淺析土地儲備資金管理

文/李敏，德陽市土地收購儲備中心

淺析土地儲備資金管理

文/李敏，德陽市土地收購儲備中心

從1996年我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心成立經過二十年的實踐，土地儲備有效調節了土地供應，促進土地市場秩序的健康發展，已成為我國土地管理中不可或缺的重要組成部分，為促進經濟平穩較快發展，土地參與宏觀調控發揮了積極的作用，較好地保障了中央調控房地產市場、百姓安居措施的落實。而土地儲備從其一產生，就因其涉及多方、群體性利益而備受社會關注，特別是土地儲備過程中農轉非居民拆遷住房安置問題，目前大多數土地儲備機構采取修建安置房及配套道路的方式解決住房安置，這部份為國有基本建設范籌。這就要求在建立土地儲備資金管理基礎上，加強對土地儲備中基本建設資金的管理。本文將站在土地儲備建設資金管理的角度，對土地儲備資金的管理和使用進行探討。

土地儲備；基本建設；資金管理；籌集與使用

隨著我國城市化發展進程的加快，在招標、拍賣、掛牌等市場方式的引導下，出讓國有土地的使用權已經成為個地方政府和城市建設中的主要資金來源。由于土地儲備的規模在不斷擴大，如何才能合理的、科學的、規范的籌集和運用已經成為一項重要的研究課題。近年來，我國相關部門對建立并完善我國土地管理的制度，進一步規范我國土地出讓收支管理，土地儲備資金管理等付出了諸多努力，并做了大量的工作，在諸多法律法規、規范性文件等的支撐下，我國各地方政府紛紛對土地儲備中的資金管理問題進行了諸多有益的探索。由于土地儲備資金管理的內容具有復雜性和多樣性的特征，本文將就土地儲備資金的籌集與使用進行探討。

1 土地儲備資金的基本內涵

根據國家相關管理辦法的規定，已經明確了土地儲備資金的基本內涵。通過對這一概念的深度剖析，我們可以從如下幾方面對這一概念進行理解。

1.1 建立土地儲備資金主要是為了滿足土地儲備工作的需要

根據土地儲備交易制度中的要求，進行土地儲備工作就會發生土地儲備成本性支出，但是此時并未真正進行土地交易，也并未實現真正的土地出讓收入。因此，為了保證土地儲備工作能夠順利開展，在客觀上要求必須建立土地儲備專項資金，以此來保證土地儲備工作的順利開展。

1.2 土地儲備資金主要就是專項用于開展土地儲備工作時發生的土地儲備成本支出

既然我們建立土地儲備資金的主要目的就是為了開展土地儲備工作，那么該項資金也就是主要用于土地儲備過程中出現的各項成本支出和費用。如：根據國家的相關規定進行收購、征收、優先購買、收回土地等需要支付的拆遷款、補償費用、前期開發土地的支出等。

1.3 土地儲備機構是土地儲備資金使用和管理的主體

關于這一點是毋庸置疑的，在一般的財政理論中基本上都認為：土地儲備機構是土地儲備資金的使用主體，作為一項專項財政資金，財政部門應該使其管理的主體。目前，土地儲備資金的主要來源是貸款和財政預算。而貸款的主體則是土地儲備機構，并同時承擔還款的額義務，為了能夠保證責權利相統一、為了便于管理，應該由土地儲備機構負責對土地儲備資金的管理與使用，并由財政部門主要負責對齊的監督。

1.4 土地儲備資金屬于一項周轉性專項資金

從本質上看，其實土地儲備資金就相當于是工業企業生產過程中的一種生產周轉資金，不同的是土地儲備資金的主要開支內容——土地儲備成本支出最終應該反映在土地出讓收入中。為了保證土地儲備交易工作的順利完成和實施，必須建立一定規模的周轉性資金，從土地儲備階段開始從中墊付資金用于土地的儲備成本支出，直到土地交易結束、實現土地出讓收入之后，再從土地出讓讓收入中將土地儲備成本中的部分撥付到原來的土地儲備資金中，以此來保證土地儲備資金的規模性和數量型，更是為土地儲備工作的繼續開展提供堅實保障。

2 加強我國土地儲備資金管理的有效對策

2.1 多渠道籌集土地儲備資金，合理分散資金的運行風險

為了有效緩解土地儲備機構的財務壓力，有效降低只是通過銀行等金融機構的貸款來進行資金籌措的現狀，為了避免由于貸款而帶來的高財務風險，應盡可能地通過不同的途徑實現對資金的運作，不斷拓寬融資渠道。一方面，我們可以從財政方面著手，爭取更多的財政支持，并本著“取之于地、用之于地”的基本原則，希望政府部門能夠從每年的土地出讓收益中留出一定金額的資金作為土地儲備金，以此為契機來提升自我積累的能力。同時，增加土地基金的權益資本，建立滾動式發展的資金良性循環機制。另一方面，可以借助土地債權化、推行換地權益書等方面向社會吸收更多的資金。當然，對于那些已經進入到儲備中，但是并未進行超前的土地，可以根據拆遷計劃在開發整理前先對其進行出租，通過獲得的租金收益來支付銀行的貸款利息。由于我國的特殊國情，因此，城市土地儲備機構相當于是一個壟斷性的經營機構，在運行中資金的數額是巨大的，為了保證儲備機構的奉公、廉潔，為了保證城市土地政策目標體系的安全性、完整性，必須加強對資金運作的嚴格監督與管理。

2.2 加強對土地儲備成本的管理

為了進一步提升和保證政府土地的增值收益，為了保證土地儲備工作的順利開展，我們必須加強對土地儲備成本的管理利于控制，以此來完善對土地儲備資金的管理。我們可以加強對土地儲備成本的事前、事中、事后控制，嚴格遵循土地儲備的工作流程，對土地儲備成本實行全過程、動態化、跟蹤式管理與控制，對其可控成本、變動成本、成本異常的偏差等進行有效的、必要的監控，以此來保證土地儲備成本控制目標的實現，使成本發生在可控范圍內。

綜上所述，我們可以借鑒西方經濟發達國家在這方面的先進管理經驗，在我國，土地儲備的產生是政府推行國有土地使用權市場化供應制度的一種手段，是經營土地的一種手段，是解決國有企業市場化改革的一種手段。因此，必須加強對土地儲備資金的管理，為促進國家經濟建設奠定基礎。

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