深圳土地城市化進程及土地問題探析

◎ 謝滌湘 牛 通

深圳土地城市化進程及土地問題探析

◎ 謝滌湘 牛 通

改革開放以來，深圳通過一系列卓有成效的土地政策創新，開啟了土地快速城市化之路，然而率先沖破僵硬體制的深圳也較早遇到了土地問題的羈絆。文章首先根據深圳不同時期土地政策的特點，將深圳土地城市化進程劃分為四個階段：初步探索階段、逐步完善階段、城市化加速階段及城市發展瓶頸階段。其次梳理了快速城市化帶來的土地問題：建設用地資源緊張、歷史遺留問題突出及違法建筑的困擾等。最后針對產生的土地問題，認為有效盤活歷史用地及挖潛存量土地是深圳破除城市發展障礙的關鍵，并在明晰土地產權、優化土地格局及土地立體化探索等方面提出了相關建議。

土地城市化 改革創新 新二元格局 產權制度改革

一、引言

土地是人類必不可少的地域空間載體。在當代社會，土地已不僅僅是一種資源，也具有資產、資本的屬性。高效、合理地利用土地，關系到國家經濟社會的健康發展。在這種背景下，土地制度作為國家的基礎性制度，不僅與人民的生存息息相關，也事關國家和社會的現代化進程，因此對土地制度的改革成為推動社會進步發展的重要手段。

改革開放以來，國家逐漸放開了對土地的管控，允許一部分地區通過土地制度的改革來適應經濟社會發展的需求。深圳由一個南方邊陲小鎮躍身為為國內一線城市，與改革開放政策指引下的持續創新是密不可分的，而土地管理改革“當之無愧”是深圳改革創新業績史中的重要組成部分[1]。然而率先沖破僵硬體制的深圳，由于改革尚未完全到位，也更早碰到了改革突破帶來的種種摩擦與矛盾[2]，特別是在土地改革方面，深圳經過早期的土地探索，在1992年至2004年對土地“統征統轉”實現了“全域土地國有化”，為土地進入市場奠定了基礎，但同時也帶來了大量土地歷史遺留問題。本文通過對深圳的土地城市化進程及模式的梳理，探討土地城市化遺留問題的歷史淵源，思考深圳土地改革創新的歷史經驗教訓并提出相關對策建議。

二、深圳土地城市化之路

作為中國改革開放的窗口，深圳的發展歷程就是一個快速工業化、城市化的歷史。從1979年到2015年，深圳的建成區面積由不足3平方公里增長到900多平方公里，城市人口從3萬增長到1100多萬，經濟社會發展迅速。其中，土地市場化和外來人口是深圳快速城市化必不可少的兩大支柱[3]。可以認為，深圳改革開放之路便是深圳土地從農村走向城市掙脫束縛解放生產力的市場化之路，至今仍為我國城市化及土地制度改革提供著方向與指引。本文根據深圳不同時期相關土地政策的特點，將其劃分為四個階段（圖1）：

圖1 深圳土地城市化進程不同階段劃分

（一）初步探索階段（1979年—1986年）

土地是一種需要通過市場釋放巨大財富能量的“潛在資本”[4]。在改革開放初期，我國憲法規定土地不能出租、轉讓，作為重要的社會資源，土地的資本優勢得不到體現，這在很大程度上制約了社會的發展。為發掘土地的資本價值，籌集特區建設資金，深圳早期的探索便是以土地出讓制度、住房制度和征地補償制度改革為發端（表1），主要包括合作建商品房、出讓土地使用權以及留用地補償改革等土地變通政策[5]。這些政策的本質都是以土地為資本換取城市建設的資金，在一定程度上決定了深圳最初的發展模式，也成為“土地財政”的源頭。

（二）逐步完善階段（1986年—1992年）

深圳早期靈活的土地政策在吸引投資方面發揮了重要作用，但這些探索性政策逐步不能適應深圳進一步快速發展要求，因此繼續深化土地改革成為深圳城市改革的主要任務。在此階段，早期的成功探索得到了高度肯定，并制定成具有法律效力的規章制度，甚至是列入憲法等相關條款（表3）。例如，1987年深圳市通過對香港土地政策與土地管理的學習借鑒，制訂了《深圳經濟特區土地管理體制改革方案》，并提出了以下設想：“所有用地實行有償使用，協議、招標、公開競投”[6]。公開競投與招標是有償使用土地的更有效形式，主要體現在以下方面：一是有利于盡快收回土地開發成本，增加政府的財政收入；二是有利于政府控制投資環境：通過競爭，價高者得或擇優而取，有利于發揮土地的最大效益；三是有利于吸引更多投資：競投或招標更符合國外與香港的習慣做法，投資者樂于接受，有利于增強客商投資信心。

表1 深圳土地改革探索

圖2 我國住房制度改革歷程

表2 深圳土地城市化和留用地制度發展進程對比

（三）城市化加速階段（1992年—2004年）

經過初步探索階段和逐步完善階段后，深圳的城市建設更加迅猛，對土地資源的需求也日益增加。但受限于我國城鄉二元的土地管理制度，深圳國有土地已不能滿足城市發展需求。在此背景下，從1992年和2004年，深圳分別對關內和關外土地實行了“統征統轉”，消除了城鄉土地二元的格局，實現了深圳土地的全部國有化。

表3 土地政策的相關依據

1.1992年關內“統征”。1992年，深圳市政府出臺了《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，對原特區內農村土地實行“統征”，即把特區內全部農村土地轉為城市國有土地，將特區內68個行政村、168個自然村全部轉為城市居委會，4萬多農民全部轉為城市居民。在這一時期的土地特征主要表現為政府通過低價征用集體土地，滿足城市快速發展對土地的需求，并最大限度地從現金、土地返還、社區經濟發展和社會保障等多方面保證村民利益，村民也通過自身土地和物業的升值分享到了城市化發展的紅利，從而有效化解了社會矛盾[7]。

2.2004年關外“統轉”。2004年，深圳市又對特區外實施“統轉”，涉及寶安、龍崗兩區土地所有制轉換工作，市政府籌集163億元用于轉地中的土地補償費和集體所得的各項補償費，轉地補償范圍約235平方公里，以此實現深圳市全域土地國有化[8]。但和深圳飛漲的住房價格相比，這樣的補償標準顯然不能滿足征地村民要求，原村民及村集體便在自己實際可以控制的土地上“種房保地”，違法違章建筑越來越多，成為城市發展的重大隱患。

（四）城市發展瓶頸階段（2004年—至今）

通過對深圳土地制度改革進程進行梳理，發現深圳土地的國有化主要通過兩種模式進行：一種模式是通過政策傾斜吸引投資，經過項目征地實現漸進式的土地城市化；另一種模式是利用特區的行政權力大面積批量轉地，通過兩次征轉地把所有土地全部轉國有。至此，深圳成為全國第一個沒有農村社會管理體制的城市。

深圳憑借自上而下的政府行政執行力達到了全盤國有化，卻忽視了城市是一個動態發展的過程，一刀切的做法導致了許多城市遺留問題。在農村土地全部國有化的前提下，深圳城市空間的發展早已沒有了多余土地資源的支撐，城市發展遇到了瓶頸，土地問題成為深圳改革發展道路上的最大障礙。

三、深圳土地城市化產生的問題及對策

從深圳的城市發展歷程來看，快速的城市化是一把“雙刃劍”。一方面，促進了經濟社會的全面發展，書寫了城市發展的奇跡，是我國改革開放的“窗口”；另一方面，也較早面臨了快速城市化帶來的土地問題[9]，特別是土地資源高度緊缺，土地歷史遺留問題，違法建筑困擾等，嚴重影響了深圳城市的可持續發展。

（一）建設用地資源緊張

深圳市市域總面積為1992平方公里，至2014年全市建設用地已達到968平方公里，占深圳市市域總面積的48.6%，幾乎占深圳面積的一半，按照城市規劃的慣例，城市建設用地面積一般不超過市域面積的50%。跟國際上其他城市相比，國際大都市建設用地面積占都市區總面積的比例一般介于20%～30%之間，例如，倫敦23.7%，巴黎22.7%，東京29.4%，并且倫敦、東京、巴黎等國際大都市的建設用地規模已基本趨于穩定[10]。然而深圳是一個發展不過40年的城市，目前仍處于高速發展階段，土地資源是深圳最急需的資源。根據國家批復的《深圳市土地利用總體規劃（2006～2020年）大綱》，深圳市2020年建設用地總規模976平方公里，因此，深圳市新增可利用建設用地，不論是極限潛力、總量，還是增量，都是一個高度約束的數值，這一難題嚴重影響了深圳的城市競爭力，制約了城市發展。

（二）歷史遺留問題突出

深圳市政府將大量的農村土地直接轉為國有土地，但沒有足夠的資金對原有土地上的集體經濟進行征地補償，留用地政策便作為一種重要補償方式，用于集體組織發展第二、三產業，壯大集體經濟、安置失地農民，集體股份合作公司就此產生。集體股份合作公司經濟是深圳實行農村城市化、加速推進現代化的產物[11-13]。

股份公司的留用地可分為兩種類型：一是合法用地，主要指市、區政府相關文件批準或以土地使用權出讓合同、處理決定書和房地產證等形式批準或確權給股份公司（原農村集體經濟組織繼受單位）的用地；二是合法外實際占用土地，主要指合法用地外由于歷史原因形成的無任何用地手續但由股份公司實際使用或由其私自轉讓的用地，以及土地產權問題沒有得到根本性解決的違法用地。根據深圳市規劃國土委員會資料統計（表4），股份公司實際使用土地面積為393.26平方公里，其中合法外土地達到298.20平方公里，占全市股份公司實際使用土地的75.83%，占深圳建設用地現狀的30.8%。如此規模的合法外土地，造成了土地資源利用的粗放低效和巨大浪費，并引發了各種城市管理問題，尤其是“城中村”問題，成為制約城市發展上水平上層次的主要障礙[9]。從股份合作公司土地利用情況來看（表5），工商用地、居住用地（私宅）和公共配套用地比例懸殊，工商用地和居住用地的占有量遠遠大于公共配套用地，導致公共配套嚴重配備不足。因此，不管是合法用地還是合法外占用土地，均呈現出土地利用結構不合理、土地用途比例失衡的現象。

（三）違法建筑困擾

由于土地改革的不徹底，農村集體土地還是被排除在“依照法律的規定可以轉讓”的范圍之外，法律沒有給農民集體土地進入市場的合法通道。在經濟快速發展的背景下，“土地資本化”效果的逐步顯現，對土地實際控制權的爭奪也日趨激烈，農民及村集體冒著違憲的風險參與并分享土地城市化帶來的收益。其中，違法建筑成為村集體分享土地增值收益的重要手段，也是合法外土地等歷史遺留問題的主要根源。截止2013年統計（表6），深圳市違法建筑共計37.30萬棟，建筑面積4.24億平方米，如此龐大規模的“違法建筑”，在中國的特大城市頗為罕見。

（四）針對土地問題的城市更新對策

在深圳土地日趨緊張的情況下，未來的城市發展重點在存量土地的再開發，城市更新成為解決深圳土地資源瓶頸的重要手段。

表4 股份合作公司留用地規模

表5 股份合作公司留用地土地利用情況

表6 2013年深圳市違法建筑存量狀況單位：棟、萬平方米

2009年，深圳市出臺了《深圳市城市更新辦法》，相關部門改變以往的“先確權，再開發”的思路轉為“先開發，再確權”，避免了土地確權推進緩慢從而影響城市更新項目開展的困局。例如允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”的城市更新項目開發；“20-15”準則規定申報主體只要同意把20%的“合法外”土地無償交給政府后，再從余下可開發的土地中，拿出15%作為公共設施的配套用地，這部分土地便獲得參與城市更新的資格。

但城市更新項目普遍存在合法用地不足，更新門檻高的問題。為突破城市發展空間制約，深圳探索了“整村統籌”的土地整備模式，將整個社區的所有片區進行統籌二次開發，并一攬子解決歷史遺留問題的一個方式，跳出了以往城市更新中零散土地整備的模式（表7）。這一系列城市更新政策都為合法外土地轉為合法土地提供了出路，并在合法權益的基礎上再開發和再利用，是深圳解決歷史遺留用地的重要契機。

四、相關建議

城市的發展不能一味尋求建設用地指標增加和城市空間規模的擴張，而是要盤活存量、提質增效。然而原村集體掌握的歷史遺留用地，不僅在一定程度上制約了村集體的發展，造成了資源的浪費，而且不利于城市空間的整合。在城市發展空間遇到瓶頸的背景下，有效盤活歷史用地、挖潛存量土地，將會為深圳城市更新的推進和實施打開新局面，而其中的關鍵是要明晰土地產權歸屬，優化土地利用效率，探索土地立體化利用三個方面。

（一）明晰土地產權歸屬

深圳目前存在大量歷史遺留用地尚未解決，最主要的原因是土地產權不清，國有化的地，原村民的房，政府擁有土地所有權，但實際上無法行使。土地產權問題重重、矛盾迭出，“違法建筑”屢禁不止，進而影響到了土地整備、城市更新工作的推進。清晰和明確的產權有利于破解外部不經濟的難題，同時可以優化資源配置效率，這是產權理論的基本觀點[14]。因此，厘清復雜的土地產權關系，強化歷史遺留用地的土地所有權管理，逐步明晰各類用地使用權益，完善土地登記制度，并予以規范登記；健全土地收益分配調節機制，在股權設置和收益分配上達到各方的平衡，注重效率與公平的統一；同時充分發揮市場在資源配置中的作用，建立主體平等、規則一致、競爭有序的統一土地市場。

表7 城市更新與整村統籌優缺點對比

（二）優化土地利用效率

與權益復雜造成的歷史遺留問題相比，土地利用的高度破碎化也同樣制約了土地利用效益的提升：缺乏規劃的基礎設施、廠房和住宅交雜，合法和各式違規用地混雜交織。特別是工業用地呈現出零散、無序的空間分布狀態，面積小于15公頃的工業用地為174.66平方公里，占工業用地總面積的67%。并且深圳原關內與關外的土地利用效率也存在著巨大的差別，說明深圳擁有進一步提高土地利用效率的極大潛力。

針對土地零碎、效率低下等問題，一是應積極整合現有土地資源，化零為整，通過土地整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率；二是提高土地投入產出強度，探索建立規劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發利用機制，有效盤活存量土地資源，促進土地資源集約節約利用。

（三）探索土地立體化利用

當外部擴展難以為繼時，城市發展應注重內部空間的存量挖潛和內在結構的功能優化。目前，深圳在土地立體化利用方面已經走在全國前列，從早期的立交橋、天橋、高壓線走廊、地下車庫到沿交通樞紐布局的地下商場、大型城市綜合體、地下市政工程設施等，已將城市空間開拓到地上空間及地下空間[15]。但深圳的城市立體化探索僅僅在一些大型的項目建設上。在深圳的城市空間擴展已遇到瓶頸的情況下，深圳理應比其他城市更主動地探索城市立體空間配置的體制和機制，并圍繞城市土地空間資源集約高效利用的目標，研究適用于城市土地空間立體化利用與管理的主要理論及技術方法，制定立體化利用制度規范，推廣符合立體化視角下城市土地空間資源集約高效利用模式，在城市土地立體化利用方面，探索出城市發展的新路徑、新方法。

五、結論

改革開放以來，深圳憑借“敢為天下先”的改革創新精神，創造了世界城市發展的奇跡，為我國經濟社會的高速發展做出了重大貢獻。在土地制度改革方面，深圳突破了原有制度的束縛，實現了土地的全盤國有化，一系列土地管理政策至今仍為我國城市化及土地制度改革提供方向與指引。但同樣應該明確的是，國家政策傾斜是深圳高速發展的重要原因，并且在改革并不徹底的情況下，形成了新的二元土地格局，產生了許多亟待解決的歷史遺留問題。內地城市在借鑒深圳成功經驗的同時，對其問題也應引起足夠的重視。

土地問題不僅是城鄉一體化進程中的首要問題，關系到城市化建設的質量，而且土地制度改革也已經成為中國市場化改革重要的一環，關系到經濟增長模式的轉型。以土地城市化帶動人口城市化的發展模式和以土地資本化帶動經濟發展的發展模式如果不改變，我國的城市化和經濟發展必然會因為土地資源的限制而難以為繼[16]。隨著我國改革進入深水區，土地問題已成為新一輪改革中的關鍵問題，如何進一步創新土地制度，從而為城市發展提供所需要的土地與空間資源，是我國城市化達到更高水平的關鍵，同時也是我國經濟社會轉型發展的需要。

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Study on Land Urbanization and Land Issues in Shenzhen

Xie Dixiang,Niu Tong

Since the reform and opening up,Shenzhen has enjoyed rapid land urbanization through a series of effective and innovative land policies. However,Shenzhen has encountered the fetters of land issues at the same time. The paper firstly divides land urbanization in Shenzhen into four stages according to the characteristics of land policis in different periods: the early exploration stage,the gradually completed stage,the rapid urbanization stage,and the urban development bottleneck stage. Secondly,it explores the land issues of rapid urbanization,including restriction of land use,outstanding historical issues,and the trouble of illegal construction. Finally,in terms of land problems,it is proposed that the key to break the barriers of urban development in Shenzhen is to make an inventory of historical sites and to tap the potential stock of land. At the same time,it is suggested to clarify land rights,optimize land structure,and dimensionally explore land patterns.

land urbanization; reform and innovation; new dualistic pattern; reform of property rights

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.004

謝滌湘，廣東工業大學建筑與城市規劃學院副院長，教授，博士，研究方向為城市與區域發展規劃、城市更新、傳統村落保護與利用。牛通，廣東工業大學建筑與城市規劃學院碩士研究生，研究方向為城市土地利用與管理。

（責任編輯：李鈞）

國家自然科學基金“文化轉向下的城市更新模式、機制與影響研究”（41271162）；廣東省公益研究與能力建設項目“建筑遺產保育與活化利用的模式、機制與策略研究”（2015A020219006）；國土資源部城市土地資源監測與仿真重點實驗室開放課題“高度城市化地區留用地制度改革研究—以深圳為例”（編號：KF-2015-01-042）。