生態修復中的社區多元主體參與共治模式研究
——以廣州“城中村”為例

◎ 黃安心

生態修復中的社區多元主體參與共治模式研究
——以廣州“城中村”為例

◎ 黃安心

“城中村”生態環境惡化，不但降低了城市的生活品質，制約了城市化整體水平的提升，而且也影響到和諧社區建設的物質環境基礎。在借鑒國內外生態修復與社區治理理論與實踐成果的基礎上，以廣州“城中村”為例，探討與社區生態修復相關的社區多元主體參與社區生態治理的主要問題，設計構建與生態修復相適應的社區治理體系，并提出相關對策措施，以喚醒社區參與生態建設意識，激發參與社區生態修復動力，培育社區生態修復理念、習慣與行為模式，推動可持續的生態修復行動，固化生態修復成果。

“城中村” 生態修復 多元參與 社區治理 體系構建

伴隨著工業化、城市化、現代化而來的廣州“城中村”的“臟亂差”、生態環境惡化等問題，反過來制約了廣州“城中村”社會經濟的可持續發展。雖然近年來隨著綠道網絡、“三舊改造”、“城中村”改造、城市生態公園、濕地、河涌治理、景觀建設等工程建設的實施，局部和表面上改變了面貌，但囿于社區主體參與社區生態修復的意識不強，動力和能力不足，社區治理體系在生態修復方面的功能不健全，沒有全面形成可持續的生態修復，生態環境惡化問題并沒有根本好轉，需要尋求新的問題解決思維和方法。因此，研究社區參與相關問題，如生態修復的參與意識培育、原動力激發、能力建設與體系構建等，探討通過推動建設完善社區治理系統來推動“城中村”社區自然生態逐漸恢復，就顯得非常有必要。

一、生態修復和社區多元參與共治的文獻綜述

（一）對生態修復的理解

生態是指生物圈及其周圍環境系統的總稱。生態系統是一個復雜的系統,由大量物種構成,它們直接或間接地連接在一起,形成一個復雜的生態網絡。其復雜性是指生態系統結構和功能的多樣性、自組織性及有序性。[1]

生態修復原本屬于生態學的一個分支，1980年Cairns主編的《受損生態系統的恢復過程》[2]一書提出了生態修復問題。在生態修復實踐和理論研究中，與之相關的概念有生態恢復（Ecological Restoration）、生態修復（Ecological Rehabilitation）、生態重建（Ecological Reconstruction）、生態改建（Ecological Renewal）、生態改良（Ecological Reclaim）。這些概念“雖然在涵義上有所區別，但是都具有‘恢復和發展’的內涵，即使原來受到干擾或者損害的系統恢復后使其可持續發展，并為人類持續利用。”[3]Diamond（1987）[4]認為，生態恢復就是再造一個自然群落，或再造一個自我維持、并保持后代具持續性的群落，他比較側重于植被的恢復。Jordan（1995）[5]認為，使生態系統回復到先前或歷史上(自然的或非自然的)狀態即為生態恢復。Cairns（1995）[6]認為，生態恢復是使受損生態系統的結構和功能恢復到受干擾前狀態的過程。Egan（1996）認為，生態恢復是重建某區域歷史上有的植物和動物群落，而且保持生態系統和人類的傳統文化功能的持續性過程。[7]羅國常（1994）認為，生態修復就是使被干擾生態系統的逆序演替轉向正常演替[8]，朱永華、任立良（2012）認為“生態修復是指利用生態系統的自我調節能力與自組織能力，輔以人工措施，使遭到破壞的生態系統逐步恢復或使其向良性循環方向發展。”[9]焦居仁(2003)對生態修復和生態恢復做了比較規范的界定，認為生態恢復“是指停止人為干擾，解除生態系統所承受的超負荷壓力，依靠生態系統自身規律演替，通過其休養生息的漫長過程，使生態系統向自然狀態演化。”“為了加速已被破壞生態系統的恢復,還可以輔助人工措施為生態系統健康運轉服務,而加快恢復則被稱為生態修復。”他認為生態修復的提出,就是要調整生態建設思路,“擺正人與自然的關系,以自然演化為主,進行人為引導,加速自然演替過程,遏制生態系統的進一步退化。”[10]

綜上所述，所謂生態修復原本是從生態學角度擺正人與自然的關系，在依靠生態系統的自我調節能力與自組織能力的基礎上，通過停止人為干擾，減輕負荷壓力，輔以人工措施，使生態系統逐步恢復或使生態系統向良性循環方向發展。

（二）生態修復中的社會參與

正因為社區生態系統的破壞、惡化是遭受到人為干預、人為的超負荷壓力作用的結果，那么，探討生態修復就需要探討生態修復中的人類作用機理。

在社會力量參與生態修復建設與管理方面，美國、英國、德國以及意大利等國在開發農村區域時都通過法律保障取得了一定的成功。荷蘭、瑞士等國在解決此類問題時，則更強調利用社會的力量和作用，更注重政策、法制等社會性對策。國內研究同樣注重生態修復中關于法制與補償機制的研究。崔彩賢[11]對西部農村生態環境修復的法制問題進行了研究，提出在完善法制的基礎上通過多渠道籌集生態修復資金、完善公眾參與制度、引導建立農村民間環保組織等方法解決問題。鄭志國[12]、冷永生[13]等認為需要構建生態補償機制來推進生態修復措施。李文萍[14]認為現在的“城市病”以及城市社區由單一化向多元化發展、需要不斷發展新的治理理念,如生態治理理念，以推動城市社區治理的進步。劉耀彬等[15]根據生態環境諸要素對城市化的不同作用，將生態環境要素分為生活類環境，即與人們生活品質息息相關的水、大氣、土地以及它們之間的關系和以及發展類環境，如能源與資源等支撐和推動經濟發展的動力。城市化與生態環境之間的耦合關系就是它們之間相互作用、相互制約形成的。

在社區治理模式方面。國外自1881年德國社會學家滕尼斯首次提出社區的概念，社區已經成為促進政府、社會、市場共同作用的社會治理格局的重要力量[16]。Dahl[17]提出了多元政治論，即社區政治權力應分散在多個團體或個人的集合體中，各個群體都有自己的權力。Bajracharya[18]指出統一規劃社區的有效治理需要強大的社區領導、社區所有制和社區參與。Conrad[19]綜述了近十年來國外非政府機構通過社區志愿者在社區建立監測站以管理社區生態資源的經驗。國內學術界對社區治理模式的探討在近幾年呈現積極、多元的趨勢。邵彩玲[20]提出了政府主導改革社區行政管理，群眾參與完善居民自治管理，建立由決策層、議事層到執行層、監督層的新型社區自治管理模式。胡建勇[21]初步構建出一個各利益主體共同參與的“雙層一核”社區治理結構。曾錫環[22]、陳偉東[23]、朱毅[24]在深圳、武漢、杭州、天津和上海進行了社區管理模式的實地探索，強調結合城市特色，引入市場機制，建立社區管理主體多元化的管理框架。

這些成果表明，雖然在生態修復中，法律、政策、社會力量（組織、資源、參與）、補償機制、生態理念、生態要素耦合關系、資源條件等都是人類干預的措施，但是這些文獻都沒有從社區治理角度研究生態修復問題；社區治理中對于生態修復也沒有多少直接的技術性、操作性的范式。不過以往的研究可以為本研究提供一些基本理念、框架、通用的形式和方法的借鑒。

二、“城中村”生態修復中的社區多元參與問題的提出

（一）問題的提出

由于受上述理論研究成果的影響，人們在解決城市化過程中“城中村”生態環境惡問題的實踐中，主要是從技術角度開展生態修復工作，如開展垃圾分類處理、環境衛生整治、城市“穿衣戴帽”、綠化與景觀建設和“城中村”城市化改造更新等工程。這些工程項目有很強的一次性、局部性等特點，因而生態修復也具有間斷性和不可持續性。這種情況下，政府主要是基于預算條件和政績需要，給出一些作用力有限的宏觀政策，設立一些急需解決問題的示范性、局部性、目標性的生態建設工程項目；而居民及村集體則是考慮自身的財力，以自覺或自發的形式，零散、零星、應急地做一些維護或建設社區生態環境的工作；其他組織則是出于自身的目的或公益考慮，做一些力所能及的社區生態環境保護工作，主要是知識普及、宣傳、捐助、義工（志愿者）等活動，力量有限。在這種情況下，直觀形式、物質形態面貌和局部有較大的改觀，但原有的“城中村”生態系統并沒有得到恢復、或者并沒有形成新的城市社區自然生態系統。生態環境持續惡化的勢頭并沒有能很好地遏制。究其原因，表面看來是自然生態系統恢復能力不足，而從根本上看，是社區多元社會主體之間沒有形成生態修復的共識、生態觀念、生態建設機制和持續生態修復能力。這就需要將社區治理理念、方式、方法和模式引入到社區生態修復實踐之中，以社區治理的力量推動社區生態修復。

（二）“城中村”生態修復中的社區治理介入的研究假設

本研究之所以選擇從生態修復角度而不是生態恢復角度來探討社區參與治理問題。這主要是因為：生態恢復主要強調在減少干預和負荷壓力的前提下，通過自然力的作用來恢復生態系統到原有狀態，強調自然力的作用；生態修復則相對更強調人類的能動性，突出輔助人工措施的作用，可加快退化生態系統的恢復。這也符合研究對象的實際。很顯然，廣州“城中村”僅靠自然力是無法實現生態恢復的，必須有人工措施的干預才能達成目標。

但是，探討解決“城中村”生態修復問題，不能僅僅從技術上考慮問題，要從社區生態系統觀念出發，引入社區治理方法，全面、系統、長遠地解決問題。一方面要建立社區生態修復共識、培育社區多元主體參與生態修復的習慣和行為模式，構建支持可持續生態修復的社區治理體系和激勵機制，為社區生態修復創造良好的環境條件。另一方面要通過各種社區生態修復的基金、項目、活動、渠道、聯結方式、組織載體、網絡平臺、媒體等方法手段，調動政府、集體、居民、民間組織、企業事業單位及其他相關主體的社區參與和資源投入的積極性、主動性、有效性，最終形成持久、強大、豐富的社區生態修復正能量，形成有自然承載力、自然恢復力的人與自然和諧相處的社區自然生態系統與社會生態系統耦合、統一、協調的能持久良性循環的生態系統。

（三）社區多元主體參與社區生態治理的可能性調查

為求證本研究設立的從社區治理模式創新和社區治理體系建設來推進廣州“城中村”生態環境可持續修復的命題的現實可能性，本研究利用廣州市委組織部“羊城村官上大學”學歷教育班的學員，深入廣州市“城中村”問題較突出、又有相應的生態修復環境整治效果的白云區蕭崗村、青湖村進行實地調研，得到一手資料。此外，我們還訪談了廣州市白云區其他“城中村”的50多位村官，參考了“村官班”186位學員的社區治理課程的社會調查作業資料，了解到廣州市“城中村”生態環境建設的現狀及問題。結合上述數據分析，我們在社區參與生態治理方面得到了一些基本判斷：一是他們普遍關心社區生態環境問題，愿意參與社區生態環境建設；二是政府和村集體經濟組織在生態環境建設中是主要力量；三是政府應在政策上支持“城中村”生態環境改造整治工作，很多問題卡在政府政策不允許、不作為上；四是傳統的民間力量（如家族、長者的智慧、地方及身在外地的后代名人、傳統文化）和社區各種組織的參與非常重要；五是生態環境建設的科學規劃、合理整合資源、持續推進很重要，不能搞“一陣風”“做做樣子”；六是要有獎懲措施和激勵機制，調動參與積極性；七是要有教育宣傳的引導，建立參與的通道、方法和形式，等等。

總體上，被調查者愿意參與社區生態治理，認為改善生態環境不但對居民生活質量改善有直接好處，而且對“城中村”及周邊的物業升值和租金提升、企業招工用工留住人才都有好處，只是利益主體關系不順暢，沒有建立聯系關系和制度，政府缺少系統性政策，社區主體各自為政，沒有良好的參與制度和機制，已有的資金投入沒有整體效益和持續效果，導致生態環境問題久拖不決。目前，大部分“城中村”生態環境持續惡化，少部分“城中村”生態環境得到一定的改善。改善的出現往往得益于政府項目投入和村集體經濟組織以及強有力的村干部的組織推動，但其他主體并沒有很好地參與進來。這就需要研究探討社區多元主體有效參與社區生態治理的方式方法，以解決社區參與動力不足和持續性問題。

三、“城中村”生態修復社區參與的問卷分析

（一）調查的目的、問卷的設計與調查情況說明

為進一步弄清“城中村”居民參與社區生態治理的認知、意愿、影響因素及一些基本問題的情況，為構建有效的社區生態治理模式和將要采取的措施提供可靠依據，本研究設計了以多元主體參與社區生態修復為主題的調查問卷，內容主要包括“參與態度”“現狀評價”“責任歸屬”“解決措施”等四大方面，并制作了能夠在移動終端和計算機終端使用的在線調查問卷，方便調查工作的開展和數據的獲得。

在線問卷調查是通過“羊城村官上大學”項目的大專班學員人際網絡，以滾雪球方式進行隨機發放，覆蓋白云、黃埔、番禺、花都、南沙、增城、從化等七區大部分“城中村”、農村及村改制后的“城中村”社區。課題組共計回收問卷341份，經過檢查，全部為有效問卷。調查問卷所得數據采用SPSS統計工具進行統計分析。

本次調查主要針對“城中村”村干部和具有一定文化的村民；性別結構反映農村社會參與的現狀，趨向理性；年齡特征上支持和兼顧了思想觀念的歷史性和時代性的平衡；調查對象都是居住或工作在“城中村”社區，比較關心切身利益，能獲得真實客觀的數據，可以集中體現本課題的研究目標。

（二）問卷調查數據分析

1．社區角色對參與社區生態環境保護公益活動的態度分析

社區各個角色參與社區生態修復治理的前提是對社區事務持有關心的態度，如果社區角色對社區的大小事務都不關心，那么也不可能對社區生態環境問題進行了解甚至行動，因此了解不同社區角色對社區活動的認知度和支持度非常必要。總體上，社區參與對生態修復的重要性認識水平較高和態度傾向較好。但認知度和支持度都非常高，并不一定就能積極落實到行動上。問卷調查發現，在社區的各類活動中，所有社區角色都能夠參與的是社區管理、服務、義工和捐助等公益活動。但社區各類角色參與公益活動并不積極（見表1）。

表1 不同類型的被訪者對應的社區角色

表2 被訪者對村莊過去和現在生態環境評價的對比

從社區角度分析，積極參與者主要是村居社干部，也有少量社區管理服務人員和普通居民；一般參與者以村居社干部為主，但是普通居民也不少；消極參與者則以普通居民為主，但也有為數不少的村居社干部。從性別角度分析，男性比女性更積極參與公益活動。從年齡角度分析，年齡越輕對參與社區活動的態度越消極。

2．社區角色對社區生態環境現狀評價分析

從社區角色的視角出發，通過分析被訪者主觀認知上對客觀環境現狀的評價，了解人們對生態修復問題的歷史、現狀和對未來的愿景，感知生態惡化帶來的壓力，據此探討社區生態修復過程中的相關因素及內在機理。表2對比了被訪者對村莊過去和現在生態環境的評價，盡管被訪者認為生態環境優美的評價仍是主流，但是生態環境惡化的趨勢在加劇已是不爭事實。

根據上文態度分析部分的分類，被訪者可以分為積極參與者、一般參與者和消極參與者三類。按照這一分類統計出表3可知，積極參與者與一般參與者認為過去生態環境比較優美的比例略高于整體平均數據，但是積極參與者對現在的評價明顯比一般參與者和消極參與者樂觀。消極參與者無論對過去還是現在的評價都低于積極與一般參與者。

調查發現，被訪者總體上雖然對目前村莊生態環境的現狀的滿意度不高，但能接受（28.57%）或承受(7.5%)。盡管如此，絕大部分人（78.2%）對過去良好的生態環境是有感情的，希望通過生態修復重回往日的生態環境。

3．社區角色對現有的社區生態修復的責任歸屬狀況認知分析

社區生態修復要以權責關系明確，邊界清晰為前提，由此才可能產生協作、合作推進生態治理的行動，這也是構建適應生態修復所需的社區治理體系的基礎條件。總體上，政府仍然是主要依靠力量，村集體經濟組織和村居民也是生態修復的主力軍。（見表4）。

表3 不同類型的被訪者村莊過去和現在生態環境評價的對比

表4 不同類型的被訪者對生態環境修復主要依靠力量的看法對比

對不同類型的參與者進行分析，發現積極參與者在所有類別中最強調村民自覺參與的重要性，一般參與者最強調政府力量的作用，而消極參與者選擇村民自覺參與的比例最低，但是最看重政府、村集體經濟組織尤其是民間組織力量的作用。

4．社區角色對解決現有生態環境問題看法分析

“城中村”生態修復和生態環境保護需要可行的對策措施，在經驗數據和文獻研究的基礎上，設計、實施問卷調查，可以測試相關政策依據的可行性。總體上，參與生態修復的意愿高，98%選擇愿意，只有極少數人（2%）選擇不愿意。高達98.2%的被訪者贊同通過生態修復等措施解決生態環境惡化的問題，說明參與社會公益的民意基礎還是相當牢固的。他們認為可以改善變生態環境的措施中排名前三位的依次是：①宣傳教育他人，提高認識；②用環保行動來示范引導；③呼吁政府投入經費和立項修復（見表5）。

表5 不同類型的被訪者對改善生態環境的做法對比

分析發現，積極參與者比其他被訪者更為認同用環保行動來示范引導這一措施，一般參與者更為認同宣傳教育他人，提高認識這一措施，而消極參與者更為認同政府的投入。對環保措施可行性進行分析可知，“從垃圾處理開始培養生態環保意識，規范環境保護行為”是得到普遍認可的問題解決措施。在交叉分析中發現學歷、年齡和性別對措施可行性的考慮略有差異，學歷越高的被訪者對通過“從垃圾處理開始培養生態環保意識，規范環境保護行為”的措施越認可。年長者認為“從垃圾處理開始培養生態環保意識，規范環境保護行為”的措施是比較可行，但不是最可行。女性比男性更加理性看待“從垃圾處理開始培養生態環保意識，規范環境保護行為”措施的功效。調查還發現愿提供資金或物品資助的被訪者只有1.2%，可見“自掏腰包”進行生態修復動力普遍缺乏。

（三）問卷調查分析結論

由上述四個方面的分析可知，在目前社區的多元角色中，最了解社區生態環境，積極參與社區環保事務的積極參與者以村居社干部為主，這一群體是當前社區治理的主要力量。他們更傾向于在政府的指引下，通過村集體和村民自己的力量，采取具備科學性、針對性和實效性的方式來進行生態修復。在設計社區治理體系和機制時，必須充分、持續地激發這一群體的智慧和行動力，他們的帶頭作用、示范作用能帶動一部分積極的社區管理人員和熱心的普通居民更好地投入到社區生態事務中。

一般參與者主要包括村居社干部和普通居民，數據分析結果顯示他們理解村集體和村民力量的重要性，但同時具有一定依賴政府的惰性，但他們是一股強大的潛在力量，如果能夠通過社區治理機制設計鼓勵這一群體參與，對社區生態修復工作能夠起到有效的推動作用。

消極參與者以普通居民為主，他們之所以對社區生態事務顯得消極，很大程度是因為當前社區治理事務的開放程度不足，溝通渠道不暢，很多活動和信息都不能有效地向居民們廣而告之，以至于居民很難投入參與。因此，在治理社區生態時，要注意提高居民的參與度，增加他們對社區的歸屬感，才有可能吸引他們融入社區環境中。

值得一提的是，在研究中發現青年群體對社區的參與度與投入感遠不如中年群體和老年群體，值得社區管理者警惕和反思。在設計社區生態修復治理體系時，要著重考慮如何發揮青年群體的活力和創造力。

四、適應生態修復需要的“城中村”社區治理模式設計與構建思路

適應廣州“城中村”生態修復需要的社區治理模式缺少相關的可借鑒范例，本研究根據文獻研究和問卷調查、訪談分析結果做了一些理論上的思考。

（一）適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系設計

1．適應生態修復需要的社區治理體系建設目標

通過“城中村”社區治理體系建設，培育社區居民生態意識，激發社區多元主體參與生態修復的熱情和動機，形成生態平衡的動力機制，優化原有的社區治理系統的生態環境建設功能，從而達到“城中村”生態修復的持續推進，逐步解決“城中村”社區環境惡化問題，形成良好的社區政治、經濟、社會、文化生態，促進社區生產、生活有序優質，建成生態修復與社區治理相互促進、社區自然與社會和諧友好的新型“城中村”生態群落。

2．構建適應生態修復需要的社區治理體系應遵循的原則

人類賴以生存的社會是一個復雜的生態-經濟-社會的復合系統。但在前期快速的經濟與社會發展中，粗放型的方式不可避免地對生態環境造成了破壞。生態環境的惡化又會反作用于社區的穩定與發展。可見，生態-經濟-社會三個系統是相互聯系又相互制約的有機統一體。因此，構建適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系應當遵循以下四大原則：一是系統原則。就是要將適應生態修復需要的社區治理體系看作是一個系統，不能因自然生態系統和社會生態系統的相對獨立性而割裂社區治理系統，應建立相互聯結機制通過社會生態系統的有序化、規范化與良性化，推動自然生態修復活動和生態平衡恢復。二是機能原則。就是要將生態系統和推進生態修復的社區治理體系看作是一個有機體，有生機活力，并持續不間斷地產生能動的作用，而不是一次性的、間斷的、功利化的活動。三是融合原則。就是要將社區主體關系、地位作用和功能職責作一個清晰的區分或劃分，同時將各主體耦合在一起，建立有效聯系，形成社區生命共同體，共同治理社區生態環境問題，實現功能最優化、成本最小化、效益最大化。四是連續原則。構建適應生態修復需要的社區治理體系不是一蹴而就的，也不是憑空而為的，一方面必須考慮社區生態發展演進的歷史和現實情況、條件，以及生態修復能力及資源的可能，另一方面要考慮社區治理結構的變遷與特點，不斷修改完善和持續創新發展，才能達到生態修復目標。

3．社區治理體系框架設計

“城中村”社區生態修復涉及生態環境系統的諸多元素、各類生態子系統、各個生態領域。在了解自然生態系統和社會經濟系統關系的前提下，根據廣州“城中村”的實際情況和特點，建立適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系。該體系應當包括生態修復的技術方法、作用方式、治理主體、力量來源、運作機制和持續措施等六方面要素，各要素在生態與社會系統的交互影響中發揮重要的影響作用（見圖1）。

顯然，生態恢復和社區治理是自然生態系統和社會經濟系統這兩大系統中相互關聯性強的子系統。因此，應從社會-經濟-自然相互作用的角度進行設計，力求避免過去主要靠外部行政力量推動生態建設而忽視多元主體和社會力量作用的做法；避免多頭治理，缺少連貫的、統一的運作機制；避免缺少規劃、多為一次性工程項目、缺少持續有效措施等問題。突出本體系中社區治理要素的系統性作用，并區別以往不成體系的、零星的人工干預或其他相關的社會或治理等措施。期待通過這些社區治理要素的細化分類、分工協作和交互作用，引致產生社區生態治理對策措施的持續功效。

圖1 適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系（以生活垃圾處理為例）

（二）構建適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系可能的阻力

根據文獻研究和調查研究分析，構建適應廣州“城中村”生態修復的社區治理體系的主要阻力可能來自如下幾個方面：一是舊有的思想觀念和行為模式。主要是習慣于有意無意地破壞社區生活環境者角度，即不付出任何成本卻享受社區環境的搭便車行為，以及聽任為私利而無節制地消費和破壞社區生態環境的公地悲劇發生。在此情況下，對通過社區利益主體資源來推動社區生態環境的修復并不關心或不付出有益于生態環境改善的實際行動。二是主體經濟利益問題。生態修復不但要付出因減少或禁止破壞環境的生產生活成本，如改進技術、增加處理費用，還要付出對已經破壞的生態環境進行修復的成本，這必然有損相關方的利益。三是生態修復工程資金來源問題。過去的生態修復資金來源主要是政府和村集體經濟組織，在多元主體共治的情況下，需要“大家出錢出力”，需要有新的籌資模式，需要新治理資源運作方式和機制，才能保證資金來源的可持續性。四是土地產權不明晰問題。目前“城中村”土地產權不明晰，特別是宅基地、預留集體經濟發展用地產權不明晰，土地產權上歷史遺留問題多，生態治理與修復活動政策與項目無法落地。五是城市規劃問題。除原有的城市規劃沒有延伸至“城中村”的城市規劃制度問題外，主要是已有的“城中村”改造項目缺少社區居民參與，規劃設計沒有考慮自然生態演進歷史和生態管理經驗，導致出現人為的生態環境“二次破壞”問題。六是管理體制與組織體系問題。目前與生態修復相關的環境整治和城市改造主要是由政府主導，采取用行政力量推動“白加黑”“5＋2”的“創文”活動、垃圾分類處理運動等方式進行，做了一些示范工程、投放了大量設施設備，但沒有多少人是真正關心這些事，特別是沒有建立起上下完整、體系全覆蓋的組織體系基礎，居民和其他多元主體基本上沒有途徑參與，也不知怎么參與，當被行政力量作用到時也是做做樣子，即使有經濟政策措施也根本落不了地。七是激勵機制問題。目前的經濟性政策缺少激勵性，不能引導激勵機制的建立，如“城中村”的土地收益“大頭”被政府拿走，社區無力改造，自己改造政府又不允許。再如“垃圾處理”政策缺少直接、敏感的對居民利益上的激勵措施，或者缺少多元主體參與、全體居民參與等方式，政策措施效果幾乎可以忽略不計。八是社區自治能力問題。目前的“城中村”的社區自治主體主要是村集體經濟組織和村居民，由于農村的生態環境意識不強，除少數先富之外，大部分村居民經濟活動低端化、收入租金化，不意愿也沒有能力拿出更多的資金來投入耗資巨大的生態環境改造工程，集體經濟組織主要應付日常的表面環境清潔、秩序維護就不錯了。另外居民在生態修復的需求、認識、傾向、參與行為上有不同的訴求，難以統一。居民委員會基本上沒有自治能力，現代物業公司和民間組織較少出現在“城中村”。家族力量在“城中村”擁有較多的經濟資源，但往往是以家族利益為導向，對生態修復等公益事業呈現兩極趨勢，要么積極推進生態環境改造，要么阻撓生態環境改造，主要是認識不到問題和利益平衡問題。

（三）有效推進社區治理構建，促進社區生態可持續修復的主要對策

1．創新管理體制：促使社區治理“體系完整、主次分明、功能優化、全面推進”

應當根據適應生態修復需要的“城中村”社區治理體系構建目標、原則和體系的系統化要求，圍繞社區生態治理需要創新、改造和完善社區治理體制，建立以街道辦事處為組織協調指揮中心，以市區職能部門和機構為指導，以社區（居民、業主）自治組織和（駐地行政事業單位、企業、民間組織）法人、具有完全行為能力的自然人等多元主體有機聯結成的“治理集合體”為責任主體，以“城中村”社區為基本單元的社區生態治理組織體系。同時，要做好五個方面的基礎工作：一是繼續強化行政責任主體的作用，擔負構建新的社區治理體系的組織協調與支持的責任；二是充分發揮現有的城市更新、城市規劃與建設、環保、水務、農林、城管、環衛等部門的資源效用，由市、區政府牽頭建立資源整合制度，形成聯結機制。三是充分發揮“城中村”集體經濟組織和居民委員會的基層自治主要載體的基礎性作用，推動建立社區生態環境保護與修復的社區多元主體責任制度的建立。四是充分發揮民間組織和居民的參與作用，逐步完善“村改居”社區居民自居功能，并培育社區業主自治意識，改良家族自治組織，形成居民自治、業主自治、鄉村自治三合一“城中村”自治制度體系。五是發揮社區物業管理機構的作用，通過“城中村”小區化建設與管理，引入現代物業服務公司，在“城中村”“小區化”的基礎上，建立現代社區物業管理制度，建設社區生態環境保護的民主運作習慣和產權關系基礎，發揮業主自治作用。

2．理順權責關系：做到“關系明確、邊界清晰、責任共擔、利益共享”

“城中村”主體多元、關系復雜，要建立適應社區生態修復需要的“城中村”社區治理體系是一項復雜的系統工程，而其核心內容是權責關系的明確，邊界清晰。只有這樣才有可能實現明確的責任分擔，繼而有動力進行合理分工，協作共治，實現多方主體利益共享、共贏。為此，必須做好三項工作：一是通過調查研究，弄清涉及社區生態治理的所有政府部門、機構、企業事業單位、村集體經濟組織、居民自治和業主自治組織在社區生態治理中的現有功能職責，然后在新體制下進行整合、調整，并通過政策或立法方式予以確認，形成權責利劃分的法制基礎。二是建立協作制度，明確工作關系，展開對協作的系統性問題的研究與分析，提出解決方案，并逐一解決。三是建立新體制下的工作（辦事）流程和事件（業務）處理方法的具體工作手冊，形成成熟的辦事制度與規范。四是制訂獎勵制度，形成工作協調、合作與激勵機制。

3．激活治理機制：建立多元參與制度，形成持續參與的動力與運營機制

“城中村”社區居民參與意識已經不是問題，關鍵是如何讓社區多元主體參與到社區生態治理中來。一是構建多元主體參與的制度，增加參與的便捷通道，包括建立重要事項決策的多元主體法人或代表聯席會議制度、專家咨詢制度、民主決策制度、日常情況溝通信息管理制度、執行性事務工作協調制度，建立辦事機制組織管理制度等基本制度；生態治理相關事項的公開透明化及信息反饋渠道，方便各主體參與。二是激發多元主體參與社區生態修復的積極性，形成持續參與的動力機制。包括有針對性地做好生態修復知識宣傳，形成生態修復的科學思維，激發參與生態修復制度創新動力；算好生態環境帳，比較生態惡化和生態平衡兩種情況下對各主體的直接利益和間接利益的影響，形成生態修復的經濟理性思維，激發參與生態修復的利益驅動力；積極開展社區生態修復實踐活動，創造多元主體參與的機會，形成投入產出關聯機制，既凸顯參與主體的個體價值，又讓參與主體獲得參與的利益，形成可持續的參與動機；消除不利于生態修復的資源不對稱、信息不對稱的政策環境，創造公平的參與生態修復的機會，降低參與成本和阻礙，激發參與主體的參與動機。三是采取現代運作方式，提高生態修復工作的有效性。這就是要是開放、優化社區生態修復的投資環境，并以市場運作的方式推進生態修復的進程。重點是構建市場化、多元化的生態環境建設資源的劃撥、投資、補貼、捐款、付費、補償、募集等資源獲得及運作決策咨詢、研討、聽證、開支和監督等資源使用的公開、透明和市場化運作機制，提高資源運作管理效率和效能。

4．改進政策績效：政策精準發力，投資、杠桿和獎勵有效，管理教育有方

政府政策的作用在于通過利益分割實現對參與者的引導，目的是強化環保意識與生態保護行為，糾正一些破壞環境行為，以引起社區主體對生態環境保護的重視，清楚參與環境保護對自身利益的影響，從而優化自己的行為。一是要對做好目前與“城中村”社區生態修復、生態文明建設相關的現行政策的清理和修改工作。重點解決政策功能單一、多頭主體治理，各自為政、資源分散、整體效能不高等問題；與新理念、新政策不符，內容過時的問題；缺少科學性、系統性的問題。二是制定能促進“城中村”社區多元主體參與生態修復的新經濟政策措施，如土地政策、稅收政策、信貸政策、補貼政策、價格政策、獎勵政策等，從利益上調動多元主體的社區參與積極性。如生活垃圾處理方面，不但要建設一些設施、場地，更要采取經濟措施調動居民參與；不但要做一些普及知識宣傳，更要讓居民知道參與的好處和不參與的壞處，并施以超過居民經濟刺激閥閾值的經濟利益分割量，才能確保政策的落地。三是改進“城中村”生態文明建設工作方式方法。特別要改進以往易引起反感的強制性行政管理方法、缺乏博弈性的明示“限期完成任務”的自陷被動的工作推進方法，采取傳統與現代結合、能“接地氣”的管理理念與方法，提高工作有效性。四是提高宣傳教育和工作管理的有效性。如在宣傳教育上應分類指導，如注重幼兒生態教育，以引導父母親人；注重對熱愛生態環境的特殊人群（村干部、老年、直接受生態環境影響的商戶業主等）重點教育，保護其熱情，由此引導、傳導到其他社會成員。

5．全面整合資源：有效利用政府資源、集體經濟資源、社會資源和居民資源

“城中村”社區生態修復工程（工作）量大、涉及面廣、關系復雜，需要政府力量的主導作用，也需要發揮“城中村”其他營利和非營利組織及業主或居民的作用，形成多元主體資源的整體合力，高效完成生態修復工程項目，全面推進社區生態文明建設。一是完善政府生態修復社區資源整合機制，有效發揮政府力量主導作用。應建立以街道辦事處為決策中心，以“城中村”集體經濟組織為項目運作代理中心，以社區多方主體參與的資源整合制度為組織體系。二是發揮集體經濟組織，如村股份合作公司、經濟聯社、村辦企業等傳統鄉村力量在生態修復中的主力軍作用。除集體經濟直接資金投入外，還要依靠村集體經濟組織股份關系、熟人關系、家族關系、鄰里關系和伙伴關系等傳統的鄉村社會關系，在集體經濟組織的經濟資源和組織資源支持下，充分調動社區居民和企業、商戶、業主的社會資源力量，鞏固社區生態修復工作的社會基礎。三是在傳統的農村群團組織基礎上培育社區民間組織，發揮民間組織在社區中介、公益、文化、服務等方面的有益補充作用，為社區生態修復和生態文明建設做好宣傳教育、鼓動、勸導、引導等促進作用。

6．積極營建環境：“硬件”“軟件”交互促進，共營社區生態修復小氣候

社區生態文明建設和生態修復，既要硬件生態環境建設推進，也要軟件人文環境促進。積極營建社區參與生態環境建設的人文環境，不斷培育生態保護和生態平衡意識、激發參與生態修復的動力、保持可持續生態修復的意志，才能逐步推進“城中村”生態文明進步。一是政府制定“城中村”生態修復規劃，逐步實施生態修復項目，建設生態修復樣板與示范區，讓“城中村”主體參觀、體驗、感受生態修復的實際好處，及時宣傳政府相關政策，讓生態修復深入人心。二是要營造多元主體參與與生態文明建設和生態修復相關的科技知識普及、意識培育、習慣養成和規范遵守等方面的活動，細化生態修復的社區參與形式。三是針對重點人群開展定向的、針對性的教育服務。如開展基礎性幼兒生態知識教育、習慣養成活動；經常性組織生態文明建設骨干分子培訓與經驗交流會；開展激勵性居民生態修復知識普及教育、針對生態環境破壞者的強制性培訓教育等。四是通過經濟引導，提高生態修復工作的效益。應遵循“污染者付費”和“生產者延伸責任”的原則，讓污染環境者承擔生態修復的主要資金，同時輔之以嚴厲的懲罰措施。這既體現市場主體行為的最終責任歸屬的合理性和違規的嚴重性，又可激勵主體減少污染物廢棄物的產生量。

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The Model of Multiple Subject Participation and Community Governance in Ecological Rehabilitation: A Case Study of Guangzhou’s Urban Villages

Huang Anxin

The deterioration of ecological environment in urban villages not only reduces the quality of urban life,but also restricts the improvement of the overall level of urbanization.Based on the theory and practice of ecological rehabilitation and community governance home and abroad,this paper takes Guangzhou as an example. It focuses on the model of multiple subject participation and community governance in ecological rehabilitation,designs relevant models and puts forward related countermeasures to arouse the awareness and stimulate community participation in ecological construction,to cultivate the concept,habits and behavior,to promote sustainable ecological rehabilitation action,and finally to solidify the achievements of ecological rehabilitation.

urban village; ecological rehabilitation; multi participation; community governance; system construction

D63

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.008

黃安心，廣州市廣播電視大學管理學院院長、教授，管理學碩士，研究方向為公共管理、社區治理和物業管理。

（責任編輯：陳丁力）

2016年度廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃課題項目“‘城中村’生態修復與社區多元主體參與共治模式研究——以廣州市生活垃圾處理為例”（2016GZYB66）；2016年廣州市廣播電視大學科研基金項目：“‘城中村’生態修復與社區參與研究——從‘村官’主體的視角”（2016KY13）。