韌性京津冀：大城市群綜合減災(zāi)建設(shè)新策

金磊

韌性京津冀：大城市群綜合減災(zāi)建設(shè)新策

金磊

金磊，北京市建筑設(shè)計研究院教授級高級工程師、天津大學(xué)建筑學(xué)院特聘教授，兼任北京市人民政府專家顧問、住建部科技委減災(zāi)委員會委員、住建部抗震減災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)委員會委員、中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長、北京減災(zāi)協(xié)會副會長、中國城市規(guī)劃學(xué)會防災(zāi)與安全專業(yè)委員會副主任、第29 屆北京奧運(yùn)會安全顧問等職。長期致力于城市防災(zāi)研究與傳播，曾主持《北京城市總體規(guī)劃：防災(zāi)篇（2004—2020 年）》、北京“十一五”“十二五”《城市綜合減災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃》、市科委《北京城市綜合減災(zāi)指標(biāo)體系研究》《中國科協(xié)減災(zāi)白皮書》（1999—2005 各年度城市專項）等減災(zāi)戰(zhàn)略規(guī)劃編制；出版《中國城市綜合減災(zāi)對策》（1992年版）、《城市災(zāi)害學(xué)原理》（1997 年版）、《中國城市減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2000 年版）、《奧運(yùn)安全論》（2003 年版）、《災(zāi)后重建論》（2008 年版）、《城市安全減災(zāi)管理讀本》（2016年版）等減災(zāi)專著10余部，合作主編《北京減災(zāi)年鑒》（共四卷）。

在一系列城市防災(zāi)減災(zāi)策略中，海綿城市理念無疑是我國快速城市化進(jìn)程反思后的必然抉擇。盧梭說過“城市是人類的深淵”。在人類歷史上，譴責(zé)城市、倡導(dǎo)回歸自然的聲音不絕于耳。美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授愛德華·格萊澤在他的《城市的勝利》一書中提道：與其向大自然索取城市空間，不如加強(qiáng)高密度城市的管理。城市安全雖是懸在人們頭上的達(dá)摩克利斯劍，但安全縝密的城市規(guī)劃與成熟的城市管理，依然可以營造平安的社會。在這方面城市是聚集智慧、推動創(chuàng)新的必要載體。海綿城市是一種智慧，韌性城市不僅是更趨完善的城市減災(zāi)新目標(biāo)，也是海綿城市設(shè)計的哲學(xué)及理論基礎(chǔ)。

國外韌性城市理論與基本實踐

從巴黎“豪斯曼計劃”說起

在人類城市規(guī)劃史上，19世紀(jì)中葉巴黎的豪斯曼計劃是一項宏大敘事式現(xiàn)代化的工程。盡管當(dāng)下仍有人說，豪斯曼計劃是借城市現(xiàn)代化之名，以工具理性對人文理性的肆意踐踏，但它對改建巴黎城市道路、整治臟亂與無序、建設(shè)體現(xiàn)城市良心的下水道系統(tǒng)都是巨大貢獻(xiàn)。1852年拿破侖三世稱帝，建立了第二帝國，指派他的大巴黎總管豪斯曼對中世紀(jì)以來形成的老巴黎重建（后來豪斯曼被免職）。從1853—1870年是大巴黎建設(shè)期即豪斯曼計劃期，計劃的最大警訓(xùn)是豪斯曼用簡單的獨(dú)尊幾何理念摒棄了人文精神，用銷毀巴黎文化街區(qū)的代價，將巴黎重新劃分了20個行政區(qū)，此舉重創(chuàng)了巴黎的市民社會。偉大的雨果對此予以抨擊，認(rèn)為這大破大立有詬病，尤其是拆毀了大量古建筑，但另一方面豪斯曼的良心工程即下水道修建，體現(xiàn)了“城市的良心”。修建于19世紀(jì)中期的巴黎下水道管廊，在今日看來仍不同凡響，設(shè)計師巴龍·豪斯曼功不可沒。當(dāng)時正值巴黎暴發(fā)大規(guī)模霍亂，豪斯曼決心設(shè)計巴黎的地下排水系統(tǒng)，他的設(shè)計理念是設(shè)法提升城市用水的分布，將臟水排出巴黎，而不再是按照人們此前的習(xí)慣將臟水排入塞納河，也從塞納河取得飲用水。到1878年，巴黎下水道已有600千米長，延伸至今其總長度有2400千米。“豪斯曼計劃”如今被許多國度視為城市現(xiàn)代化的楷模，尤其是“城市的良心”下水道生命線工程更成為城市現(xiàn)代化的同義詞。

傳統(tǒng)的減災(zāi)措施主要關(guān)注于使物質(zhì)系統(tǒng)可以抵御災(zāi)害的侵襲，但大量災(zāi)害實踐要求城市管理者，必須讓城市的社區(qū)和公共機(jī)構(gòu)學(xué)會如何減少災(zāi)害風(fēng)險，并提前有效應(yīng)對災(zāi)害。所以，當(dāng)代城市安全度是要用“韌性”來評價抗災(zāi)及耐災(zāi)的。“韌性”的哲理是彈性及自恢復(fù)，是和諧共生。但是，目前大多數(shù)城市災(zāi)害研究側(cè)重于自然災(zāi)變、公共安全乃至恐怖事件等，側(cè)重于災(zāi)害理論中的致災(zāi)因子及承災(zāi)體的作用，將風(fēng)險要素綜合，以及評估最終脆弱性下的風(fēng)險等級指數(shù)，而關(guān)注城市的孕災(zāi)環(huán)境則是重視建構(gòu)韌性之城的基礎(chǔ)。

韌性理念下的海綿城市設(shè)計

海綿城市的核心理念來源于低影響開發(fā)（Low-Impact Development，簡稱LID）等國外較為成熟的雨洪管理技術(shù)，其本質(zhì)是優(yōu)化和利用綠色、生態(tài)化的“韌性”與“柔性”設(shè)施，同時注重與傳統(tǒng)“剛性”防洪工程有效銜接，因為只有采用在韌性理念下“剛?cè)嵯酀?jì)”的綜合減災(zāi)手段，才有希望建設(shè)完善的城市“海綿體”。目前，國外對海綿城市的設(shè)計多種多樣，主要有以下三種：①美國的低影響開發(fā)(LID)，是20世紀(jì)90年代末發(fā)展起來的暴雨管理和面源污染處理技術(shù)，LID的核心思想是對原有的城市管網(wǎng)進(jìn)行改造，在發(fā)揮城市排水管道等“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施功能的同時，結(jié)合城市雨水花園、透水鋪裝、生態(tài)屋頂?shù)取熬G色”韌性設(shè)施，實現(xiàn)城市的“海綿”功能，成為建設(shè)海綿城市路徑之一；②英國的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)(Sustainab Urban Drainage Systems,簡稱SUDS)，是英國在1999年5月更新的國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和21世紀(jì)議程的背景下,為解決傳統(tǒng)排水系統(tǒng)產(chǎn)生的多發(fā)洪澇、嚴(yán)重的污染和對環(huán)境破壞等問題,將長期的環(huán)境和社會因素納入到排水體制及系統(tǒng)中,建立了可持續(xù)城市排水系統(tǒng)，該系統(tǒng)綜合考慮城市環(huán)境中水質(zhì)、水量、地表水等因素，將傳統(tǒng)的以零排放為核心的排水系統(tǒng)升級為維持良性水循環(huán)的安全排水系統(tǒng)，綜合考慮城市污水與再生水，有效改善整體水循環(huán)；③澳大利亞的水敏感性城市設(shè)計(Water Sensitive Urban Design ，簡稱WSUD)，旨在回應(yīng)長期旱災(zāi)情況下日益突出的雨水管理問題，通過跨專業(yè)的手段解決以下問題：保護(hù)城市的自然水系、改善城市的排水水質(zhì)、整合城市的雨水管理、降低雨水徑流量和高峰徑流量，從而提升地面可滲透性，建立起穩(wěn)定城市生態(tài)系統(tǒng)等。

美國紐約于2012年經(jīng)歷了桑迪颶風(fēng)的重創(chuàng)，在荷蘭提出的“城市藍(lán)圖”研究項目中，紐約是北美唯一列入計劃的大城市。桑迪颶風(fēng)使紐約地鐵被淹癱瘓，造成117人死亡及20萬居民住宅受損，總經(jīng)濟(jì)損失超過190億美元。美國溫室氣體排放水平是全球平均值的兩倍多，而其大宗商品的供給量也只是全球平均水平，所以美國既是溫室氣候的制造者，也是受害者。紐約等城市易受到極端天氣的影響，正是由于缺少韌性所致。城市土壤大多被混凝土、瀝青和石料所密封，雨水難以滲透，導(dǎo)致大量暴雨徑流無法排泄，造成內(nèi)澇。但自此之后，一個更強(qiáng)大、更富彈性的紐約防災(zāi)規(guī)劃建立起來，涉及海岸保護(hù)、建筑、保險、生命線系統(tǒng)、醫(yī)療保障等系統(tǒng)，構(gòu)成了城市運(yùn)行的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)。

2011年美國城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃在城市雨水徑流上提出了新的綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念，而應(yīng)對這一轉(zhuǎn)變的是將破碎的綠地斑塊通過廊道連接成為可持續(xù)發(fā)展所依賴的基礎(chǔ)設(shè)施。2011年，紐約市發(fā)布了2030年紐約城市新規(guī)劃，從韌性城市管理上提出了雨洪管理新政。再如，日本是臺風(fēng)多發(fā)國家，東京地區(qū)的地下排水系統(tǒng)主要是為了避免受到臺風(fēng)雨水侵襲而建的。總儲水量為67萬立方米的東京地下排水系統(tǒng)，于1992年開工，2006年竣工，號稱世界上最大的下水道排水系統(tǒng)。在東京，靠近河渠地域的雨水一般會通過各種建筑的排水管，以及路邊的排水口直接流入雨水蓄積排放管道，最終通過大支流排入大海，而其余地域的雨水會隨著每棟建筑的排水系統(tǒng)進(jìn)入公共排雨管，再隨下水道系統(tǒng)的凈水排放管道流入公共水域。如東京江東區(qū)南沙地區(qū)就有雨水調(diào)節(jié)池，其中最大一個池一次最多可存儲2.5萬立方米的雨水。可見，在大力倡導(dǎo)韌性城市理念的日本，城市防洪是既重視柔性設(shè)計，也不忽視正常的下水道系統(tǒng)建設(shè)，兩者缺一不可。

安全北京離不開“韌性京津冀”的建設(shè)

筆者認(rèn)為無論是現(xiàn)代化的北京及其副中心建設(shè)，還是京津冀一體化發(fā)展，乃至雄安新區(qū)建設(shè)、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)、2022年北京—張家口冬奧運(yùn)建設(shè)等，都必須要有綜合減災(zāi)理念下的戰(zhàn)略保障規(guī)劃，無論是作為管理體系，還是韌性城市特性建設(shè)，都要力求解決大城市病，解決京津冀一體化的整體有序安全問題，從而讓北京在疏解非首都功能中不斷提升城市綜合抗風(fēng)險能力。無論筆者在多部著作中強(qiáng)調(diào)的“安全北京論”觀點(diǎn)，還是京津冀一體化的協(xié)同綜合減災(zāi)觀，都是針對“大北京”災(zāi)情認(rèn)知而確定的。

京津冀“三地”大城市群“災(zāi)情”再識

聯(lián)合國教科文組織早在20世紀(jì)80年代就提出一系列發(fā)展承載能力問題，如土地、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、人口資源等。中國城市群綜合承載力分析研究表明，承載力與城市發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)能力、社會應(yīng)急救援、社會備災(zāi)響應(yīng)等密切關(guān)聯(lián)，不考慮城市安全減災(zāi)能力建設(shè)的承載力極限的規(guī)劃設(shè)計是城市發(fā)展的大忌。2015年年初，由中國社科院和首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《京津冀藍(lán)皮書——京津冀發(fā)展報告（2013）——承載力測度與對策》明確指出，北京的綜合承載力已進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，盡管報告并未專門從“四大災(zāi)種”上列出北京面對的危機(jī)態(tài)，但以下幾方面數(shù)據(jù)已令人震驚。

（1）京津冀地區(qū)人口嚴(yán)重超載，2015年在考慮各類指標(biāo)前提下，京津冀地區(qū)人口承載力僅為8620萬人，而現(xiàn)實是早在2010年京津冀人口已達(dá)1.04億，2015年為1.12億。

（2）現(xiàn)有水資源僅能承載六成人口使用。

（3）環(huán)境公害致使京津冀“三地”霧霾橙色預(yù)警是“常態(tài)”。

（4）京津冀“三地”城市擁堵居全國“首位”，而北京又是最擁堵的城市。“源頭”在于三十年改革首都大發(fā)展的功能過度集中、“職能失衡”，城市規(guī)劃未起到真正調(diào)整之作用。面對以北京為代表的城市綜合承載力超警戒線的事實，面對京津冀“三地”固有的自然災(zāi)害與人為災(zāi)害的“危險源”，迫切需要站在城市宏觀層面進(jìn)行綜合立法。

從防災(zāi)減災(zāi)科技能力建設(shè)上看，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有一定基礎(chǔ)，但仍面臨不少困惑及未知難題，最大問題是我們是否知曉“三地”自然地理要素下的災(zāi)害“域情”，是否充分認(rèn)知超大城市群災(zāi)害頻發(fā)的衍生效應(yīng)及復(fù)雜度。北京、天津、河北（石家莊）具有相同的自然生態(tài)地理條件，地震構(gòu)造環(huán)境也相同。 1966年3月8日，河北隆堯6.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方千米；同年3月22日寧晉7.2級地震，Ⅷ度區(qū)面積為6000平方千米，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方千米，是隆堯6.8級地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大多半個中國都有強(qiáng)烈震感，京津冀災(zāi)情尤重。京津冀是一個地震活斷層廣泛分布的地域，在20多萬平方千米的地域，地震活動頻次、強(qiáng)度、危害都十分嚴(yán)重。

在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應(yīng)急管理規(guī)劃時，曾歸納了北京易發(fā)生的七大類災(zāi)難：

（1）首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級地震可能性大。

（2）氣象巨災(zāi)頻發(fā)，如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等。

（3）能源供給短缺，能源網(wǎng)絡(luò)事故風(fēng)險加劇。

（4）巨大的人流、物流使城市交通隱患加重。

（5）火災(zāi)及爆炸的危險性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患。

（6）信息安全及社會恐怖。

（7）由一種災(zāi)害誘發(fā)多種災(zāi)難等。

北京的上述災(zāi)害類型及特點(diǎn)也基本上代表著天津、河北的情況： 2012年7月21日特大暴雨山洪災(zāi)害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的重特大“劫難”；2012年6月30日天津薊縣“萊德商廈”火災(zāi)，至少致10人死亡，也成為近年來對天津影響甚壞的重特大火災(zāi)事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷 ；2015年8月12日天津港爆炸事故，致165人死亡，8人失蹤，成為大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的一個典型例證。

面對如此多的“災(zāi)例”，無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害，重要的是以預(yù)防為先。面對城市化發(fā)展，尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子，就必須站在更高角度考慮如何應(yīng)對各種城市自身災(zāi)難，要按最大危險可能給出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展?fàn)顩r，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設(shè)一道防御警戒線，特別要關(guān)注安全容量，安全存量（備用）的重要指標(biāo)值。

石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸現(xiàn)場

從“安全北京論”到“韌性京津冀”

基于“安全北京論”的提法，從建設(shè)大城市群綜合減災(zāi)保障體系看可總括出安全城市八方面核心理念：

(1) 安全城市應(yīng)是一個全面且本質(zhì)安全的城市，其自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會事件四大類危機(jī)事件時刻處于頂層設(shè)計安全狀態(tài)的監(jiān)控之中。

(2) 安全城市應(yīng)是一個有綜合應(yīng)急管理能力的城市，要有綜合減災(zāi)立法為前提保障的綜合應(yīng)急管理及處置能力，在這方面要有特殊的“屬地管理”的職能。

(3) 安全城市對各類災(zāi)變應(yīng)有綜合“跨界”的控制力、指揮力、決策力，具有國內(nèi)外災(zāi)害防御及協(xié)調(diào)救援的快速反應(yīng)能力及認(rèn)知水平。

(4) 安全城市要求自身具備一定抗力的生命線系統(tǒng)及高可靠指揮體系，不僅保障系統(tǒng)安全可靠還應(yīng)快速自修復(fù)，還要有較充分的備災(zāi)容量以及快速疏導(dǎo)拓展能力。

(5) 安全城市要求市民要有國際化水準(zhǔn)，市民不僅要具備安全文化教育養(yǎng)成的素質(zhì)與技能，同時要求城市至少有60%以上人口接受過防災(zāi)教育且達(dá)到世界衛(wèi)生組織要求的必要數(shù)量的安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

(6) 安全城市要具備極強(qiáng)的應(yīng)對巨災(zāi)的抗毀能力，面對各類巨災(zāi)要能保障60%以上的市民有能力參加自救互救，使城市重要設(shè)施能良好運(yùn)行，尤其要有在巨災(zāi)下處于良好穩(wěn)定應(yīng)變的狀態(tài)和能力。

(7)安全城市要使政府及公務(wù)員成為安全應(yīng)急監(jiān)管的“先行者”，即城市公共安全建設(shè)無論在理論與實踐上、文化與演練上、工程與非工程策略上都要成為全國的榜樣。

(8)安全城市更要具備當(dāng)代城市與建筑之觀念，要具備災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力，具備最大限度減少人為災(zāi)害及災(zāi)害擴(kuò)大化的能力。

本文提及的韌性安全理念及“韌性京津冀”策略絕不僅僅針對海綿城市而言，它應(yīng)成為大城市群綜合減災(zāi)的新建設(shè)策略，旨在解決自然災(zāi)變、人為災(zāi)害等突發(fā)事件。韌性是一個很重要的安全性能目標(biāo)，其一，因為城市技術(shù)與社會系統(tǒng)的脆弱性難以預(yù)測，韌性就可從容地應(yīng)對改變而不至一敗涂地；其二，韌性城市一旦遭災(zāi)，其生命線系統(tǒng)不會垮，交流與合作被中斷的概率就會少；其三，韌性城市對城市管理者豎起一個模板，要求營造全社會良好的防災(zāi)減災(zāi)環(huán)境。“京津冀”三地其韌性城市安全格局建設(shè)不外乎三方面：①城市整體層面，據(jù)不同地域的水文、植被、地形、地貌等要素的適用性評價，建設(shè)城市匯水路徑并展開雨水調(diào)蓄空間規(guī)劃；②城市新建區(qū)應(yīng)對城市韌性建設(shè)，平衡城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)安全效益；③城市既有區(qū)的改造與更新，即如何通過對城市“自然海綿體”的恢復(fù)與保護(hù)，達(dá)到提升城市抵御暴雨洪澇災(zāi)害的適應(yīng)能力。

“韌性京津冀”的綜合減災(zāi)建設(shè)之策

當(dāng)代城市安全管理要補(bǔ)的短板是：重經(jīng)驗輕制度，重處置輕預(yù)防，重頂層輕基層，重政府輕社會，重應(yīng)急輕常態(tài)，重脆性輕韌性。據(jù)此，要從提升城市管理者綜合減災(zāi)管理能力出發(fā)，普及城市大安全觀意識，要求城市管理者尤其是第一管理者要樹立“防災(zāi)不容想不到”的超前意識，建立事故災(zāi)難并非防不勝防的自信觀；不能讓城市應(yīng)急管理模式徒有其表，改變城市應(yīng)急預(yù)案看上去完美，實則不可用的狀況；面對城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施不完備、生命線系統(tǒng)安全無保障的現(xiàn)實，要創(chuàng)新管理思路，切不可讓安全城市建設(shè)“敗絮其中”；面對危機(jī)與災(zāi)禍，城市要做到不恐慌、不紊亂，要在危機(jī)處置中提升政府的應(yīng)急管理水平，市民對待危機(jī)的態(tài)度要通過持之以恒的安全文化教育逐步提升，特別要在城市管理者中傳播從“人為”城市向“為人”城市轉(zhuǎn)變的管理思維。越高速發(fā)展、越智能化，往往越埋下可損壞城市大系統(tǒng)的隱患，所以必須追求安全城市的形態(tài)要韌性。國家大力倡導(dǎo)并推進(jìn)的海綿城市建設(shè)，不僅是為了水資源及城市防洪，而是要從根本上改變城市的安全形態(tài)，使城市面對巨災(zāi)打擊不癱瘓且具備及時恢復(fù)關(guān)鍵功能的能力。城市要在國際上有競爭力，就要有功能、要素、統(tǒng)籌能力等特質(zhì)，尤其不可缺少活力與彈性，這是自適應(yīng)的能力標(biāo)志。

目前，國內(nèi)尚未系統(tǒng)化提出城市安全韌性的觀念，只在系統(tǒng)的安全防御能力方面展開相關(guān)研究，如對城市關(guān)鍵系統(tǒng)的脆弱性及安全容量與冗余性。需要注意的是，這些研究偏重于預(yù)防層面，未能將“應(yīng)變”和“重塑”提升到相同或更高的程度。現(xiàn)實中的事故災(zāi)害風(fēng)險不僅頻發(fā)，而且會使城市系統(tǒng)在巨災(zāi)打擊下遭到重創(chuàng)，僅靠傳統(tǒng)以防御為主的研究，往往缺乏系統(tǒng)的事后恢復(fù)力及優(yōu)化能力。所以，不包括安全韌性的減災(zāi)建設(shè)，必然缺少了對系統(tǒng)整體性安全能力認(rèn)知及把控（事前、事中與事后的協(xié)同），恰恰系統(tǒng)的安全韌性可涵蓋并彌補(bǔ)傳統(tǒng)安全建設(shè)之缺陷。所以，韌性之城建設(shè)上要注意以下要點(diǎn)，這是構(gòu)建韌性之城的關(guān)鍵。

其一，全面把握城市事故災(zāi)害風(fēng)險，以適應(yīng)系統(tǒng)安全韌性的新認(rèn)知。這就需要加強(qiáng)對災(zāi)害風(fēng)險源的普查，準(zhǔn)確摸清“風(fēng)險存量”，即要對城市主要災(zāi)種的風(fēng)險點(diǎn)、危險源、事故隱患的種類及數(shù)量建立大數(shù)據(jù)庫，并要根據(jù)年度及城市建設(shè)變化，予以及時調(diào)整，從而在減少“風(fēng)險存量”和遏制“風(fēng)險增量”基礎(chǔ)上，筑牢城市安全運(yùn)行的風(fēng)險評估制度。與此相對應(yīng)，才有韌性之城的抗擾動能力。

其二，安全韌性的塑造是一項系統(tǒng)工程，包括維持、應(yīng)對、恢復(fù)和優(yōu)化四個過程。城市只有全面提高系統(tǒng)安全韌性，才能體現(xiàn)“短期止痛”和“長期治痛”的本質(zhì)區(qū)別，從而改變城市在面對災(zāi)變時的被動局面，為城市風(fēng)險控制提供系統(tǒng)安全規(guī)劃新方法。大量實例說明，現(xiàn)代城市并非“安全島”，災(zāi)害的降臨從來就不分地域和時間，只要條件成熟就會光顧。所以，城市有了安全韌性，就有了“免疫力”。

其三，城市的安全韌性建設(shè)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)彈性治理。韌性理論自20世紀(jì)90年代開始滲入城市研究中，一方面強(qiáng)調(diào)城市對外來沖擊的預(yù)防和適應(yīng)力，另一方面也強(qiáng)調(diào)城市要有對外界不測的可轉(zhuǎn)化力及持續(xù)力，韌性城市重在吸收與化解壓力和變化的同時，仍舊保持城市基本結(jié)構(gòu)和功能的能力。以舊城區(qū)的安全彈性治理為例，要敏銳地注意到人口高密集度、城建干預(yù)集中特征下的可持續(xù)策略，這種安全韌性治理，實行多維度的一體化策略，在用一種綜合的、整體的觀念和行為來解決城市災(zāi)變問題時，要找到那些城市易災(zāi)的問題“集合”，要發(fā)現(xiàn)從內(nèi)部到外部的安全營造對策，要為舊城區(qū)脆弱的生命線網(wǎng)絡(luò)“補(bǔ)強(qiáng)”，給予較高備用冗余的安全系統(tǒng)，以防備其災(zāi)變時的損傷可能。

“韌性京津冀”綜合減災(zāi)建設(shè)要從資源環(huán)境上破局，至少涉及如下問題：以城市雨洪治理為例就會發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)“重地上輕地下”、城市自身“消化系統(tǒng)不完善”、城市內(nèi)澇治理不僅要內(nèi)部協(xié)同，更要外聯(lián)協(xié)作。此外京津冀“三地”地下水超采已成發(fā)展之殤、地面沉降已是發(fā)展的路障、軌道安全協(xié)同發(fā)展需硬件保障、資源調(diào)查與城市地質(zhì)是建設(shè)韌性“三地”的引擎。京津冀地區(qū)，在自然條件上是不可分割的，同氣候條件（半干旱地區(qū)）、統(tǒng)一大水系海河流域為主體的地表、地下水系網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在防災(zāi)、資源開發(fā)等方面都有密切關(guān)系。近期召開的北京市委常委會擴(kuò)大會議強(qiáng)調(diào)，首都規(guī)劃建設(shè)要把握“三個關(guān)系”，其中對加強(qiáng)精細(xì)化管理、構(gòu)建超大城市有效治理體系提出具體要求。由此筆者聯(lián)想到應(yīng)從韌性物質(zhì)系統(tǒng)、韌性社會系統(tǒng)等大視野出發(fā)，抓住對抗脆弱性，建設(shè)“韌性京津冀”大系統(tǒng)，具體做到以下三點(diǎn)：

其一，對于城市管理的脆弱性：城市是資源—生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會的一個耦合系統(tǒng)，其脆弱性的驅(qū)動因子有壓力、應(yīng)對、恢復(fù)三個維度，研究其脆弱性的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵是確立韌性應(yīng)急管理的關(guān)鍵，韌性城市管理從協(xié)同出發(fā)，倡導(dǎo)建立“風(fēng)險—應(yīng)急”一體化的抗逆力彈性機(jī)制。

其二，對于城市細(xì)胞的社區(qū)脆弱性：全面提升社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力是城市社會災(zāi)害治理“剛?cè)嵯酀?jì)”的治理前提。這不僅有政府管理者在突發(fā)災(zāi)害中磨礪的經(jīng)驗，更有社區(qū)公眾克服災(zāi)害脆弱性的能力。無論是社區(qū)的自然風(fēng)險還是人為風(fēng)險，京津冀“三地”的韌性減災(zāi)建設(shè)離不開公眾覺醒與主動參與。

其三，對于廣義“海綿城市”系統(tǒng)的脆弱性：韌性減災(zāi)不僅針對“海綿城市”問題，還有城市安全生產(chǎn)、安全生活建設(shè)中的諸領(lǐng)域的脆弱性，如近年來京津頻出的化工園區(qū)事故，其脆弱性不可小視，對其脆弱性的評估、事故特點(diǎn)的認(rèn)知乃至預(yù)控，是本質(zhì)上對韌性城市安全度的提升；再如為解決跨“三地”軌道交通系統(tǒng)事故的應(yīng)急方案，必須研究事故蔓延機(jī)理及脆弱性，旨在為建構(gòu)京津冀安全韌性大交通服務(wù)。