社區建設 ：打通服務群眾的“最后一公里”

■策劃/整理 本刊編輯部

社區建設 ：打通服務群眾的“最后一公里”

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《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》日前正式印發。意見出臺的背景是什么？對于加強和完善城鄉社區治理提出了哪些原則、明確了什么目標、強調了哪些任務？如何通過貫徹落實好意見，把城鄉社區建設成為廣大人民群眾安居樂業的幸福家園？本刊編輯部綜合整理了民政部副部長顧朝曦、基層政權和社區建設司司長陳越良的深入解讀。

新中國首個國家層面的城鄉社區治理綱領性文件

“《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）是新中國歷史上第一個以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件。”民政部副部長顧朝曦說，“《意見》提出了加強和完善城鄉社區治理的指導思想、基本原則和總體目標，明確了當前和今后一個時期的戰略重點、主攻方向和推進策略，為開創新形勢下城鄉社區治理新局面提供了根本遵循。”

他表示，總體而言，我國城鄉社區治理目前仍然存在社區自治和服務功能不強，基層群眾自治活動的內容和載體相對單一，社區治理參與機制還不健全，政府部門包辦過多，社會力量、市場主體的參與缺乏長效機制，社區居民的參與缺乏組織化渠道等瓶頸問題。意見正是為解決這些問題，在深入調研、廣泛征求意見基礎上形成的。

顧朝曦介紹，《意見》起草遵循了四個原則：一是堅持黨對城鄉社區治理的領導。把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，對如何充分發揮基層黨組織在城鄉社區治理中的領導核心作用進行了頂層設計；二是堅持以人民為中心的發展理念；三是堅持問題導向的總體思路；四是注重城鄉統籌的整體設計。

城鄉社區治理“兩步走”

黨的十八大以來，我國發揮城鄉社區黨組織領導核心作用，基層群眾自治深入發展，社會力量的協同作用日益顯現，社區服務水平和居民群眾福祉不斷提升。但總體而言，我國城鄉社區治理目前仍然存在諸多問題。

對此，意見提出了城鄉社區治理的基本目標，即努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園。

民政部副部長顧朝曦在接受《經濟日報》記者采訪時說，為實現這一基本目標，意見對當前和今后一個時期城鄉社區治理工作提出“兩步走”的總體目標。

第一步，到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。第二步，再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

重新形成居民社區歸屬感和認同感

隨著社會結構加速轉型、城鎮化進程深化推進，人口流動性加劇，基于居住地選擇的社區鄰里關系逐步取代計劃經濟時代“單位制”熟人社會，陌生人社區已經成為城市社區的主要形態，傳統意義的認同感和歸屬感的形成基礎正在逐步瓦解。

陳越良說，重新形成居民群眾的社區認同感和歸屬感，必須建立三個機制：一是建立主體權利行使機制。樹立“居民是社區建設的主體”“社區是我家，建設靠大家”的理念，完善居民在社區公共事務中當家做主的權利行使機制，提升居民對社區的認同感和歸屬感。二是建立訴求回應機制，提升居民對社區的認同感。三是建立文化感召凝聚機制，增強居民的社區歸屬意識。

陳越良表示，《意見》以逐步建立和完善上述機制為目標，進行了頂層設計：一是強化居民參與。將“增強社區居民參與能力”列為社區治理“六大能力建設”中的第一位，強調凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協商解決。二是強化居民訴求回應。完善居民群眾利益表達機制，建立黨代會代表、人大代表、政協委員聯系社區制度，完善黨員干部直接聯系群眾制度，引導群眾理性合法表達利益訴求。三是強化社區精神培育。強調要發揮社區的道德教化作用，建立健全社區道德評議機制，通過發現和宣傳社區道德模范、好人好事，開展文明家庭創建活動，發展社區志愿服務，搭建社區居民互助互動平臺，引導居民崇德向善，培育心口相傳的城鄉社區精神，形成與鄰為善、守望相助的良好氛圍。

預防和懲治“村霸”和宗族惡勢力

“村霸”和宗族惡勢力與人民民主專政的國家性質是不相容的。解決“村霸”和宗族惡勢力問題，需要各級各部門各司其職、齊抓共管、形成合力。

顧朝曦表示，民政部將認真貫徹落實《意見》精神，堅持部門協同、多方協作和標本兼治、打防并舉的工作思路，一手抓村委會班子建設，一手抓村民參與能力建設；一手抓村莊黑惡勢力治理，一手抓農村社區治理機制創新，在加強和完善農村社區治理中有效預防和懲治“村霸”和宗族惡勢力。

具體措施，一是進一步加強村委會換屆選舉指導監督。指導各地完善村委會成員候選人資格條件，引導農民群眾堅決抵制并將“村霸”和宗族惡勢力排除在候選人之外。對黑惡勢力通過沖擊會場、恐嚇選民、拉票賄選等方式操縱、干擾、妨害、破壞選舉，假借選舉活動從事刑事犯罪活動的，將會同有關部門依法堅決予以打擊。對村委會班子成員中有涉黑涉惡行為的，將啟動相應程序，堅決予以清理。

二是進一步加強村委會規范化建設。繼續指導各地健全村委會組織體系，充分發揮人民調解、治安保衛等下屬委員會在維護農民權益、構建農村秩序、保持農村和諧穩定中充分發揮中堅力量的作用。進一步深入推進城鄉社區協商，引導群眾依法表達意見，鼓勵村民堅決同“村霸”和宗族惡勢力欺壓百姓、橫行鄉里的行為做斗爭。指導各地充分發揮村民自治章程、村規民約等社會規范的積極作用，不斷提高村級組織法治化建設水平，堅決掃除“村霸”和宗族惡勢力滋生蔓延的土壤。

三是進一步加強村財產管理。指導各地建立健全村務監督委員會，明確工作職責和監督權限，規范監督內容和工作程序，健全完善村黨組織領導的村務監督機制。深化村務公開民主管理，重點加強對房屋拆遷、土地征收、村集體資源和資產開發、國家惠農工程項目以及村級組織選舉與村務財務管理等的監督，防止“村霸”和宗族惡勢力干預、操縱村級事務，侵犯村民權益。

四是創新農村社區治理機制。貫徹落實《意見》“弘揚社會主義法治精神，堅持運用法制思維和法治方式推進改革，建立懲惡揚善長效機制，破解城鄉社區治理難題”的基本原則和“防范打擊黑惡勢力擾亂基層治理”的工作要求，構建多方參與、開放包容的農村社區治理機制。

推動城鄉社區結對共建

《意見》將“堅持城鄉統籌，協調發展”作為基本原則，目前我國城市社區治理和農村社區治理存在起點不同、階段不同等現實問題，如何協調二者之間的發展？

“雖然城市社區和農村社區起點不同、發展階段不同，但構建基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的社區治理體系的努力目標是相同的，增強居民參與能力、加強社區服務供給能力、強化文化引領能力、增強依法辦事能力、提升矛盾預防化解能力、增強信息化應用能力等提升社區治理水平的發展要求是一致的。”民政部基層政權和社區建設司司長陳越良說。社區治理工作的主要任務是要在鞏固已有基礎、提檔升級上下功夫，農村社區治理工作則要從試點實驗向全面推進過渡，通過創新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉社區治理一般規律、農業農村實際特點和農村居民現實需要的農村社區治理路徑。

他介紹說，針對農村社區治理工作，意見提出了三項新要求：一是加強農村社區公共設施建設；二是健全農村社區治理機制；三是完善農村社區服務機制。

加強和完善城鄉社區治理，必須統籌謀劃城鄉社區治理工作，促進城鄉社區治理協調發展。為此，《意見》要求各地積極推動城鄉社區結對共建，實現城鄉社區組織聯建、資源共享、人才互動和信息互通，不斷擴大城鄉社區治理受益面。

在陳越良看來，城市和農村社區治理工作，既有共性要求也有個性要求。“當前，我國城市社區治理工作的主要任務是要在鞏固已有基礎、提檔升級上下功夫，重點破解社區居民參與不足、社區工作負擔過重、社會力量協同作用發揮不夠、社區服務總量不足和結構性矛盾并存、社區物業服務水平不高等問題。農村社區治理的工作重點，則是從試點實驗向全面推進過渡，通過創新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉社區治理一般規律、農業農村實際特點和農村居民現實需要的農村社區治理路徑。”陳越良說。

要堅持城鄉協調發展、統籌推進

民政部基層政權和社區建設司司長陳越良介紹說，意見將“堅持城鄉統籌、協調發展”作為基本原則，雖然城市社區和農村社區起點不同、發展階段不同，但努力目標是相同的，提升“六大能力建設”的要求是一致的。

“必須統籌謀劃城鄉社區治理工作，堅持城市社區治理和農村社區治理一起研究、一起部署、一起落實，注重以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高，促進城鄉社區治理協調發展。”陳越良說。

不過，陳越良同時表示，城市社區治理和農村社區治理既有共性要求也有個性要求。當前，城市

減負增效，增強社區服務能力

針對基層政府職能轉變尚未到位，社會力量參與仍不充分，社區組織行政負擔日益加重等問題，陳越良稱，2015年7月，民政部、中央組織部在廣泛調研基礎上，印發了《關于進一步開展社區減負工作的通知》，提出了“減負七條”：即依法確定社區工作事項，規范社區考核評比活動，清理社區工作機構和牌子，精簡社區會議和臺賬，嚴格社區印章管理使用，整合社區信息網絡，增強社區服務能力。

陳越良表示，《意見》回應工作實際，將“社區減負增效”列為亟待補齊的城鄉社區治理短板，明確了社區減負增效工作的四個原則和五項措施。

四個原則包括：一是應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔；二是不得將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體；三是依法需要基層群眾性自治組織協助的工作事項，應當為其提供經費和必要工作條件；四是基層政府各職能部門不再單獨組織考核評比活動，取消對社區工作的“一票否決”事項。

五項措施包括：一是依據社區工作事項清單建立社區工作事項準入制度；二是進一步清理規范基層政府各職能部門在社區設立的工作機構和加掛的各種牌子；三是精簡社區會議和工作臺賬；四是全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具的各類證明；五是實行基層政府統一對社區工作綜合考核評比。

陳越良表示，下一步，民政部將切實貫徹落實《意見》要求，與中央和國家機關各有關部門共同研究社區減負增效工作中的“梗阻”問題，有效打通聯系服務居民群眾“最后一公里”。（編輯：王駿杰）