淺議行政機(jī)關(guān)績效審計

張艷

長期以來，我國行政單位存在管理層次重疊，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效率低下等弊病，在人、財、物資源的使用上，普遍存在管理不善、忽視投入效果的問題。這種狀況如果不徹底加以改變，勢必影響行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮，影響社會各項事業(yè)的發(fā)展，因此運用審計的手段，對行政單位的管理情況進(jìn)行績效分析具有積極的現(xiàn)實意義。

目前，我國行政績效審計仍處于嘗試探索階段。我國自從1983年恢復(fù)行政審計制度開始至今，行政績效審計理論研究領(lǐng)域仍然狹小，研究內(nèi)容滯后，行政績效審計尚未脫離財務(wù)審計而成為真正獨立的學(xué)科。在實務(wù)上，我國的行政審計尚未開展真正的績效審計，績效審計實務(wù)的開展幾近空白。因此，開展行政績效審計，監(jiān)督行政管理行為的合法性，為社會提供客觀公正的反饋信息，評價行政機(jī)關(guān)行政行為的正確性與結(jié)果的效益性，是我國社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到今天的必然趨勢，也是審計部門面臨的一項新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。

本文主要探索怎樣對預(yù)算部門行政預(yù)算項目的執(zhí)行和效益進(jìn)行績效審計，并利用審計結(jié)果改進(jìn)行政管理方式方法，從而提高行政機(jī)關(guān)行政管理水平。

一、確立行政績效審計的靶向

除行政經(jīng)費之外，行政部門支出中另外一部分就是專項經(jīng)費，這些經(jīng)費主要用于部門基本建設(shè)，購置設(shè)備，接受勞務(wù)和服務(wù)等支出。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行政部門獲得這些產(chǎn)品和服務(wù)必須進(jìn)行政府采購。因此，政府采購的實施以及執(zhí)行結(jié)果直接關(guān)系到財政資金使用效益的大小和效率的高低，因此應(yīng)對行政機(jī)關(guān)的政府采購進(jìn)行重點審計。除對采購計劃的執(zhí)行，采購資金管理等進(jìn)行監(jiān)督外，要突出對物品價格的審計，檢查采購資金的節(jié)約情況。審計方法可引進(jìn)企業(yè)內(nèi)部實施的“比價采購”法，即將采購物品的價格與同期規(guī)格商品的市場價格進(jìn)行比較，也可將政府采購中心與廠家協(xié)議的采購價與代理價進(jìn)行比較，對正處于實施過程中的采購項目可進(jìn)行跟蹤審計，監(jiān)督至采購結(jié)束。同時，還要突出對采購操作方式的監(jiān)督，審查其是否嚴(yán)格執(zhí)行了政府采購制度，采取了公開招標(biāo)的采購方式，這是一個重要的環(huán)節(jié)，因為在當(dāng)今各種約束機(jī)制尚不健全的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，依靠道德自律是不可能杜絕商品供應(yīng)商與商品采購人員之間串聯(lián)作弊而損害國家利益的現(xiàn)象的，通過對這些重點的審計，保證采購機(jī)關(guān)能夠獲得質(zhì)量比較佳的商品、貨物、工程和服務(wù)，從而節(jié)約財政支出，提高資金的使用效益。與此同時，對行政經(jīng)費支出合理合法性展開審查，進(jìn)而分析其效益。采取上述重點突出，點面結(jié)合的審計方法，就將我國目前采用的國家審計的內(nèi)容加以擴(kuò)展和延伸至評價績效的領(lǐng)域。

二、結(jié)果轉(zhuǎn)化

（一）行政機(jī)關(guān)績效審計不僅僅局限于預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支的真實合法性審查和查處其中的違法違規(guī)問題，而是更加重視宏觀決策和內(nèi)部控制制度建立和執(zhí)行情況的審計，查找預(yù)算體制和決策機(jī)制等方面存在的問題，從制度層面提出對策或建議，因此對審計結(jié)論和審計成果轉(zhuǎn)化的要求更高。這就要求審計人員一方面對審計情況進(jìn)行深挖掘、深加工，深入分析研究影響行政機(jī)關(guān)績效的主要因素，重點揭示財政資金使用中的損失浪費現(xiàn)象，分析影響財政資金績效的主要因素，力求反映問題具有普遍性、前瞻性，對策建議具有宏觀性、權(quán)威性，能夠在更高層次上促進(jìn)財政資金管理水平和使用效益的提高。另一方面通過審計信息、專報、調(diào)查報告、綜合報告等多方位挖掘?qū)徲嫵晒嵘龑徲嫵尚В拍芨玫匕l(fā)揮審計成果的作用，才能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。將政府關(guān)心、百姓關(guān)注的重大項目、重點資金審計結(jié)果向社會公告，既能滿足社會公眾的知情權(quán)需要，又能促進(jìn)被審單位加強(qiáng)整改，宣傳審計，優(yōu)化績效審計環(huán)境。

（二）積極促進(jìn)行政管理水平的提高。績效審計歸根到底還是對行政經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督。而監(jiān)督的一個重要條件是行政及其部門（單位、項目）應(yīng)有一個事先確定的責(zé)任目標(biāo)，如果沒有一個事先明確的責(zé)任目標(biāo)，事后的審計監(jiān)督也就難以進(jìn)行。而要有一個明確的項目或單位工作責(zé)任目標(biāo)，需要行政管理水平發(fā)展到一定程度之后才能實現(xiàn)。我國的行政機(jī)關(guān)正在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變的同時也伴隨著管理水平的提高，其中的一個重要內(nèi)容就是正在建立責(zé)任行政。責(zé)任行政的形成，對于開展中國式的績效審計將創(chuàng)造有利的條件。在這個過程中，審計機(jī)關(guān)也應(yīng)通過自己的工作積極推動行政管理水平的提高。如通過績效審計揭示行政在預(yù)算管理、投資項目管理、專項資金使用管理中存在的共性問題，促進(jìn)其完善制度；通過專項審計調(diào)查對行政活動進(jìn)行評估，評價行政決策的科學(xué)性，揭露行政活動中的管理缺陷，從而促進(jìn)行政改善管理；通過對公共部門單位的審計，為行政確定相關(guān)單位的責(zé)任目標(biāo)提供基礎(chǔ)，促進(jìn)行政部門和公共單位責(zé)任制的建立。

三、確立行政績效評價指標(biāo)體系

績效審計是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及的內(nèi)容廣泛、情況復(fù)雜。在當(dāng)前還沒有明確的指標(biāo)評價體系的前提下，對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況的績效評價是績效審計的難點。行政事業(yè)績效審計，不僅僅要審查預(yù)算執(zhí)行，還要對資金的安排、支出效果、管理活動、決策行為等進(jìn)行審查。就行政事業(yè)單位而言，績效審計和財政財務(wù)收支審計的本質(zhì)區(qū)別就在于前者側(cè)重于對被審單位的財政、財務(wù)收支的真實性、合法性做出評價，通常是以貨幣為計量單位；而后者則是對被審單位的經(jīng)濟(jì)、管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性作出評價。評價的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是好與壞，對與錯，有時衡量一個審計事項的績效實現(xiàn)程度往往有一定幅度，是一個區(qū)間變量。績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，既可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、單位標(biāo)準(zhǔn)，也可以是政策、法規(guī)和制度，由于評價標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，同一項目會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會截然不同，給審計帶來了巨大的風(fēng)險，要降低審計風(fēng)險，確定指標(biāo)評價體系是當(dāng)務(wù)之急。因此，在審計實踐中，與被審單位取得一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)，是審計人員必須明確的主導(dǎo)方向。這就要求審計人員必須要樹立評價行政績效的意識，關(guān)心黨的方針政策和行政的工作目標(biāo)，理解行政工作的出發(fā)點和落腳點，根據(jù)行政事業(yè)績效審計的特點和具體的被審事項，在審計實踐中不斷探索、積累、總結(jié)，及時與被審單位溝通，明確審計標(biāo)準(zhǔn)，使審計評價客觀公正、不偏不倚，找出問題，分析原因，提出有建設(shè)性的意見，提高行政事業(yè)單位財政資金的使用效益。