劉暢：土地承包關(guān)系“長久不變”的影響因素研究

摘要：我國在不同時(shí)期針對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行了一系列的調(diào)整。中央十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，由此可見落實(shí)土地承包關(guān)系“長久不變”的必要性，其中“長久不變”政策起點(diǎn)與時(shí)限的模糊性、心理排斥、人口流動(dòng)與承包權(quán)利變更會(huì)影響政策落實(shí)，針對(duì)以上問題提出穩(wěn)定土地承包關(guān)系“長久不變”的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地承包關(guān)系；影響因素；政策建議

一、土地承包關(guān)系“長久不變”的政策演變過程

我國在不同時(shí)期針對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行了一系列的調(diào)整。1984年我國發(fā)布《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出延長土地承包期，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年我國發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)效率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。中央十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”[ ]。

二、阻礙土地承包關(guān)系“長久不變”政策實(shí)施的因素分析

（一）“長久不變”政策起點(diǎn)與時(shí)限的模糊性

現(xiàn)行土地承包經(jīng)營年限為70年，確定符合現(xiàn)行法律規(guī)范和廣大民眾意愿的邏輯起點(diǎn)。十七屆三中全會(huì)首次提出“長久不變”，這就應(yīng)作為起點(diǎn)（王紅霞，2011）；現(xiàn)行耕地承包期限為30年，所以應(yīng)從本輪屆滿時(shí)再重新計(jì)算下一輪承包期（楊久棟，2015）。對(duì)于土地承包期限，“長久不變”的土地承包期限應(yīng)超過現(xiàn)行的30年，但不應(yīng)超過70年（胡盺宇，2010）；可參照城市建設(shè)用地的使用年限，明確“長久不變”的土地承包周期為70年（張紅宇，2014）；“長久不變”應(yīng)在社會(huì)主義初級(jí)階段內(nèi)，至少要100年（鄭新立，2008）[2]。理論界對(duì)農(nóng)村土地承包起點(diǎn)與年限的確定尚有一定的模糊性，農(nóng)民由于受教育水平和文化程度的限制，對(duì)政策的理解存在局限性與模糊性。土地承包關(guān)系“長久不變”的政策使部分農(nóng)民陷入的農(nóng)民土地私有化即承包關(guān)系“永久不變”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

（二）農(nóng)民對(duì)“長久不變”政策的心理排斥

土地作為最基本的生活保障，意味著農(nóng)民對(duì)土地有相應(yīng)的需求。土地?fù)碛辛咳狈?huì)影響農(nóng)民基本的生存和發(fā)展水平，農(nóng)民不擁有土地意味著失去了最基本的生活保障和社會(huì)保障，會(huì)進(jìn)一步加劇無地和失地農(nóng)民面臨的生存壓力。我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，作為集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，農(nóng)民對(duì)能夠較為平均地占有集體所有的土地的愿望具有合法性與正當(dāng)性，而土地承包關(guān)系“長久不變”的政策觸碰了無地的失地農(nóng)民的心理底線，無地和失地農(nóng)民不能容忍集體內(nèi)部成員土地分配不均的狀況，與此同時(shí)“長久不變”政策存在固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員占地不均現(xiàn)象的危險(xiǎn)。這部分群體成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素，同時(shí)也對(duì)“長久不變”的政策產(chǎn)生較強(qiáng)的抵觸心理。

（三）農(nóng)民人口的流動(dòng)與承包權(quán)利的變更

土地承包關(guān)系“長久不變”實(shí)際上將“生不增、死不減”的土地政策固化，該政策使農(nóng)村新增人口期望通過集體土地發(fā)包或調(diào)整的方式獲得承包地的希望破滅[3]，同時(shí)也割裂了農(nóng)村人口的流動(dòng)與變更和農(nóng)村土地變動(dòng)之間的聯(lián)系。在土地承包經(jīng)營期內(nèi)，農(nóng)村人口因戶口遷出、死亡等原因，不再是擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的情況下，其本人或所屬家庭仍享受其承包地的承包經(jīng)營權(quán)；婚嫁、新生兒等新增人口導(dǎo)致將原本有限的土地資源分配給更多的對(duì)象，村集體無法通過調(diào)整措施緩解由此引發(fā)占地不均的情況。如果農(nóng)民在第一輪或第二輪承包時(shí)放棄擁有的承包權(quán)利，極有可能因土地承包關(guān)系“長久不變”的政策而永遠(yuǎn)無法正常承包土地。

四、穩(wěn)定土地承包關(guān)系“長久不變”政策的建議

（一）完善土地使用權(quán)配套措施

建立并完善公開公正的土地使用權(quán)登記監(jiān)督機(jī)制可以保證土地承包關(guān)系“長久不變”政策的順利實(shí)施。科學(xué)的土地評(píng)估體系的建立，使征地補(bǔ)償由過去的一次性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期補(bǔ)償?shù)男问健Ｍ恋卣饔醚a(bǔ)償費(fèi)用作為社會(huì)保險(xiǎn)金可有效緩解失地農(nóng)民生存困難的局面。首先，逐步延長土地承包期限使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的心理預(yù)期。其次，發(fā)展和完善農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系及農(nóng)村事業(yè)。最后，削弱人口變動(dòng)與農(nóng)村土地調(diào)整之間的聯(lián)系，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力市民化的進(jìn)程。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革

針對(duì)不同類型的農(nóng)民群體制定不同的政策，如對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，且在城鎮(zhèn)工作滿5年且有固定居所，實(shí)施置換政策即土地承包經(jīng)營權(quán)換城市“戶籍”。一方面，務(wù)工農(nóng)民在農(nóng)村的土地實(shí)際處于一個(gè)利用率較長期較低的狀態(tài)，且現(xiàn)階段農(nóng)村土地資源有限和農(nóng)村人口內(nèi)部流動(dòng)等原因?qū)е聼o法公平合理的分配農(nóng)村原本有限的土地。務(wù)工農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新進(jìn)行分配，有利于農(nóng)村公平的實(shí)現(xiàn)。另一方面，換取城市戶籍的農(nóng)民工能夠平等的參與社會(huì)分配，在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等問題上能與城市居民享受同等權(quán)利和義務(wù)。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)

從根本上解決歸根結(jié)底無地農(nóng)民的基本生活問題最終解決還要依靠建立相應(yīng)的完善的社會(huì)保障體系。針對(duì)農(nóng)民這一特殊群體，首先，制定專業(yè)性的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，規(guī)定農(nóng)民的基本生活水準(zhǔn)以及起碼的社會(huì)保障。根據(jù)農(nóng)民家庭具體因素分類別、分情況確定保障對(duì)象的范圍與條件。其次，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將無地農(nóng)民真正納入社會(huì)保障體系，通過多種措施保障農(nóng)村居民基本生活。逐步將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障的范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]高帆.農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵、外延及實(shí)施條件[J].南京社會(huì)科學(xué)，2015（11）.

[2]邵夏珍.“增人不增地、減人不減低”實(shí)驗(yàn)與農(nóng)村轉(zhuǎn)型：黔省500農(nóng)戶樣本[J].三農(nóng)新解，2014（12）.

作者簡介：劉暢（1992—），女，內(nèi)蒙古通遼人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)土地資源管理專業(yè)在讀碩士，研究方向土地經(jīng)濟(jì)管理。