密西根大學董事會運行機制研究

黃天慧

[摘要]董事會制度是美國最具特色的高等教育治理制度安排，已成為其他國家競相模仿的典范。從密西根大學董事會制度的演變、組織結構、運行機制等方面分析其治理制度，總結其治理制度的四個特征——法律規章制度保障、明確的職能分工、不斷調整的董事會制度以及高度自治運轉，有利于我國高校對其進行有效借鑒。

[關鍵詞] 大學董事會制度； 組織結構；運行機制；制度保障；高度自治

[中圖分類號] G471[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）09-0127-06

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201709025

董事會制度是美國最具特色的高等教育治理制度安排，已成為其他國家競相效仿的典范。不少教育專家相信，美國高等教育之所以取得今天這樣的成就，董事會制度起了非常關鍵的推進作用。克拉克·克爾曾指出，高校董事會對美國高等教育的有效運作至關重要[1]。伯頓·克拉克也曾說：“一直在美國廣泛行使的董事會權力，是美國體制區別于幾乎所有其他國家體制的一個基本方面。”[2]在這些教育專家看來，美國大學實行的董事會制度是美國高等教育快速發展的重要因素。

我國高等教育管理領域內的學者對美國大學的董事會制度始終比較關注，目前已取得了一些研究成果。國內學界對美國大學董事會制度“是什么”都比較熟悉，但涉及到大學董事會制度“如何運行”的問題，所了解的信息卻并不太多。而要回答“如何運行”這個問題，不能泛泛而談，需要結合具體案例進行深入剖析。密西根大學被稱為美國“公立大學之母”，在2016～2017年英國泰晤士報和USNEWS大學排行榜中排名為第21和第17位，堪稱公立大學的典范。密西根大學良好的聲譽是筆者選擇其作為個案研究的原因之一。再者，通過對多個美國大學官方網站的調研，筆者發現密西根大學較多地公開了其學校董事會的歷史、規章制度，及近200場董事會會議記錄（1998～2016年）。資料的可獲得性是筆者選擇密西根作為個案研究的另一個重要原因。筆者以美國密西根大學為案例，對其董事會運行機制進行分析，以期對我國大學治理體系提供借鑒。

一、密西根大學董事會制度的演變史

董事會是密西根大學的最高立法和司法機構，也是最高決策機構。但目前密西根大學實行的董事會制度并非是在建校伊始就確定下來的，而是在學校發展的過程中經歷了幾次變革 [3]。（1）在董事會成員產生方式上，密西根大學董事會實現了由總督單一主體任命到總督和議會雙主體任命、再到民主選舉制的變革過程 [4]。目前其成員由全州人民公開選舉產生，這在制度上使董事會能夠獨立于政府的政治影響而治理大學。（2）在董事會成員的任期方面，經歷了從等長任期制到交錯任期制的轉變。等長任期制可能出現一種極端情況——在換屆時沒有任何一名原有董事繼任。此種情況的風險在于新當選的董事沒有繼承甚至是完全拋棄了原董事會的做法，不利于學校的持續發展，也不利于維持校長和董事之間的合作關系。在等長任期制實行了幾年之后，密西根大學董事會轉而實行交錯任期制，并沿用至今。（3）在董事成員的組成上，密西根大學董事會建立之初，總督等州政府官員在董事會中有一席之地。而當前與多數公立大學不同的是，密西根大學董事會成員中并無州政府官員，且董事基本都是校友（僅有1名成員例外）。成員組成的變化避免了政府對大學的控制和干涉，且使本校畢業生能夠以另一種身份參與學校治理。（4）在董事會成員數量上，密西根大學董事會從建校初的21人逐步減少至目前的9人（8名選舉董事和1名當然董事）。規模的減小可以使所有董事會成員都能積極有效地參與到大學的治理與決策中，進而增強董事成員的責任感，提高決策的效率。在發展過程中，密西根大學董事會制度一直在不斷地進行調整和完善，以適應學校發展的實際情況。

一、密西根大學董事會概況

（一）董事會的組織結構與權責分配

密西根大學屬于多校區州立公立大學，共有三個校區，分別是安娜堡、迪爾伯恩和弗林特校區。與其他多校區大學董事會的結構不同的是，密西根大學董事會采取單層董事機構，三所學校僅有一個大學董事會。總體而言，密西根大學董事會在一個很高的層次上運作，不參與學校的具體事務，擁有很多的自由和權力。董事會下設特殊委員會及三個處理日常事務的常委會，三個常委會分別是財政、審計與投資委員會，人力、薪資與治理委員會和衛生事務委員會（2010年設立）。

通常來說，常委會將其負責領域內的議題向學校董事會提出，并向董事會提交定期報告和建議。密西根大學公開的董事會章程中對幾個委員會的責權分配的規定包括三個方面。（1）人力、薪資與治理委員會的主要職責包括：關注績效評價、薪資、人事等事務。董事會章程規定該委員會審查評價校長的績效和薪資決定方面的所有政策，并負責向董事會提供相關建議；協助校長審查評價行政官員的績效和薪資決定方面的政策，并向校長提出建議；定期審查薪資研究報告、市場數據和學校教職員工薪資方面的相關信息，確保并加強學校在高等教育中的競爭地位；定期審查大學在教職員工多樣性發展方面的狀況；負責治理相關事務；指導董事會功能和績效的年度自評；向董事會提供解決校內利益沖突的政策建議 [5]。（2）財政、審計與投資委員會的主要職責包括：關注財務、投資、學校政策方面的事務。董事會章程規定該委員會監督大學的財務規劃、財務狀況、貸款和投資政策、年度運行預算、保險和風險管理項目、資本投資標準和財務報告實踐；監察大學會計、審計、外部財務報告的質量和完整性；監察大學投資功能、投資報告實踐及其他董事會指派職能的運行狀況。該委員會主席由董事會主席指定，每年委員之間的會面次數不得少于4次。委員會可以根據需要雇傭大學行政職員之外的財務管理人員 [6]。（3）衛生事務委員會的主要職責是關注衛生醫療系統的事務。章程規定的職責主要有：協助董事會審查密西根醫院和衛生中心，就相關事務向董事會提供建議，以更好地支持董事會履行對衛生系統的管理職能。這些職能包括制定衛生醫療系統的愿景和目標、醫療服務質量；相關專業的批準和經費預算、資金和設備的審核和批準；與衛生醫療系統行政官員的會面。委員會每年的會面次數不得少于4次 [7]。

（二）人員構成

密西根大學當前的董事會由9人組成（8位選舉董事和自然當選的校長），8位選舉董事包括4位律師事務所的CEO、1名醫生、2名工商界董事、1名公共事務官員[8]，律師在密西根大學選舉董事中占據一半的比例。密西根大學校長自然當選董事會成員，但沒有投票權。在所有董事會成員中，除1名公共事務官員外，其余均是密西根大學的校友。密西根大學在董事會成員的構成上與普林斯頓大學比較相近，成員幾乎都是校友。普林斯頓大學董事會40位成員中除新澤西州州長外，其余39人均是普林斯頓大學校友。因此，從某種意義上說，密西根大學是屬于學生的，學生（校友）參與學校的管理并形成了傳統。

筆者還對比了密西根大學與美國另外兩所知名公立大學的董事會成員構成（表1），發現密西根大學董事會成員的構成還有以下兩個特點：（1）沒有州政府成員，也沒有由州政府指派的董事，使董事會能夠獨立于政府的影響獨立行使大學管理權。（2）沒有教師或學生代表，避免了校內人士為其自身利益抵制改革或相關決策現象的出現。

表1美國三所公立大學董事會成員的對比

大學董事會成員產生方式董事人數例會次數

密西根大學8名董事由兩年一次的全州選舉產生，校長為當然董事，其余成員包括4位律師事務所的CEO、1名醫生、2名工商界董事、1名公共事務官員9人每年11次

加利福尼亞大學 [9]（九校系統）19名董事由州長任命，任期為12年；4名政府官員：州長、副州長、眾議院議長、教育廳長；2名校友會官員：校友會主席和副主席；2名指定董事：校友會財務主管和秘書；1名任期一年的學生董事；2名教師董事：現任學術評議會主席及副主席；2名行政人員顧問董事；校長33人每年6次

賓夕法尼亞州立大學 [10]5名當然董事：州長、校長、州自然資源保護局局長、州農業局局長、州教育局局長；6名州長指派的董事；9名由校友選舉的董事；6名由各郡選舉產生的農業社會代表董事；6名工商業代表董事由董事會任命；3名直接由董事會任命的董事；1名校友會前任主席；1名教師董事（由董事們任命）；1名學生董事（由董事們任命）38人每年6～8次會議

對于本校人員來說，尤其是教師和學生能否在大學董事會占據一席之地，在美國大學一直存在著爭議。教師認為他們比董事們更了解教學研究工作，理應成為董事會中的一員。就學生而言， 20世紀60年代波及全球的學生運動發生以后，學生們強烈要求在董事會擁有席位。目前，盡管不少大學尤其公立大學開始將教師和學生納入董事會，但一些從事大學董事會研究的學者卻堅持認為，教師和學生往往會依據其個人的需要和計劃看待問題，不會考慮全局性問題，讓他們參與董事會將不可避免地導致利益沖突，甚至會因其自身利益抵制對學校有益的改革 [11]；學生在校時間過于短暫，難以持續參與學校治理；學生的心智并未成熟到足以承受其決策后果的程度。密西根大學董事會成員中雖然沒有在校學生，但作為替代，董事會選擇校友作為董事會成員，同樣可以充分陳述和闡釋學生角度的問題和態度。

（三）董事會議

密西根大學章程規定，每年除八月外每個月都要舉行一次董事會會議。根據實際工作的需要，校長和董事可以提出召開特別會議的要求。閉會期間，董事會主要通過下設的各級委員會處理一些重要事項。董事會會議主題由校長、董事會主席等人協商后確定。董事會會議要形成記錄并留存。密西根大學網站公開的董事會會議安排記錄顯示，從1998年至2015年，董事會成員除8月份外，每個月都會召開會議，即每年共有11次碰面機會。與美國其他大學董事會相比，密西根大學董事會召開會議的次數較多。美國大學與學院董事會協會的相關調查表明，美國大學董事會議的頻率與其規模成反比。公立高校董事會的規模相對較小，召開會議的頻率相對較高；私立高校董事會的規模相對較大，召開會議的頻率則相對較低 [12]。

二、董事會運行機制

（一）董事會成員的遴選及任期

密西根大學的董事遴選十分特別，董事會成員由全州選民公開選舉產生。全州的任何選民都可以為參與競選董事成員的人投票。每兩年（公元紀年的雙數年）會有兩位董事成員被選舉或重選。美國總統選舉時，密西根大學董事會候選人的名字可能會出現在選票上，全州人民在大選中為他們投票。在密西根州長競選過程中，密西根大學競選的董事也會被列入到選票中。

除校長是當然董事外，董事會的其他8名董事都是通過公共選舉產生的。在密西根州內大部分的公立大學中，大學董事會是由州長任命的。密西根州共有15所公立大學，其中只有3所大學的董事會是由選舉產生的，即密西根大學、密西根州立大學和懷恩州立大學[13]。克拉克·克爾指出：相比一些由州政府任命的公立大學董事，通過民主選舉產生的董事會在議會中會擁有更大的政治影響力，他們敢于反抗并不太友善的官員。同時，通過選舉產生的董事會成員在董事會中也更為獨立，他們敢于依照自己的意愿行事 [14]。

（二）董事會的自治運作

密西根大學董事會采用扁平化的管理制度，董事會主席實行年度輪換制。根據密西根大學的章程，董事會每年會任命一位新主席和副主席。董事會的董事們根據資歷輪流擔任主席，首先是資歷最老的董事做主席，然后下一年是由資歷僅次于上一位主席的董事擔任，依次類推。當8位選舉董事排完之后再從頭開始排，校長不能做董事會主席 [15]。密西根大學董事會章程和公開的會議記錄表明，密西根大學董事會成員的關系是平等的，成員和主席的權利是相同的，區別僅是董事會主席需要付出更多的時間和精力與大學校長合作，如商討會議主題、制定會議議程等。

（三）委員會的閉門會議與董事會的公開會議

由于密西根大學的董事會規模較小，各委員會和董事會同時召開會議。除8月外，會議周期為一月一次，一般會從上午8點持續到下午6點。基本流程包括三個方面。（1）委員會閉門會議。開會時間從早上8點到10點，各委員會在一棟樓里同時開會。委員會開會時，董事會所有成員全員參加。董事會成員會分成三組，人數分別為3、3、2（不包括校長），分別參加三個委員會的會議。（2）董事會閉門會議。在委員會會議之后，董事會的8位成員會集中召開董事會閉門會議，討論各委員會的議題，保證所有董事會成員都能獲取相關信息。這兩個會議僅討論相關議題，不作任何決策。（3）公開會議。公開會議對全體教職工、學生、社會公眾開放，而且學生、教職員工、校友、公眾均可以申請在每月的董事會公開會議上發言。董事會只能在公開會議上做出決策 [16]。除以上會議之外，董事會根據實際需求召開專門會議解決臨時出現的問題。總的來說，董事會和委員會每月會召開例會，在閉門會議上討論相關議題，在公開會議上做決策，并根據實際需要召開專題會議。密西根大學董事會的會議安排、會議記錄都向社會公布，特別是董事會公開會議要向社會公眾開放。這不僅加強了大學治理的透明度，還使社會公眾能夠參與到大學的監督與評估工作之中。

（四）董事公開會議的流程及決策過程

對密西根大學董事公開會議記錄中出席人員的統計表明，每次參加董事會會議的人數在20人左右。密西根大學官網上公布了董事會的公眾評論規則，會議議程規定每次會議最多安排10位發言者，且就同一話題發言的人不宜超過5個；每位發言者的發言時間不超過5分鐘；發言人需要提前打印25份發言材料 [17]。

盡管校長不是董事會主席，但從密西根大學公開的會議記錄來看，校長在董事會公開會議中扮演著非常重要的角色——主持董事會會議，而美國絕大部分高校的董事會會議均是由董事會主席主持的。密西根大學章程中明確指出：只有當校長缺席董事會議時，董事會主席才有責任主持會議 [18]。

對密西根大學董事會相關規章制度和公開的會議記錄進行文本分析，可以將其董事會決策過程歸納如下：大學校長和行政機構向董事會提出事項，董事會給予支持與否的反饋；最終決策由校長和大學董事會共同做出。近年來密西根大學最重要的決策是購買原輝瑞制藥公司總部。2009年，密西根大學出資10億多美元購買原輝瑞制藥公司總部，作為該校的第四個校區。輝瑞制藥公司遷址時留下了寬敞的研究中心和廠房，時任校長柯爾曼說服董事會買下了這片廠房。密西根大學2008年12月份的董事會公開會議記錄顯示，購買原輝瑞制藥公司總部的決策是當天公開會議的最后一項議程。首先由行政系統官員介紹該項目的背景，兩位密西根大學副校長、教務長等相關行政人員詳細論述了該項目的可行性和對密西根大學未來發展的重要意義（該議程已經過了兩年的論證），校長向董事會成員提出購買決議。董事會每位成員就購買輝瑞制藥總部這一事項進行了投票并發表意見，最終董事會一致通過了購買決議。

在楊文明的博士論文訪談附錄中，密西根大學一位董事會成員曾指出：“如果感覺到董事會不支持某事項，校長會撤回并重新修改。所以一般在公開會議上，當董事會投票時，幾乎會同意所有的事情。有些事情董事會提前與校長或其他人進行討論，校長如果認為董事不會支持某項議題時，他就不會在公開會議上提出來，即校長不會在公開會議上提出會被否決的議題。” [19]從這段訪談記錄中可以發現董事公開會議上的投票其實是形式上的決策，而實際的決策和博弈過程則在會議之前進行。換句話說，董事會公開會議之前已就重要事項做出了決策。

三、密西根大學董事會治理制度的特征

（一）不斷調整的董事會制度

密西根大學在其發展歷程中曾對董事會制度進行了多次調整，使其能夠不斷適應大學的快速發展。如董事會成員的遴選，從任命制到全州民主選舉，在制度上逐步使董事會能夠獨立于政府的政治影響而獨立行使大學管理權。董事會任期經歷了從等長任期制到交錯任期制的轉變，保證了大學發展的連續性。董事會成員之間是平等的同事關系，成員和主席的權力是相同的。董事會主席、副主席的年度輪換制也是密西根大學的一大特色，可以增強每一位董事成員的責任感，保證所有董事會成員都能積極有效地參與到大學的治理與決策之中。與制度調整相對應，董事會根據具體的運作情況依法修改董事會章程，適時調整章程對相應董事會權責的表述，使其符合當前的實際情況。

（二）以法律規章制度作保障

密西根大學以州憲法、大學章程、董事會章程、董事會常設委員會章程等各類法律規章制度對大學的目標、定位以及董事會的運作等事項做出了明確的規定，詳細規范和闡釋了各機構的職能。有了法律規章制度的保障，大學董事會可以相對獨立地運轉，免于外界的干涉和控制。規章制度中明確的權責關系也使得各機構包括董事會有法可依，能有效平衡各團體間的利益，同時避免既得利益集團侵害學校的利益。

（三）實行明確的職能分工

密西根大學對校長與董事會的權責有著清晰明確的規定。大學校長是執行領導，負責大學日常的管理運作以及大學的行政管理工作，接受董事會授權管理大學。董事會是大學的最高決策機構，在很高的層面上運作，因此并不干涉學校的日常行政事務。董事會通過章程的規定設立不同的職能委員會，分擔董事會管理大學的權力與職責。校長與董事會權責明確，各司其職，大大提高了治理效率[20]。董事會下設的各個常設委員會也有明確的職能分工，協助董事會處理重要治理事務。

（四）享有高度的自治權

密西根州政府對密西根公立大學的影響在全美是最小的，州政府不設高等學校事務委員會 [21]。從某種程度上說，密西根大學董事會更像是私立公司董事會。從經費來源來看，密西根大學也越來越像一所私立大學。相關資料表明，密西根大學法學院僅有2%至3%的預算來自州政府撥款。即使就整個學校而言，也僅有8%的預算來自州政府撥款[22]。密西根大學享有憲法賦予的自治權，董事會對大學擁有監督和控制權力：密西根大學不需要對州政府負責，也不需要對州議會負責；州長和州議員都不能控制或干涉大學。在董事成員組成上，密西根州立大學是為數不多的沒有州政府官員參與董事會的公立大學。且在其校友構成上幾乎都是本校校友，比較熟悉學校情況，為學校實施良好的治理帶來了便利。

總之，密西根大學董事會作為大學管理的最高權力機構和決策機構，對公立大學的治理具有鮮明的特征：其一，董事會制度不斷調整以適應實際情況；其二，在相對完善的法律規章制度的保障下行使權力；其三，密西根大學董事會和校長有明確的分工，各司其職，共同治理大學；其四，董事會不受政府控制和干涉，高度自治運轉。密西根大學董事會作為一所公立高校的治理機構，其治理制度與運作機制對我國高校治理有著重要的借鑒意義。

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A Comparative Study On General Education Model

in Peking University and Fudan University

HUANG Tianhui

（1Research Institute for Higher Education， Fudan University， Shanghai 200433， China；2Information Technology Center， Yunnan University， Kunming， Yunnan 650091， China

）

Abstract： Peking University and Fudan University are two universities that have started the practice of general education reform earlier in China. Yuan Pei College at Peking University was viewed as a general education pilot initiative to explore small steps， in the accumulation of experience on the basis of further promotion， this is a relatively small cost of reform and a more conservative choice. Fudan University promoting the general education in overall campus which creates a favorable environment and atmosphere， so that teachers and students at Fudan University are easier to understand the status and importance of general education， has a positive attitude to general education. The establishment of Fudan College provides an organizational basis for general education and is conducive to multi-party cooperation， easier to receive support of other professional colleges. The two models of Peking University and Fudan have their own characteristics. This paper compares the characteristics of general education at two universities from four aspects： general education curriculum， teacher resources， students' management and accommodation system. On the basis of comparison， this paper proposes the common problems of general education in China， such as the challenging degree of general education curriculum and students engagement， the integration of general education and professional education， so as to provide useful enlightenment for general education practice in China.

Key words： general education model； comparison； Peking University； Fudan University

（責任編輯：劉新才）