開征環境保護稅的影響分析

孔慧敏

【摘要】世界各國早已達成共識，“先污染后治理”并非良策。中國環境問題與經濟發展相伴而生，雖有治理，形勢不容樂觀。2015年《環境保護稅法（征求意見稿）》的社會意見廣泛征詢，表明政府通過稅收制度促進綠色發展的決心和實際行動。2016年12月第十二屆人大常委會審議通過《環境保護稅法》。環境保護稅的開征，引發熱議。本文從我國環境及環境保護的現狀，國內環境保護稅費的發展狀況入手，對他國開征環保稅進行實證研究，分析開征環境保護稅對我國可能產生的影響。

【關鍵詞】環境保護稅 健全稅制 環境保護

一、我國環境及環境保護現狀

（一）我國環境現狀

我國在經濟加速發展的同時，環境污染在加劇，污染區域擴大，環境問題增多，相當多的地區環境污染狀況沒有得到根本改善。環境問題改變了人們的棲息場所，破壞了生態平衡，影響人們生存生活質量，對人們的生命健康存在威脅，從某種角度來說，也間接阻礙經濟可持續發展發展。

（二）我國環境保護現狀

1.我國對環境保護的投入情況。第一，環境保護支出總額呈現上升趨勢，占國家財政支出比重呈現上升趨勢。第二，國家財政環境保護支出總額不足，投入所占比重不大，近幾年年未突破3%。第三，環境污染治理投資總額提高，但是環境污染治理投資總額占GDP的比重不高，且有下降趨勢。

2.我國社會環保參與度。第一，政府積極采取措施，環保效果未知。新修訂的環保法中提出要切實保障公眾參與及監督環境保護的權利。政府采取各種措施：頒布法律法規、開辟多渠道環保反映專線等。第二，企業環保參與意識不強，缺乏社會責任感。改革開放以來，企業謀求利益最大化，違反我國相關政策法規偷排，造成惡性環境污染事件的不在少數。第三，公眾環保意識增強，但參與度仍低。根據上海交大2015年的一項調查表明，只有43.2%的公眾知道PM2.5是怎么回事。說明目前人們對環保關注度高，期望改善環境，但是群眾參與度低。

二、國內外環境保護稅的發展狀況

（一）國外環境保護稅發展歷程

1.環境稅收制度的萌芽。根據OECD1970年代提出的“PPP”原則，即“誰污染誰治理”，開征環保稅，倒逼特定行為主體為實現經濟利潤最大化，關注自身污染物排放是否達標，加大對治污排放技術投入，以減少相關稅負，遏制環境進一步惡化。

2.環境稅收制度的進一步發展。隨著經濟發展帶來的其他環境污染問題，譬如能源的使用污染人們生存環境，20世紀80年代～90年代中期，OECD對排污稅、能源稅等稅的征收，向人們灌輸環保理念，引導人們改變生產生活方式。

3.環境稅收制度的進一步完善。至90年代，國外專家提出“綠色稅收體系”，引發人們對“綠色稅制”的思考。許多國家多途徑（法律法規、政策宣傳等）結合本國自身情況，將環境保護稅與其他稅種配合納入稅制體系中。目前，一些發達國家主要有5種環境稅，如水污染稅，垃圾稅，二氧化硫，固體廢物稅，噪音稅等。

（二）我國環境保護稅費制度

環保稅是對排污費的平移，了解我國排污費制度對理解我國環境保護“費改稅”非常有必要。同時，我國也有具有環保性質相關稅種，對環境保護起到了一定作用。

1.排污費。第一，排污費的界定：直接向環境排放污染物的單位及個體應當按規定繳納的費用。第二，發展情況：首先規定：1979年的《環境保護法（試行）》頒布的超標準排污費制度。2014年9月排污費的征收標準大幅提高，調整最低標準，對企業的“打折優惠期”已過，征收排污費的標準或已接近環境治理成本。但是，排污費仍舊存在著許多不足之處：（1）收費標準有待進一步提高（2）征稅范圍相對來說較窄，并且缺乏污染總量控制（3）征收效率有待提高：收費政策不經濟（4）收費處于被動狀態，征收難度大。

2.具有環保性質相關稅種。第一，在現行稅制中，有多個稅種的具體政策或多或少是出于“環境保護”的目的而特別設立。第二，發展情況：所列的幾大稅種政策的出臺一開始并非為了專門用于保護環境。稅收政策具有導向作用，在某些程度上該政策有利于向公眾灌輸環保觀念，起到保護環境的作用。局限在于：上述政策屬于附加政策，定位不清，征稅所得收入不高，在管理上也不具有統一性，發揮作用有限，因而政府環保調控能力受到很大限制。

三、開征環境保護稅的影響

環境保護稅作為政府為緩解環境問題的經濟干預措施，許多注重環保的國家已陸續推行，取得不錯效果。下文對他國開征環保稅進行實證研究，參照他國開征環境保護稅帶來的影響，來分析開征環境保護稅可能對我國產生的影響。

（一）開征環保稅的積極影響

1.提升經濟效應。第一，增加收入。征收環境保護稅的優點之一就是為政府提供一定量的財政收入，可作為本國的治理環境專項基金。以美國為例。美國形成了稅務部門（征收）—財政部（分配）—國家環保局（管理）多級體系。將征收的環境保護稅通過功能區分為：普通基金預算及信托基金（下設環境專項保護基金，超級基金），最終將超級基金，納入聯邦財政預算，服務于民，服務于社會。

治理環境需要預防、治理“雙管齊下”，開征環保稅，一方面遏制亂排偷排，另一方面，有利于我國籌集環保資金，建設管理環境設施，改善生態環境，提升國民幸福度。

第二，技術創新。企業在生產過程中，對環境造成的環境污染與破壞程度越重，按照差別稅額，因環境保護所繳納的稅款越多。從可持續發展的角度來看，納稅主體依靠革新技術、轉變發展方式，提升效率，減少污染的同時，不僅使成本更低，還贏得了社會的贊譽，無形中提升了核心競爭力。比如：德國的環保產業占比高達18%，環境技術產品受到世界各國青睞，環境保護稅有助于產業結構的優化升級。

第三，消費導向。稅收法定，可以向公民灌輸環保理念，同時，環境保護稅促使消費者減少使用污染的產品。環保稅將會產生污染的消費品納入征稅范圍，則該類消費品的成本將提高，稅負可能轉嫁到最終消費者身上。稅收政策具有潛移默化的影響，促使人們將購買的視線投向更綠色、更環保的產品或服務，促使他們形成良好的綠色消費的習慣。

2.完善稅制，形成環保機制。第一，完善稅制。我國1982年開始征收排污費，2003年《排污費征收使用管理條例等系列法規規章》（排污收費制度歷史上最重要的一次改革），2014年9月調整排污費最低標準，到2016年環境保護稅入法。環境保護，一直是政府推行工作中考慮的重要因素。開征環保稅，結合當前開征的資源稅、消費稅、增值稅等一些與環境有關的稅種，有利于共同構建我國的綠色稅制。

第二，環保機制。政府：環保行動引導者。約束企業，鼓勵公眾。公眾：環保行動推動者。政企監督者，環保受益者。企業：環保行動最終決定者。開征環境保護稅，因稅收法定，可以向公民灌輸環保理念，向企業傳達減排治污思想，向政府提供規范章程。有利于形成“政府—企業—公眾”互相監督，互相制約的良性循環環保機制。

3.改善生態環境。可持續發展是當今世界潮流，治理環境問題乃重中之重。根據庇古的理論，開征環保稅，有對潛在的或事實上的破壞環境污染環境的行為征收與之污染破壞程度相當的稅費，為環境治理籌集資金的同時給納稅人敲響警鐘，引導其走可持續發展之路。

以德國為例，根據世界銀行提供數據：相比較2011年和2001年的二氧化碳排放量，從2001至2011年德國的二氧化碳的排放量下降了約14.55%，二氧化碳排量人均公噸數呈現下降趨勢。由此例可知，環保稅的開征，政策的導向作用確實能轉變人們的生產生活方式。

（二）開征環保稅的消極影響

1.納稅人稅收負擔加重。第一，稅收轉嫁。環境保護稅屬于間接稅，存在稅收轉嫁問題。開征環保稅，長期會倒逼企業加大技術改造方面的投入，淘汰落后產能，用清潔技術，降低成本，增強產品競爭力。然短期企業沒有充足資金引進環保設備，改進技術，稅負消化不掉轉而選擇通過產品漲價的方式往下游傳導，最終傳導到消費者。即使消費者是理性的，調整自己的消費行為和模式，減少對相關產品的依賴，從而需求反作用于生產，抑制相關產品的生產，但需要一個過程。在使得企業轉變生產模式前，環境稅負依舊有可能是消費者承擔的。

第二，對收入分配的影響。不同社會階層對開征新稅承受能力不同。環保稅具有一定累退性，稅負隨收入的增加而下降。尤其是征收范圍包括日常所需的一般生活用品，也許會帶來分配不公，從而使收入差距擴大，社會問題潛在滋生。因而，制定相關政策時，分配效應應納入考慮因素，減少征稅帶來的負面影響特別是低收入群體。

第三，對生產的影響。相關政策會影響相關產業產品的存在與否。以北歐五國對待含鉛汽油與無鉛汽油的不同政策為例。其對二者實行差別稅率，引導生產者傾向無鉛汽油，迫使污染產品含鉛汽油從市場退出，大大降低了污染產品的市場占有率。

此外，環保稅倒逼企業引進環保設備，研發新技術，以此降低企業生產成本。在短期內，引進設備，研發技術，需要大量資金，且存在較高風險性，企業投入的資金也會是企業流動資金不充足，對企業的長期發展產生影響。

2.引發公眾負面情緒。

上圖是網友對開征環境保護稅傾向性調查，通過該圖，我們可以了解到：第一，政府公信力不足。網友認為因為政府的庸政、懶政，在近年來重金屬以及其他嚴重污染時間的環境問題頻發，政府本應認真處理，在沒未有更好的解決方案，寄希望于征環保稅，改變目前我國環境嚴峻的情況。第二，政府權威性不夠。不少人認為此措施治標不治本，擔心環境保護稅的征稅范圍有限，征收力度不夠，監管不嚴，實際征稅過程中存在“權力尋租”，企業選擇交稅而不愿放棄偷排，從而環境保護稅形同虛設，成為“排污許可證”。第三，征稅效果的質疑。巧立名目斂財，加重個人負擔，環保資金未用到實處。