淺思我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展困境

林燕

【摘要】政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生于20世紀(jì)三、四十年代，并在其后的幾十年中得到了迅速發(fā)展，截至20世紀(jì)末，世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府審計(jì)已基本完成了以傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，積極展開政府績(jī)效審計(jì)是中國(guó)審計(jì)融入世界審計(jì)主流、與世界審計(jì)接軌的必然要求，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性需求和審計(jì)自身發(fā)展的必然要求。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效審計(jì) 觀念誤差 指標(biāo)體系 整體規(guī)劃

績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)當(dāng)中有著非常大的比重，是現(xiàn)代審計(jì)的主流。開展政府績(jī)效審計(jì)能有效的改善說傳統(tǒng)審計(jì)的局限性，能夠增進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，有效的改善政府服務(wù)質(zhì)量并提高政府的管理理念。在最初我國(guó)審計(jì)制度成立后，我國(guó)審計(jì)理論界就最先針對(duì)績(jī)效審計(jì)問題進(jìn)行探討，同時(shí)也取得了一定成就，比如針對(duì)某市衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療設(shè)備選購和設(shè)備使用及管理情況的績(jī)效審計(jì)，對(duì)某市污水處理廠和它的配套工程績(jī)效審計(jì)等。但相比于西方國(guó)家那種較為先進(jìn)的審計(jì)理念和模式，我國(guó)還有許多不足之處，在某種意義上影響了國(guó)家政府審計(jì)的質(zhì)量，也限制了國(guó)家績(jī)效審計(jì)工作的發(fā)展，本文針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐，分析我國(guó)目前績(jī)效審計(jì)發(fā)展中存在的困境。

一、審計(jì)觀念存在差異

一是根據(jù)我國(guó)政府行政方面了解，我國(guó)的傳統(tǒng)文化收到消極影響，在執(zhí)行政府公共服務(wù)當(dāng)中，政府的有關(guān)部門對(duì)社會(huì)的服務(wù)需求響應(yīng)慢、效果差、效率低，對(duì)于政府績(jī)效管理理念欠缺。根據(jù)這些情況影響了我國(guó)執(zhí)行政府績(jī)效審計(jì)的進(jìn)程。

二是雖然我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)有著多年的發(fā)展進(jìn)程，但是對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知上還未深刻了解。這些年來我國(guó)都是以開展財(cái)務(wù)審計(jì)為主，由于審計(jì)人員受到傳統(tǒng)的觀念約束，對(duì)績(jī)效審計(jì)工作不了解還會(huì)有抵觸心理，仍然習(xí)慣運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)的思維方法，使被審單位只看效果，不看效率，只看財(cái)務(wù)指標(biāo)，不看資源的優(yōu)化與節(jié)約，從而不能有效的完成對(duì)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。在審計(jì)部門看來，還沒認(rèn)識(shí)到政府績(jī)效審計(jì)的作用，不認(rèn)知也不支持政府績(jī)效審計(jì)的開展。

二、績(jī)效審計(jì)沒有統(tǒng)一的方法和手段

在我國(guó)，績(jī)效審計(jì)還不是很成熟：

（一）審計(jì)方法上

只是大量的采用統(tǒng)計(jì)分析法、比較法、圖表法和分析性復(fù)合等傳統(tǒng)方法進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，還沒有形成系統(tǒng)性的科學(xué)審計(jì)，實(shí)踐中審計(jì)方法的選擇還是以審計(jì)人員主觀判斷或經(jīng)驗(yàn)判斷為主。如深圳市雖然在我國(guó)算最早開始政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，但在審計(jì)方法上還是以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)方法為主。傳統(tǒng)政府審計(jì)方法上，由于片面強(qiáng)調(diào)合規(guī)性，無法解決大量的合規(guī)難題。

（二）審計(jì)手段上

我國(guó)盡管有了一系列的計(jì)算機(jī)審計(jì)方案，但是相對(duì)于其它國(guó)家完善的電算化系統(tǒng)審計(jì)，我國(guó)在和被審計(jì)部門實(shí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方面，還有許多不同之處。審計(jì)人員常會(huì)發(fā)生類似狀況：被審計(jì)單位已經(jīng)全部采用了計(jì)算機(jī)記賬，但是因?yàn)楸粚徲?jì)單位財(cái)會(huì)系統(tǒng)種類較多，而且沒有一致的數(shù)據(jù)接口，審計(jì)機(jī)關(guān)沒有辦法將財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)導(dǎo)出，一般的計(jì)算機(jī)審計(jì)只審查輸入數(shù)據(jù)與打印輸出數(shù)據(jù)和管理制度，審查不了內(nèi)部程序文件，對(duì)于績(jī)效審計(jì)工作造成了非常大的影響，也降低了審計(jì)工作效率，影響了績(jī)效審計(jì)的進(jìn)行。

三、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系缺乏

（一）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也就是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)并給出審計(jì)意見的憑證，是管理部門或?qū)徲?jì)人員衡量經(jīng)濟(jì)效益好壞的標(biāo)準(zhǔn)

因此在推行政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，起初先要成立一個(gè)有效而又完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照這些指標(biāo)需求先擬定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而后按照各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)質(zhì)水平實(shí)行對(duì)比評(píng)價(jià)。然而，我國(guó)現(xiàn)在還未有標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立多方面的表現(xiàn)在理論層面上，同時(shí)也沒有建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，累積的各項(xiàng)財(cái)政資金使用績(jī)效數(shù)據(jù)不充足，形成計(jì)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性不夠。

（二）政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)截然不同，然而其它國(guó)家的績(jī)效評(píng)價(jià)體系恐怕也不能全部適用于我國(guó)

現(xiàn)如今，我國(guó)還未給出有效的評(píng)價(jià)績(jī)效審計(jì)的規(guī)范指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)的體系有著非常大的局限性：綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)等。根據(jù)現(xiàn)在的情況，常會(huì)影響對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)無跡可尋，對(duì)于績(jī)效審計(jì)人員給出的評(píng)價(jià)意見造成了影響，影響了績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量，影響了審計(jì)結(jié)論的可信度，甚至造成審計(jì)結(jié)果被誤解，降低了績(jī)效審計(jì)的成果，即不能得到公眾的認(rèn)可，又嚴(yán)重的打擊了審計(jì)人員的積極性。

四、審計(jì)隊(duì)伍難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求

我國(guó)審計(jì)團(tuán)隊(duì)由地方各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)我國(guó)全部公共部門的審計(jì)和監(jiān)督工作。根據(jù)現(xiàn)今實(shí)際狀況，我國(guó)現(xiàn)在的審計(jì)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，人才結(jié)構(gòu)也非常不合理。

一是審計(jì)工作人員的數(shù)量滿足不了工作的需求。根據(jù)我國(guó)各界對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)寄予的厚望，審計(jì)工作任務(wù)加大，審計(jì)人員數(shù)量明顯不夠，政府部門公務(wù)員又不能大批增加。歐陽華生（2011）在某特派辦掛職鍛煉中，就發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)夜以繼日工作，全部精力都投在財(cái)務(wù)審計(jì)上，根本無暇顧及績(jī)效審計(jì)，而且在財(cái)務(wù)審計(jì)中也沒有做到事實(shí)上的全面審計(jì)與監(jiān)督。

二是審計(jì)部門的人才結(jié)構(gòu)不合理。因?yàn)榭?jī)效審計(jì)的專業(yè)性、綜合性比較強(qiáng)，需要的知識(shí)不但包含財(cái)務(wù)、審計(jì)還包含了經(jīng)濟(jì)管理和工程多方面范圍。但是從長(zhǎng)時(shí)間來看，我國(guó)的審計(jì)部門從招募人才上還是主要以財(cái)務(wù)審計(jì)為要求，現(xiàn)在的審計(jì)人員大部分是會(huì)計(jì)專業(yè)、審計(jì)、財(cái)務(wù)，另外例如工科、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才比較少，人員結(jié)構(gòu)非常不合理。在現(xiàn)今我國(guó)審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量增加，而且專業(yè)非常匱乏，不像審計(jì)機(jī)關(guān)成立前二十年時(shí)期，審計(jì)項(xiàng)目主要集中在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域，因而越發(fā)顯得部分審計(jì)人員的專業(yè)不能滿足工作需要。

三是以2011年溫州審計(jì)局為例，從溫州市審計(jì)局審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)中我們可以看到該局會(huì)計(jì)（審計(jì)）類人員占了41%，管理類人員占了27%，經(jīng)濟(jì)類、計(jì)算機(jī)類、建筑類人員相對(duì)較少，分別為11%、2%、4%，溫州市審計(jì)局現(xiàn)有的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)分布差距十分大，對(duì)于績(jī)效審計(jì)所要求各領(lǐng)域?qū)徲?jì)人員合理分配相違背，這樣可能會(huì)導(dǎo)致難以高效地開展地方政府績(jī)效審計(jì)，無法很好地實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)。

四是由于現(xiàn)有審計(jì)人員在數(shù)量及人才結(jié)構(gòu)上的缺乏，現(xiàn)行政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目較多地傾向于聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任，在實(shí)施過程中，因中介結(jié)構(gòu)自身及執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)等因素，績(jī)效審計(jì)在質(zhì)量、成果等方面存在一定的局限性。

五、政府績(jī)效審計(jì)工作缺乏整體規(guī)劃

自從我國(guó)審計(jì)署制定了審計(jì)工作規(guī)劃，對(duì)于績(jī)效審計(jì)提出了相關(guān)需求，但是對(duì)于如何實(shí)行績(jī)效審計(jì)沒有具體表明，也沒擬定相關(guān)的規(guī)劃計(jì)劃。現(xiàn)在，我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)廣泛有著同一個(gè)局面：對(duì)于績(jī)效審計(jì)要不要進(jìn)行？對(duì)什么進(jìn)行績(jī)效審計(jì)？整體上看，這都是暫時(shí)的工作程序，一年一個(gè)程序，欠缺規(guī)劃性與持續(xù)性，起不到關(guān)鍵的指導(dǎo)作用，不利于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)工作的有效進(jìn)行。

六、結(jié)語

總而言之，我國(guó)審計(jì)部門與審計(jì)工作人員對(duì)績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)的欠缺，審計(jì)方法的不全面，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究匱乏，審計(jì)隊(duì)伍難以適應(yīng)要求，審計(jì)計(jì)劃管理的種種問題，這在一定程度上制約著我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

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