監督責任的落實情況缺乏監督手段。目前各單位對黨風廉政建設責任制的落實情況監督更多還是依靠上級黨委的監督，沒有充分拓展群眾監督、民主黨派監督的監督渠道。三是考核機制不健全導致責任落實不到位。目前對于黨風廉政建設責任制的落實情況考核機制尚未健全，黨風廉政建設的主體責任落實主要放在黨委班子考核、黨委書記個人考核以及班子成員的個人年終考核當中，沒有建立專門的黨風廉政建設責任制的考核機制。

四、完善黨風廉政建設責任制的對策建議

1、認真落實黨風廉政建設的“兩個責任”

（1）切實保證黨委主體責任的落實。第一、明確黨委書記作為黨風廉政建設“主體責任”第一責任人的職責。黨委書記要在職責范圍內，切實對所在單位黨風廉政建設進行全面領導，明確黨委書記是承擔主體責任第一責任人，有主動承擔責任的主動性和積極性；第二、黨委班子需要切實發揮作用。要具體明確黨委班子的集體責任，加快完善權責對等，進一步完善黨政聯席制度，將黨委工作和中心工作進行統籌協調；同時要建立健全對黨委班子履職履責的考核，上級黨委在對黨委班子的考核中明確加入黨風廉政建設主體責任的實施情況；第三、黨委班子成員要落實“一崗雙責”。黨委的主體責任還包括黨委班子成員個人應承擔的責任。要貫徹落實“一崗雙責”，一方面科學劃分責任，明確工作分工建立責任清單；另外一方面，健全對班子個人的考核機制，不僅要對其行政工作履職履責情況進行考核，同時也要對黨風廉政建設主體責任落實情況進行考核。

（2）落實紀委的監督責任。一是紀委要協助黨委貫徹落實主體責任。黨委的主體責任發揮和紀委的監督責任落實相輔相成，紀委需要認真協助本級黨委履行主體責任，做好黨風廉政建設的組織協工作。在具體工作中，各級紀委認真落實中央關于黨的紀律檢查工作雙重領導體制的要求，強化上級紀委對下級紀委的領導，落實好報告工作、定期述職、約談匯報等制度。二是紀委要認真做好相關職能部門在履行廉政建設和懲治腐敗工作方面的工作落實情況，要更多地主動承擔、預防和懲治腐敗方面的工作，這是紀委的本職工作。紀委要繼續加大辦案力度，對腐敗現象形成震懾。同時要保證紀委相對獨立性和權威性，要執好紀、問好責、把好關，鐵面執紀，切實履行黨風廉政建設的監督責任。

2、完善政策制定，提升政策可行性

（1）提升政策本身質量。通過提升政策本身質量，使之更具可行性。政策的生命力在于政策本身的可行性、清晰性、協調性、社會回應性等。從現實看， 由于中國政治體制因素的影響，使得政策不可能完全適用于每個省市、每個部門，所以需要政策具有強大的生命力，提升政策執行力，就需要做到以下三點：一是中央在指定政策之前進行充分調研，充分聽取政策執行對象的意見建議，不斷完善政策，提升政策質量；二是制定與政策執行相配套的相關機制。中央的《規定》是一個綱領性的規定，在執行過程中尚存在一些需要進一步規范完善的地方，這就需要為保證政策有效實施制定相關的配套機制，如監督機制、獎懲機制、政策運行機制等；三是重視政策的試點工作。在政策全面實施之前，應進行部分試點，通過試點發現問題、解決問題，在實踐中完善政策，提升政策質量。

（2）制定相配套的實施細則。結合自身實際執行具體實施細則，提升政策可執行性。由于中國幅員遼闊，政治體系相對于國外一些發達國家而言，更為復雜，這就決定了一項政策無論政策本身如何完善，都肯定不能適用于所有部門、所有單位，所以這就需要各政策執行單位根據本單位的實際情況制定具體的實施細則，就要允許各地、各部門在不違背政策原則宗旨的基礎上，根據本地區特點指定具體實施細則，提高政策的適應性。

（3）完善相關組織架構。執行機構是政策順利進行、目標全面實現的保障，因而對執行機構進行完善至關重要。一是政策執行機構要完整統一，要統一指揮、統一領導，要體現黨委的主體責任，強化黨的政治領導作用；二是選拔德才兼備的人才進入政策執行隊伍，同時注重對隊伍人員的專項培訓，提高政策執行主體的整體素質，完善人員組織結構。要提升政策的執行效果，不僅不能違規使用干部，更需要為政策實施選拔德才兼備的人才，確保政策能順利實施；三是突出信息機構，強化信息溝通。唯此才能保證其信息交流內外暢通，完善上下、平行之間的多方面、多層次的信息流通網絡。同時建立專門的信息反饋渠道，公眾通過社會輿論等方式反饋政策執行信息，對政策執行進行監督，防止政策執行人員在執行過程中與原政策精神相背離。

（4）營造良好政策執行氛圍。政策的有效執行離不了良好的政策執行氛圍的營造，這里政策執行氛圍一方面是指，政策執行對象對政策的熟悉理解情況；另一方面也指政策執行需要執行單位有良好的工作作風。營造良好政策執行氛圍，一是加大政策宣傳力度，營造全社會擁護政策執行、支持黨風廉政建設責任制良好氛圍，確保黨風廉政建設責任制能持續深入開展；二是在對黨風廉政建設責任制執行情況不嚴、主體責任和監督責任執行不到位的單位和個人加大懲處力度的基礎上，對懲處情況進行公開，營造嚴肅的政策執行氛圍；三是繼續加強作風建設。加強本單位的作風建設，提高黨風政風，通過加強作風建設，提升執行政策的積極性，提高政策執行效果。

3、完善黨風廉政建設的責任追究機制

加強責任追究機制的建設，是貫徹落實黨風廉政建設的最后防線，如果對于責任追究機制都流于形式，那么黨風廉政建設就會陷入空談。要使黨風廉政建設真正落到實處，就必須進一步建立和完善考核監督機制。加強黨風廉政建設還要有完善的責任追究機制，形成“有錯必究、追責有據、追責必嚴”的共識。要完善責任追究制度，加大落實力度，對于不能有效進行政策執行的單位和個人，要與執行主體的問責機制緊密聯系起來。完善現有的黨風廉政建設的問責機制，強化責任追究。

（1）科學界定黨風廉政建設責任。一是建立責任清單，對黨委的主體責任和紀委的監督責任進行明確詳細的責任劃分。建立明確的責任清單，分清黨委書記的領導責任、黨委班子的集體責任、班子成員的個人責任等，另外也要對紀委的監督責任進行細致的責任劃分；二是要以實事求是、認真負責的態度嚴格區分相關責任，要以高度負責的態度把黨員干部應該承擔的行政職責和黨風廉政建設職責區分開；把領導的領導責任和違紀干部的直接責任區分開；把集體的責任和個人的責任區分開。

（2）建立健全黨風廉政建設的考核機制。加強黨風廉政建設的責任追究機制除明確責任外還需要加強檢查，嚴格考核。一是在考核形式上，可以通過專項檢查、工作報告、突擊抽查的方式開展，也可以結合群眾舉報、群眾信訪意見、新聞媒體監督等方式進行考核；二是明確考核細則。在豐富考核方式的同時，要及時將考核細則下發至每個考核對象，同時通過座談、專家訪談等形式細化考核標準，提高考核機制的可行性；三是明確考核的內容?？己藘热菘梢允歉鲉挝稽h風廉政建設的成效、責任制的落實情況、群眾的監督整改情況、焦點問題的處理情況等；四是要認真制定和完善“兩個責任”追究制度體系、工作程序和保障機制，有效做到有錯必究，有責必問。

（3）建立健全黨風廉政建設的獎懲機制。根據激勵強化理論，人的行為是對外部環境的刺激所做的反應，所以要完善黨風廉政建設的激勵和獎懲機制，對黨風廉政建設獎懲要堅持實事求是的原則，既要積極鼓勵，也要敢于處理問題。一是要建立健全“一案雙查”制度，對出現問題的單位既要追究違紀當事人的責任，也要追究相關單位黨委和紀委的責任，實現責任追究的制度化、程序化和常態化；二是要堅持實事求是的原則，要充分尊重考核結果，根據考核結果對各單位的黨風廉政建設情況進行獎懲；三是要建立健全申訴渠道。對考核結果有異議，對獎懲決定有疑議的可以通過申訴渠道進行申訴，在尊重考核結果的同時也提升獎懲的準確性。四是要堅持考核工作和責任追究工作的民主化、制度化、公開化，對獎懲結果自覺接收廣大黨員干部和社會各界的監督和評議。

【注 釋】

[1] 數據來源于對中紀委監察部網站公布的中央巡視組第一至第十輪巡視報告的統計.

[2] 數據來源于對中紀委監察部網站公布的中央第一至第十輪被巡視單位的問題整改報告.

【參考文獻】

[1] 王芳.完善黨風廉政建設責任制的思考[J].福建理論學習，2009（01）32-36.

[2] 李松.黨風廉政建設責任制“升級”[J].瞭望，2010（48）34-36.

[3] 張海翔.落實黨風廉政建設責任制的關鍵[J].社會主義論壇，2014（08）.

【作者簡介】

王耿翔，男，廣東揭西人，湖南大學法學院2013級公共管理研究生，研究方向：廉政政府與公共治理.