黃石市韌性城市建設實踐與戰略思考

董衛民

黃石市韌性城市建設實踐與戰略思考

董衛民

董衛民，湖北省黃石市委副書記、市長，中共黨員，哲學碩士。1990年畢業于湖北工學院機械制造工藝及設備專業，2001年任共青團黃岡市委書記、黨組書記，2002年任紅安縣委副書記、縣長，2005 年任湖北省國土資源廳副廳長、黨組成員，2011年任十堰市委副書記，2013年任湖北省地質礦產勘查開發局局長、黨組書記，省國土資源廳副廳長、黨組成員，2015年起任黃石市委副書記、市政府市長。

新形勢下，隨著黃石市城市規模的不斷擴大，與之相關的各種城市問題會相繼顯現，自然災害、基礎設施超負荷運轉、產業結構失衡、事故災難、衛生疫情、社會安全事件等因素，正逐漸成為影響甚至制約城市生存和可持續發展的重大問題。如何迎接這些挑戰，有力助推黃石“生態立市、產業強市，建設現代化特大城市”城市發展戰略的實施？韌性城市建設無疑給黃石帶來千載難逢的機遇。

黃石市概況

黃石市位于湖北省東南部，為湖北省的地級城市，處于長江中游南岸，東北與黃岡市隔江相望，北接鄂州市鄂城區，西接武漢市江夏區、鄂州市梁子湖區，西南與咸寧市咸安區為鄰，東南與江西省接壤。

黃石市是新中國成立以后湖北省最早設立的兩個省轄市之一，1950年8月建市，也是武漢城市圈副中心城市、我國中部地區重要的原材料工業基地和長江港口城市，1993年2月18日被國務院批準為沿江對外開放城市。

全市下轄大冶市、陽新縣和四個城區（黃石港區、西塞山區、下陸區、鐵山區）及一個國家級經濟技術開發區（黃石經濟技術開發區）。行政區國土總面積4583平方千米；全市總人口260萬，其中常住人口245.8萬。

黃石市是全國重點港口城市和客貨主樞紐城市之一，擁有國家一類水運口岸和完善的海關、商檢、邊檢等通關服務配套設施；行政區內有鐵路、高速公路縱橫貫穿，具有高速公路、鐵路、水運綜合配套的立體交通運輸體系。

黃石市地理位置圖

黃石城區襟江懷湖，自然環境優美，擁有“三山三湖”（東方山、西塞山、小雷山、磁湖、仙島湖、大冶湖）等眾多秀美自然景觀，融人文歷史于一體，素有“半城山色半城湖”之美譽。2005年，磁湖水環境治理工程榮獲“中國人居環境范例獎”；2017年6月，黃石市被命名為國家衛生城市。

黃石有著深厚的工業文化底蘊和雄厚的工業基礎，素有“青銅故里”“鋼鐵搖籃”“水泥故鄉”和“服裝新城”之稱，已形成冶金、建材、紡織等主導產業。

隨著可采礦產資源嚴重不足, 黃石的經濟發展受到嚴重制約。2008年3月，黃石市被列為全國首批12個資源枯竭型城市之一；2009年3月，黃石市被確定為全國第二批重點支持的資源枯竭型城市，也是全國唯一的資源枯竭型城市轉型發展“雙試點 ”城市。

2013年，黃石市確立“生態立市、產業強市，建設現代化特大城市”的城市發展戰略，社會經濟、文化生態和城市功能進行全方位轉型。2017年4月，黃石市被國家評為首批全國老工業城市產業轉型升級示范區，一座“生態新城”正在鄂東崛起。

韌性城市，世界城市發展的新動力

韌性，譯自英語“resilience”一詞，也被翻譯成彈性、彈力、恢復力。將其翻譯成“韌性”，主要取其“堅韌不拔”之意，這種譯法能夠較為準確地反映出“resilience”含有的彈性和恢復力兩方面的含義。

城市韌性是指城市中的個體、社區、機構、城市機能和城市大系統無論受到何種慢性壓力和急性沖擊的影響下所具備的生存、適應和成長的能力。其特征主要表現為：一是具有應對外部自然災害的能力，體現為城市空間及城市基礎設施留有余地，災害來臨后有抗打擊能力和快速復蘇的能力；二是具有應對外部經濟動蕩的能力；三是具有應對社會變化的能力，具備通過社會整合實現自我振興的能力。

面對這些沖擊，韌性強的城市對不確定沖擊的適應調整能力強，恢復速度快；而韌性弱的城市反應能力滯后，適應性不足。韌性城市建設為完善和加強城市風險防范、建立應對機制提供了新的方向。

1.韌性城市，國外城市建設的新共識

1973年，加拿大學者霍利（Holling）首次提出韌性城市理念，此后各方學者對韌性的研究逐漸從自然生態學向人類生態學延展。城市作為人類生態學必不可少的研究主體，韌性思想也很自然地被應用到城市研究中。

2013年5月，美國洛克菲勒基金會提出一項城市發展項目——“全球100韌性城市” (100 Resilient Cities) 項目，旨在為城市制訂和實施韌性計劃提供技術支持與資源，幫助全球城市打造韌性。

2016年10月，第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會通過的《新城市議程》，提出未來城市的愿景是可持續的、韌性的城市，韌性城市的目標是加強城市韌性,減少災害風險，減緩和適應氣候變化，通過采取和落實災害風險減輕和管理措施,降低脆弱性,增強復原力以及對自然和人為災害的反應能力，為市民提供基本的健康和良好的環境。

目前，韌性城市理念不斷滲入城市建設實踐之中，在歐美國家得到廣泛認可并運用于實踐，將韌性城市作為城市規劃的頂層設計和城市更新的核心組成部分。

黃石市夜景

2.韌性城市，國內城市建設的新常態

近年來，我國的城市科學領域學者也越來越關注韌性城市理論，并在城市建設中進行了有益的探索實踐。

2011年8月，在四川成都召開的“第二屆世界城市科學發展論壇暨首屆防災減災市長峰會”，主題是“讓城市更具韌性”和“關注城市發展與合作：構建人類宜居和可持續發展城市”，通過了《讓城市更具韌性“十大指標體系”成都行動宣言》，多個城市共同加入“讓城市更具韌性”運動。這是我國城市建設中首次提到“韌性”概念。

隨著我國不斷加快城市化進程，與之相關的各種城市問題相繼顯現，潛在危機不斷增多，當城市受到自然災害、事故災難、衛生疫情、安全事件等沖擊時，顯示出較大的脆弱性。各級政府在努力提高城市抵抗災害能力、保持城市持續發展的實踐中，也越來越關注韌性城市理念，并逐步應用于城市規劃和建設。

自2014年以來，我國已有湖北黃石、四川德陽、浙江義烏、浙江海鹽4個城市入選“全球100韌性城市”。目前全國還有十幾個城市正在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的指導下，積極申報加入“全球100韌性城市”項目。此外，城市和小城鎮改革發展中心也將在全國開展韌性城市試點工作。

3.韌性城市，黃石城市建設的新突破

黃石市因礦設企、因企建市，鋼鐵、煤炭、水泥等重工業企業遍布全市，礦業經濟曾給黃石帶來了“礦冶之城”的輝煌，也留下了“光灰城市”的生態赤字。推進韌性城市建設成為黃石修復生態環境、加快城市轉型發展的戰略抉擇。

2013年9月，市委十二屆八次全體（擴大）會議審議通過《中共黃石市委、黃石市人民政府關于堅持生態立市產業強市，加快建成鄂東特大城市的決定》，確立了經過五年左右的努力，成功創建國家森林城市和環保模范城市的目標；再通過五到十年的努力，基本建成鄂東特大城市，成功創建國家生態市的宏偉目標。雖然文件未明確提到“韌性城市”概念，但實質上它是結合了我市實際現狀而采取的邁向建設韌性城市的綱領性文件。

2014年12月，在新加坡召開的全球“100韌性城市”峰會上，黃石市從來自全球94個國家331個競爭城市中脫穎而出，正式成為全球第二批35個入選會員城市之一，標志著經過一年多的艱苦努力，我市大力實施的“生態立市，產業強市，加快建成鄂東特大城市”戰略取得了階段性的成果。

在成功加入“100韌性城市”后，市長董衛民、副市長葉占平先后多次主持召開專題會議，研究部署韌性城市建設工作，制定韌性城市建設工作的實施方案，成立市韌性城市建設領導小組和韌性城市建設專家小組，聘請夏云龍博士為“首席韌性官”，全面負責黃石市韌性城市建設工作。此后，黃石市的韌性城市建設工作按計劃有條不紊地實施推進。

100韌性城市組織總裁向黃石市頒發韌性建設成就牌匾

2015年9月、10月，黃石市先后成功召開了“全球100韌性城市國際研討會（中國·黃石）” 和韌性城市建設專家組全體成員第一次會議，國際、國內知名專家學者云集黃石，為黃石市制訂城市韌性建設計劃、確定“韌性建設路線圖”打下了堅實基礎，階段性建設成果獲得了“全球100韌性城市”總部及國家有關部門的充分肯定，進一步提升了黃石市在國際、國內的知名度、影響力和公信力。

2015年10月，黃石市再次成功加入“10%韌性承諾” 計劃（即城市承諾把每年全市預算的10%用來支持已制定的韌性建設目標和活動），獲“全球100韌性城市”總部無償支持價值500萬美元的物資和服務，主要用于韌性城市規劃、項目建設、人才培訓和技術援助等方面。

2015年11月，黃石市“首席韌性官”夏云龍博士出席在墨西哥城召開的全球“首席韌性官峰會”，向“全球100韌性城市”項目總部、成員城市同行及來自世界各國的策略伙伴和平臺伙伴推介黃石市推進韌性城市建設的初步計劃與設想，得到各方的肯定與認同。

2016年年初，黃石市完成《黃石市韌性建設初步評估報告》，確定韌性建設水系統、韌性建設經濟系統、韌性建設生態宜居系統三個方面為今后黃石市韌性城市建設的重點領域。

2017年2月，黃石市召開韌性城市建設戰略合作研討會，與清華大學未來城鎮與基礎設施研究院正式簽訂了戰略合作框架協議，并舉行了“清華大學韌性城市建設（黃石）基地”授牌儀式。黃石市可借助清華大學專家教授的力量，構建產學研聯盟的創新體系，共同推進黃石市的韌性城市建設。

2017年7月21日，我市應邀參加由聯合國人居署和國家發改委城市中心主辦的國際城市可持續發展論壇，以“五個一創新的黃石模式讓韌性城市更宜居”為題介紹了黃石市韌性城市，獲得與會代表的高度好評。

目前，黃石市在“全球100韌性城市”的成員城市中，由于市委市政府高度重視、組織得力，城市韌性建設推進速度超越了大多數第二輪入選的會員城市，并在加速趕超第一輪入選的會員城市。同時，黃石市也是目前我國已入選“全球100韌性城市”的4個城市中最早成功申報、行動最快、效果最好的城市。

韌性城市，黃石城市建設遠景規劃的“助推器”

韌性城市建設涉及社會、經濟、人文、生態和環保等眾多方面，其目的是與城市整體發展戰略深度融合，使得城市建設、運行和管理更加科學，生態環境更加優美，公眾生活更加安全舒適，構筑安全、生態、宜居、可持續發展的城市。

黃石城市建設的遠景規劃是建成長江中游城市群次中心城市，成為高效、富強、綠色、宜居和富有魅力的城市。兩者是高度契合、相輔相成的。

1.推進韌性城市建設，為實現黃石城市建設遠景規劃提供生態保障

經過多年礦產資源的開發，黃石生態環境遭到了較大破壞。雖然歷史上也采取了一些行之有效的治理方法，但結果仍然不盡如人意。昔日綠水青山變得千瘡百孔，群眾生產生活受到嚴重影響。此外，全市水體、大氣和土壤污染較為嚴重，滑坡、地面沉降塌陷、霧霾和城市內澇等災害頻發。生態環境的不斷惡化嚴重阻礙了城市發展，對人民生產、生活及人身、財產安全造成了較大威脅。

推進韌性城市建設，可以大大加快我市生態環境修復進程，不斷改善區域空氣、土壤、水質等指標，恢復和提高塌陷區土地生產功能，增強自然生態系統的穩定性，實現黃石環境質量和生態文明水平的整體提升，促進其生態立市戰略的實施，有力推動黃石城市建設遠景規劃的實現。

2.推進韌性城市建設，為黃石城市建設遠景規劃的實現提供經濟保障

國內外經濟發展的實踐證明，城市環境的好壞決定了招商引資成功率的高低，城市生態環境越好，越容易招商引資，城市經濟發展也越快。新常態下，城市韌性將成為爭取國外直接投資的利器，跨國公司在進行重大投資時，也都傾向于基礎設施可靠、服務機構高效、生活環境可持續、經濟社會穩步發展的城市。因此，在全球化背景下，韌性強的城市才能具備更強經濟競爭力，獲得持續的發展，或者說城市環境越好，韌性能力越強，城市的經濟競爭力才能越強。

推進韌性城市建設，將使我市的基礎設施建設、人居環境、服務效率等不斷改善，擁有更好的城市環境和更強的城市韌性能力，進一步優化經濟發展環境，從而大大增強我市爭取國內外直接投資的能力，為我市產業轉型發展提供強大動力，為黃石城市建設遠景規劃的順利實現奠定堅實的物質基礎，提供強大的經濟保障。

3.推進韌性城市建設，為實現黃石城市建設遠景規劃搭建對外平臺

加入“全球100韌性城市”組織，黃石與巴黎、倫敦、紐約、溫哥華、悉尼、新加坡等國際知名城市同處一個“朋友圈”，可以獲得眾多紅利：

（1）大大提高黃石市在國內外的知名度、美譽度、公信力和影響力；在全球化背景下，這將是黃石市吸引國際知名企業投資融資、申請國際發展項目的一大“利器”。

（2）能夠及時直接獲得“全球100韌性城市”總部及其合作平臺的人才、技術、資金和項目資源，也可無償獲得全球頂尖專家的指導和支持，還可學習、借鑒國際知名城市先進的城市管理理念和經驗，快速提高黃石的韌性應對能力。

（3）“全球100韌性城市”總部為入選的100個城市提供1.64億美元的共享經費資助，用于項目啟動、人才培養、課題研究等工作，并幫助入選城市獲得額外的數十億美元基礎設施融資。

隨著“全球100韌性城市”項目的推進，該項目總部的影響力也在不斷提升，目前已有近百家全球頂尖、知名企業、金融機構成為其合作伙伴，隨時為入選的“全球100韌性城市”提供人才、技術、信息、資金服務。

黃石市作為中國首批、湖北省唯一入選的城市，可充分利用“全球100韌性城市”平臺，擴大提升其對外交流合作的水平，助力黃石城市建設遠景規劃。

黃石市韌性城市建設的對策與建議

1.科學制訂韌性城市建設工作計劃

緊密結合黃石市城市實際狀況，將韌性城市建設與城市遠景規劃有機結合，科學制訂韌性城市建設工作計劃。

具體而言，我們的工作思路是：在城市建設的總體目標框架內，對現有城市的整體建設規劃進行韌性綜合評估，在此基礎上編制未來城市建設規劃的前置性參考文本和專項規劃，以實現韌性規劃向常態化方向發展，并與城市建設相結合，提出韌性建設的方法、技術指南和費用效益匡算體系等，有效保障黃石市城市遠景目標的實現。

同時，開展針對城區、街區等不同空間尺度的評價，提高城市空間格局高分辨率的脆弱性識別，為城市韌性的精細化規劃提供依據。

2.明確韌性城市建設重點領域

自2016年年初，黃石市韌性城市建設辦公室組織精干力量，歷時半年，就黃石市未來韌性城市建設的重點問題、發展目標進行了全面、深入調查和評估，形成了《黃石市初步韌性評估報告》。評估結果表明，未來黃石市是否具備韌性、能否應對未來可能面臨的各種沖擊與壓力，取決于各種“水”問題能否妥善治理、經濟能否成功轉型為可持續發展的綠色經濟體、居住環境能否變成宜居城市等三大問題。

因此，黃石的韌性城市建設今后將重點聚焦于三大領域建設，即建設韌性的城市水系統、建設韌性的經濟系統、建設韌性的居住系統。

（1）治理“水”問題，打造更具韌性的水系統

根據黃石市韌性初步評估結果，黃石市無論過去、現在和將來，各種“水”問題，如暴雨、內澇、洪水等，都將是影響城市韌性的重要因素，尤其是礦冶過程中重金屬對土壤和水體的污染，成為黃石生態文明建設的嚴重限制因素。因此，從“治水”入手，是黃石韌性建設最為關鍵的途徑。

一方面，加快海綿城市的建設。通過建設“海綿城市”，系統地解決城市水安全、水資源和水環境問題，減少城市洪澇災害，改善城市水質量和水環境，調節小氣候，恢復生物多樣性，使城市再現“鳥語、蟬鳴、魚躍、蛙叫”等生態景象，形成人與自然和諧相處的生態環境。

另一方面，加強城市水體的保護及開發利用。黃石地區有80多座湖泊，這些湖泊是一筆無形的韌性資源，它們發揮著保持生態功能的重要作用。因此，要在提高城市水系統韌性的維度上抓好水體保護工作，大力推進“五水共治”（防洪水、治污水、排漬水、保供水、抓節水），力爭用一年時間基本消除區內黑臭水體，污染嚴重水體明顯減少；用二年時間實現重點水域水質達到Ⅲ至Ⅳ類；通過三年努力，基本達到創建國家環保城市的水環境質量要求。同時充分考慮水體韌性建設及多功能開發的需要，布局湖泊的綜合開發利用。

（2）向綠色經濟轉型，打造更具韌性的經濟系統

作為一個老工業城市，由于過去過度依賴資源產業，經濟轉型發展的壓力很大，并且導致生態環境惡化，成為制約黃石工業現代化發展的因素。黃石要走出這樣的經濟模式，必須尋求突破，向綠色經濟轉型。

①成立韌性城市組織領導機構。建立市級組織協調機構，負責全市綠色經濟有關項目與“全球100韌性城市”平臺的協調與溝通，借助“全球100韌性城市”平臺及資源，整合黃石有關各方力量，推動黃石韌性經濟體系建設。

②構建全新的發展指標體系。構建黃石整體綠色發展調控模型系統，為綠色經濟發展和管理的科學化、系統化決策提供長期預測和調控工具。

③充分利用人文和自然旅游資源。黃石要成功實現經濟的轉型發展，僅僅依靠傳統工業現代化升級或者生態立市還不夠，必須抓住加入“全球100韌性城市”網絡的機遇，依托黃石豐富的人文歷史和自然資源，走后工業化的綠色智慧城市發展道路。如，將華新水泥廠舊址改造為工業遺址公園，以保留工業給人們留下的記憶、文化內涵。

④將黃石健康產業國際化。綠色健康產業是黃石轉型發展的一大關鍵。黃石應充分利用勁酒企業的火車頭和示范作用，把健康產業鏈做大做強，將健康產業鏈國際化，打造黃石“世界健康之都”新名片，并促進文化旅游產業的國際化。

華新水泥廠舊址

黃石廢棄礦山披上“綠裝”

⑤構建專業化投融資管理平臺。借助“全球100韌性城市”網絡的信譽，吸引全球資本，投資與黃石韌性城市相關的各種項目，建立一個政府主導、市場運作的獨立投融資管理平臺，為黃石韌性城市建設提供建設資金。

（3）加強生態文明城市的建設，打造更具韌性的居住系統

構建韌性城市的根本目的在于為廣大市民提供良好的宜居環境。黃石市的黃石港區、西塞山區等老城區是在經濟發展水平較低的時代建立起來的，房屋的建筑質量和標準比較低，還存在不少棚戶區。這些區域的居民，不僅居住條件較差，且基礎設施老化，生存環境也較差。我們將充分利用黃石作為中國棚戶區改造示范城市的成功經驗，融入韌性建設因素，提升黃石居住系統的信息化、自動化和現代化水平。

①加強智慧城市的建設。加強對老舊城區、棚戶區和低于國家標準的新城區進行自動化、信息化和現代化升級改造，強化小區多功能設施（如菜市場、幼兒園、老年人活動中心等）的配置和垃圾分類制度的執行，打造生態文明、精神文明的多功能現代社區。

②加強生態環境修復。一方面，加強對已破壞生態環境的修復。通過對廢棄工礦場地生態功能恢復的系統改造，對開山塘口的綠色治理，不斷修復生態，打造生態文明的居住環境。另一方面，加大法律制度建設和監管力度，防止新的生態破壞。通過立法、完善制度等措施，強化對道路揚塵、工地揚塵、秸稈焚燒、機動車尾氣排放、企業排污、餐飲油煙污染、露天礦山、氣污染源等的綜合治理。

③加強城市基礎設施建設。建設輕軌和BRT系統，有機連接主城區、大冶市和陽新縣，打造市內1小時工作生活交通圈；引入雨水與污水分離管理機制，合理布局污水處理設施，升級改造地下管網；按照“規劃先行、分步實施、典型示范、健全機制”思路，統籌城市地上地下設施規劃建設，城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等工程，逐步推進地下綜合管廊建設。

3.建立健全生態韌性指標體系

結合黃石城市建設遠景規劃，需要盡快建立起與之相適應的生態韌性建設的指標體系，使之成為今后推進城市建設的重要導向。比如，開山塘口的治理指標體系，工礦廢棄地的整治指標體系，水體污染的治理指標體系等。

同時，要對高風險地區進行重點干預，提高其風險抵抗能力。無論是開山塘口、工礦廢棄地，還是土壤、水體污染的整治等，應該進一步分門別類，確定重點區域和重點治理項目，甚至重點措施等。比如，加固建筑，整修道路，修建公園等避難場所；改善管理機制，提高居民的抗風險意識；發展當地經濟，提高就業率，增加當地居民的收入，讓整個區域的應急自救能力普遍提高。

4.加快推進韌性城市項目建設

堅持把項目建設作為推動韌性城市建設的重要抓手，在建設城市韌性方面按下“快進鍵”，全面提升黃石韌性城市建設水平。組織專家組，結合黃石“十三五”規劃及新型城鎮化建設整體規劃，在《黃石市初步韌性評估報告》所確定的三大重點建設領域中挑選重點項目，建立黃石韌性城市建設項目庫。對于項目庫的建立，必須堅持民主決策、科學規劃原則，在對全市自然資源、空間布局、發展要素進行全域統籌的基礎上，進行項目編制，確保項目庫的科學性、指導性和可行性。

5.拓寬韌性城市建設投融資渠道

韌性城市建設是一項龐大的系統工程，資金需求量大，但政府的資金是非常有限的。因此，必須創新投融資機制，大力引進社會資本參與韌性城市項目的建設。

要區別韌性城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式。特別是要積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對項目進行捆綁打包，引導社會資本參與韌性城市項目建設和運營管理。要鼓勵有實力的規劃設計單位、施工企業、制造企業與金融資本合作，采用總承包等方式統籌組織實施韌性城市建設相關項目，發揮整體效益。

6.加強韌性城市人才隊伍建設

大力推進韌性城市人才基地建設，創建一批以韌性城市建設項目為依托的人才集聚平臺，采取柔性引進方式，重點引進一批韌性城市建設方面的專業技術精英。

同時，組織開展多層次的韌性城市人才教育培訓，尤其要抓好推進韌性城市建設有關部門的領導干部和工作人員的培訓，深入學習國內外韌性城市建設的先進理念和經驗，盡快提升領導水平和業務能力，以盡快適應韌性城市建設的要求。為今后黃石韌性城市建設與管理提供堅實的人才儲備。