開展韌性城市建設讓城市更安全宜居

翟國方 黃唯

開展韌性城市建設讓城市更安全宜居

翟國方 黃唯

翟國方，南京大學建筑與城市規劃學院副院長、教授，博士生導師，城市規劃與設計系主任、兼任國家“十三五”規劃專家委員會委員、全國高等教育城鄉規劃專業評估委員會委員、住房和城鄉建設部防災研究中心專家委員會委員、國際風險分析學會中國分會（SRA-China）副主席、中國城市規劃學會城市安全與防災規劃學術委員會副主任、中國災害防御協會風險分析專業委員會副理事長、上海和深圳等城市規劃咨詢專家委員等學術職務。1986年和1989年分別獲得南京大學經濟地理與城市規劃專業學士和碩士學位，1997年和2000年分別獲得日本筑波大學城市與區域規劃專業碩士和博士學位。先后主持或參加FP7項目、“973”項目、國家自然科學基金項目等部級以上項目20余項，在國內外期刊發表中、日、英文學術論文240余篇，出版《解讀日本城市規劃—60年獲獎實例回顧》（中國建筑工業出版社，2017）、《城市公共安全規劃》（中國建筑工業出版社，2016）、《高速公路服務區規劃：理論與實踐》（中國建筑工業出版社，2016）、Emerging Economies, Risk and Development， and Intelligent Technology（CRC Press，2015）、Territorial Evolution and Planning Solution（Atlantis Press，2012）等著作6部；獲得各類省部級以上獎項20余項。

目前，我國正處于城鎮化快速發展時期，越來越多的人口和社會經濟活動在城市聚集，加劇了城市的風險和“脆弱性”。近年來，各類公共安全事件層出不窮：2011年中央電視臺曝光的雙匯瘦肉精事件，2014年上海外灘踩踏事件，2015年天津港危險品爆炸事件，2016年超強臺風莫蘭蒂，2017年剛發生的四川茂縣山體垮塌災害(圖1)和南方暴雨洪澇災害（圖2）等等，頻發的社會公共安全事件給城市帶來了巨大的人員傷亡和經濟損失。2016年，我國因自然災害造成直接經濟損失近5032.9億元人民幣，累計受災人次達1.9億人。同時，我國每年因安全生產事故和社會治安事件造成的經濟損失分別高達2500億元人民幣和1500億元人民幣，每年近20萬人被奪取寶貴的生命。隨著“風險社會”的到來，如何預防和降低風險，減少災害損失，提升城市防災減災能力成為各國政府、專家學者和公眾越來越關注的熱點話題。城市對災害的響應也由傳統的防災(disaster prevention)轉向減災(disaster mitigation)，再到近年來興起的韌性(resilience)。各國政府高度重視并積極投入韌性城市建設，2014年美國提出建設全球100個韌性城市的計劃，并提出構建城市韌性指標（City Resilience Index）用于韌性評估。日本在經歷了東日本大地震的巨大沖擊后，2013年公布國土強韌法，并開始著手編制《國土強韌化行動計劃》，成為首個把韌性提升到國家政策層面實踐的國家。我國政府也高度重視，在“十三五規劃”中首度提出了安全發展觀的理念，提出加強全民安全意識教育，健全公共安全體系，建設“平安中國”的戰略構想。

圖1 四川茂縣山體垮塌災害現場（圖片來源：國家減災網）

圖2 2017年7月南方暴雨洪澇災害（圖片來源：國家減災網）

國內外韌性城市建設的研究如火如荼

韌性（Resilience）源于拉丁文resilio，意為受到壓力后反彈和回跳的能力。生態學家Holling首次將韌性的思想應用到系統生態學的研究領域，用以定義生態系統穩定狀態的特征。20世紀90年代后，韌性被引入到工程、經濟、社會等廣泛領域，內涵得到不斷豐富。日本在其《國土強韌化行動計劃》中將韌性分解為四個目標：一是最大限度地保障人民生命安全；二是保障國家機能承受巨災沖擊，并維持整個國家系統的相對穩定性；三是最大限度地保障公共設施安全，最大可能的減少災害損失；四是盡可能快速實現災后恢復重建。綜上所述，韌性是一種能夠應對、吸收、適應風險并及時有效地從災害影響中得到恢復的能力。韌性城市的內涵可以從這幾個方面解讀，一是城市各系統吸收災害并維持城市基本運轉的能力，二是城市各系統能自我適應并抵御災害的能力，三是城市系統從災害中恢復并提升抵御未來更嚴重災害的能力。

國外針對韌性城市建設的研究起步較早，積累了豐富的理論成果和實踐經驗。不同國家與機構從多學科、多角度研究韌性城市問題，并通過韌性城市的建設實踐踐行相關理論。縱觀現有研究，城市層面的韌性理論研究主要集中于氣候變化的應對以及城市風險評估等方面。從經驗借鑒、理論演繹到指標體系的構建、測評模型及實證分析，構建了一個初步的理論分析框架與研究體系雛形，為進一步深化相關研究奠定了良好的基礎。我國韌性城市建設研究起步較晚，與國外防災先進國家仍存在較大差距。但近年來發展勢頭迅猛，尤其是近3年，我國學界對韌性的研究如火如荼，相關研究的論文數量逐年攀升 (圖3)，主要集中在城鄉規劃、地理和災害學等領域，目前尚處于文獻綜述和定性研究的階段。南京大學韌性城市研究團隊在韌性城市理論研究和規劃實踐中積極探索，取得了一定的階段性成果。合肥市市政設施韌性規劃研究項目作為國內首例完全基于韌性理論的規劃實踐，是我們在韌性城市規劃中邁出的關鍵一步。我國的韌性城市規劃方興未艾，未來還有大量的工作要完成。

圖3 在CNKI上以“韌性城市”和“彈性城市”為關鍵詞檢索得到的相關論文數量

韌性城市建設是我國響應《新城市議程》的重要舉措

現代城市規劃興起于解決環境衛生問題，提升人民生活質量的實踐，其初衷就在于使城市變得更加安全宜居。Doxiadis指出，一個城市必須在保證自由、安全的條件下，為每個人提供最好的發展機會，這是人類城市的一個目標。安全需求是人類最基本的生存需求之一，安全需求的實現是人類更高階需求的基礎（圖4）。公共安全是城市生存和可持續發展最基本的前提，是國家安全和社會穩定的基石，是經濟和社會發展的基礎條件。2016年10月，第三屆聯合國住房和可持續城市發展大會（簡稱“人居三”）在基多召開，會議強調了韌性在城市經濟社會發展等方面發揮的巨大作用，并呼吁各國采取行動，積極推進環境永續和韌性城市建設，承諾增強城市和人類住區的韌性，從風險應急管理模式轉向基于風險防范的全社會參與模式。韌性城市建設被認為是《新城市議程》成敗與否的關鍵，也是我國響應和落實《新城市議程》號召的重要舉措。韌性城市將是未來全人類面臨的重要課題之一，是未來城市建設的發展方向。

圖4 馬斯洛需求理論

我國作為災害頻發的人口大國，面對各種不可抗力風險因素的影響，飽嘗各種自然和人為災害帶來的巨大損失，在抵御風險抗擊災害沖擊的漫漫長路上不斷前進。我們在針對東北亞地區風險認知度的研究中發現，風險認知水平與經濟發展水平存在正相關性，相比于日本和韓國，我國民眾的風險認知水平普遍較低，且對災害風險的容忍度相對較高。長久以來，我國對災害風險的防范有所忽視，重救輕防的思想根深蒂固，公共安全和防災減災體系建設滯后于經濟社會發展步伐，城市脆弱性明顯。2012年北京7·21洪災后，國家高度重視城市洪水問題，發布海綿城市建設技術指南，掀起了全國范圍內海綿城市建設熱潮，在提升城市雨洪韌性方面邁出了開創性的一步。

當前我國正處于城鎮化快速發展階段，城市發展更加注重質量，這對韌性城市建設提出了更高要求。我國面臨著存量風險和增量風險疊加并同時擴張的挑戰，城市韌性亟待提升，國家公共安全體系亟待健全。除了傳統的自然災害、安全生產事故、公共衛生事件以及社會安全事件，我們還要應對新型風險問題的挑戰。例如，電腦病毒和網絡傳播潛在的信息泄露的風險，人工智能（Artificial intelligence）潛在的不確定性不可控性的風險，以及近年來社會各界廣泛關注的霧霾問題等等?？萍荚趲砩鐣M步的同時，也增加了很多不可確定的風險因素，與此同時，科技也提升了城市抗擊風險沖擊的技術水平。2017年，科技部出臺的《“十三五”公共安全科技創新專項規劃》明確了“十三五規劃”期間綜合防災減災科技創新的發展思路、發展目標、重點技術發展方向、重點任務和保障措施，旨在突破多項風險防范關鍵技術。伴隨著科學技術進步，人類步入防災減災大數據時代，完整的數據鏈為預測和管理風險事態提供了更優化的可能，在網絡信息傳播日益便捷的今天，公眾不僅關注災害信息發布，更多地參與風險溝通，參與災害響應全過程，這也為公眾參與韌性城市建設提供了更多的可能。

我國在積極響應“人居三”韌性城市建設號召的過程中，對災害風險的應對思路也需要不斷轉變。我們應該由傳統的以事件為中心，亡羊補牢式的單純重視應急管理，轉向新型的以風險為中心，未雨綢繆式的災前、災中、災后并重，重視災情演化的全過程，由自上而下的風險信息傳播轉向全社會參與的風險溝通，由單一的工程措施轉向非工程措施和工程措施并重，由單一風險單一災種管理轉向多風險多災種綜合治理，由突發事件的應急管理轉向全面系統的風險治理，由政府主導的災害管理轉向多主體參與的“公助、共助、自助”相結合的風險治理，由單一城市地域的風險治理轉向跨城市區域的災害風險聯防共治。

城市韌性評估是韌性城市建設的關鍵

脆弱性與韌性是一組相關的概念，脆弱性評估作為風險評估的基礎，可以被納入韌性評估的框架下。聯合國減災署在《2005—2015年兵庫行動框架》（Hyogo Framework for Action）中指出，韌性是最終目標和終極指令，而脆弱性評價則作為實現最終目標的策略。城市韌性評估是韌性城市建設的基礎和關鍵，提高韌性是韌性城市建設的最終目標。日本提出了“PDCA cycle模式(圖5)”，即“P（計劃）—D（執行）—C（檢查）—A（處理）—下一個PDCA”的循環模式 ，其中重點在于Plan（計劃）中的風險事態模擬和脆弱性評價，而脆弱性評估又是其重中之重。具體的實施順序包括：①設定評價領域，包括個別領域與橫向領域，構建評估框架。②以縱軸為風險事態，橫軸為評價領域，制成脆弱性評價表。

圖5 PDCA cycle流程圖

城市韌性評估除了日本的“PDCA cycle”定性評估方法以外還有一些量化評估方法，我們對主要的定量評估方法進行了簡要介紹和優缺點比較(表1)。主要包括以Bruneau為代表的基于系統機能曲線的韌性評估模型，將韌性表示為系統機能隨時間變化的函數?；谥笜梭w系的韌性評估，涵蓋經濟韌性、環境韌性、社會韌性等綜合領域，確定指標權重衡量綜合韌性指數?；谡{查研究的度量方法，在問卷調查和訪談的基礎上，應用李克特量表法簡易衡量韌性大小?；跀祵W模型的度量方法，例如基于生產函數的經濟韌性評估，用以評估經濟系統的瞬時韌性和動態韌性?；诠こ涛锢韺W的度量方法，例如日本學者上田遼用物理工程中的阻尼運動來解釋沖擊后的區域韌性，構建了單自由度模型評估日本震后的人口韌性。不同的韌性評估模型適用于不同城市的具體情況，在實踐中應該酌情選用。

我們的研究團隊也進行了一些基于上述評估方法的實證研究，為我國城市韌性評估和韌性城市建設實踐拋磚引玉。2017年我們就有四篇碩士論文對此進行進行了較為系統而深入的研究。萬臏蓮將生產函數方法和單自由度模型方法運用于汶川地區地震災后重建的經濟韌性研究，發現城市間經濟韌性存在較大差異，它隨著時間和經濟系統內部結構的變化而變化，經濟衰退程度與第一產業產值呈正相關，恢復時間與第三產業比重呈正相關。凌子通過建構多維度韌性指標體系，以阜寧6·23龍卷風災為案例進行鹽城農村社區韌性評估和提升策略探討。李亞通過構建綜合韌性指標體系評價全國288個地級市，發現我國城市普遍韌性水平較低，且不同地域、不同等級規模的城市韌性水平存在著顯著差異 。此外，我們還發現韌性城市存在著地理空間鄰近效應，韌性指數較高的大城市(例如上海)對周圍的城市存在著一定程度的韌性空間溢出現象，其鄰近的其他城市也具有相對較高韌性水平，呈現出“長三角韌性城市群”的聚集效應。我們將全國地級市韌性指數空間分布圖與“胡煥庸線”疊合（圖6），發現符合“胡煥庸線”分異規律，它既是適宜人類生存地區的界線，同時也是我國城市地域韌性水平的分界線。以“胡煥庸線”為界，其東南部城市普遍韌性水平較高，其西北部地區城市幾乎都處于較低韌性和低韌性范圍內。吳浩田結合我們編制的我國第一個韌性城市規劃——合肥市市政設施韌性提升規劃，對韌性城市規劃的體系、方法與路徑進行了研究與思考。

表1 主要韌性定量評估方法比較

圖6 城市韌性指數空間分異情況

結語

十三五規劃時期是我國全面提升防災減災能力，構建安全保障型社會的關鍵時期。我們應該直面我國城鎮化快速發展階段的多重風險因素疊加挑戰，把握好關鍵性機遇，緊密圍繞在以習近平總書記為核心的黨中央周圍，為健全我國公共安全體系和構建國家安全體系，為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網，為實現“平安中國”戰略構想而不懈努力。積極地響應落實聯合國“人居三”《新城市議程》關于韌性城市建設的有關號召，在學習國外先進經驗的同時結合我國具體國情，構建適用于我國韌性城市建設的理論框架，加強韌性城市的法制化建設和體制機制建設，為韌性城市建設實踐提供切實的法律保障和組織保障。

我國的韌性城市建設方興未艾，韌性城市規劃才剛剛起步，各種新型風險問題伴隨存量風險凸顯，應對風險的傳統思路亟待轉變。我們應該積極構建全社會參與的風險治理長效機制，提升公眾的風險認知水平和防災減災意識，健全貫穿災害全過程的風險溝通程序，提高韌性城市建設的公眾參與度。同時，還應該注意我國不同等級規模、不同地域的城市韌性水平的分異特征，注意城市間韌性空間擴散現象，跳出“就城市論城市”的狹隘視角，成立跨區域合作的風險治理機構，跨行政邊界共建共享韌性基礎設施，進行災害風險的區域聯防共治。對不同情況的城市進行分類評估和針對性指導，因地制宜的建設韌性城市，統籌我國東西部地區的韌性城市建設整體格局。