依法保障“一國兩制”實踐不斷推進“一國兩制”事業

“一國兩制”是我國的一項基本國策。“一國兩制”的實踐，是實現“中國夢”的偉大創舉和重要組成部分。“不斷推進‘一國兩制事業，是全體中華兒女的共同愿望。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在處理港澳事務、解決港澳問題方面，取得了舉世矚目的成就，其中一條重要經驗就是依法實施“一國兩制”。今后一段時期，為了保持香港、澳門長期繁榮穩定，我國仍然要堅定不移地加強和完善依法保障“一國兩制”實踐，推進“一國兩制”實踐沿著法治的軌道向前發展。

一、全面準確理解“一國兩制”方針，嚴格依照憲法和基本法實施“一國兩制”

這是保障“一國兩制”實踐“不走樣、不變形”的根本要求。“一國兩制”是“一國”和“兩制”的有機統一。“一國”是實行“兩制”的原則和前提，國家統一、領土完整和國家安全是“一國兩制”的底線；“兩制”是“一國”的內容和特質，從屬、派生并統一于“一國”。“一國兩制”的核心是祖國統一，既是領土、主權的統一，更是中央政府、《國際法》主體的統一。

我國憲法第31條明確規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”香港特別行政區和澳門特別行政區就是全國人大據此設立的，二者是中華人民共和國不可分離的組成部分，是直轄于中華人民共和國中央人民政府的、享有高度自治權的地方行政區域。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）都是依據憲法制定的、用以在特別行政區內實行的憲制性法律，是對“一國兩制”原則的具體化。它們分別規定了香港、澳門特別行政區實行的制度，確保國家對香港、澳門的“一國兩制”基本方針政策得以實施。在香港、澳門特別行政區實行的制度和政策是由憲法和基本法來確立原則并加以具體規范的，包括社會的、經濟的、有關保障居民基本權利和自由的、行政管理方面的，以及立法和司法方面的制度和相關政策，均以基本法的規定為依據。中華人民共和國憲法賦予了全國人大常委會解釋法律的權力，全國人大及其常委會對基本法擁有修改權和解釋權。基本法也明確規定其修改權、解釋權屬于全國人民代表大會常務委員。是否需要修改或解釋，只能由全國人大常委會根據實際情況進行判斷并做出相應決定。

二、完善與基本法實施相關的制度和機制，更好地維護基本法的權威

基本法是“一國兩制”方針的法律體現，也是依法治港、依法治澳的法律基石和特區長期繁榮穩定的法律保障。基本法提供的都是最核心、最基本的內容，具有綱領性、原則性的特征，嚴格按照基本法辦事是中央對港澳工作的一貫要求和準則，其核心就是維護基本法在香港的最高法律地位。

我們也必須認識到，“一國兩制”是不斷發展的嶄新實踐，隨著“一國兩制”實踐的不斷深入，必然會遇到許多新情況、新問題，基本法及與之實施相關的制度和機制必須不斷與時俱進，提高可操作性，并對爭議事項正本清源，形成和不斷完善與“一國兩制”根本宗旨相適應的制度規則體系，例如旨在落實特別行政區行政長官向中央負責的行政長官向中央政府述職和報告重要情況、重大事項的制度；旨在落實中央對特區主要官員的任命權的與行政長官和主要官員任命相關的制度；旨在落實全國人大常委會對特區立法的監督權的對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度，等等，將中央與特區的關系以及特區的政制運轉切實納入規范化、法制化軌道，從而確保特區的長治久安。

同時，要在對國家現行法律體系中涉及港澳居民管理、港澳投資待遇、港澳事務管轄的各類規范的全面梳理、清理的基礎上，以基本法為依據制定特區各個方面的具體規范和制度辦法。香港回歸祖國已近20年、澳門回歸祖國也已17年，內地和特區的經濟、社會、政治、特別是民眾的心理都發生了較大的變化，繼續沿用未回歸前的規范和管理辦法不利于“一國兩制”事業的進一步推進。因此，必須根據變化了的情況與時俱進地調整、完善和制定與之相適應的制度規則體系和管理辦法。當然，在這個創新的探索中，要充分認識到必須堅持一國兩制基本方針的前提下去完成制度設計和落實政策措施。

三、增強法治觀念，加強法治合作，依法、協商處理“一國兩制”下的區際事務

“一國兩制”畢竟是在一國之內存在的兩種制度，內地、香港、澳門各自都有自己的立法、行政和司法管轄權，都有適合于自己地區的法律制度。目前，內地、香港、澳門的民眾相互往來已十分頻繁，形成了紛繁復雜的區際法律關系和法律問題，而且這種復雜的區際法律關系和法律問題還將長期存在。因此，必須進一步牢固樹立“維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定”的指導思想，把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來。

首先要厘清內地的社會主義制度與港澳的資本主義制度的關系、中央與地方的關系、各個不同行政區域之間的關系。對于不涉及跨境的各種事件和案件，內地和特區應運用法治思維和法治方式、嚴格依照各自的法律去消除分歧，化解矛盾。各方要完善區際法律法規，依法規范和保障港澳同胞與內地民眾進行更加緊密的交往，開展更加廣泛、深入的合作。對于難免產生區際法律沖突的涉及跨境的各種區際事務，也應盡可能通過內地、香港及澳門各方自行立法、執法、司法解決；而對于其中那些牽涉到其他地區并需要其他地區協助與合作的問題，就需要內地與特區在彼此尊重、協商協調、包容互鑒的基礎上充分協商協調解決了。否則，只依據單方的法律制度，會增加問題的復雜性和解決問題的難度。只有相互尊重，相互借鑒，內地與特區才能和諧并存，共同發展。在這個過程中，一方面，中央要關心和信任港澳同胞，依法維護港澳同胞的合法權益與根本利益。香港澳門回歸祖國以來，中央政府連續出臺了一系列政策措施，對特區保持長期繁榮穩定提供了大力支持，為特區未來發展提供了良好機遇。另一方面，特區也要完善地區法律體系，強化嚴格執法，在有效利用中央各項惠港、惠澳政策措施的同時，不斷提升自身競爭力，厘清定位，堅守原則，發揮優勢。

此外，內地、香港、澳門必須加強區際法治協商、協調與合作，探討共同建立一個長期的、制度化的和綜合性的區際法治協商、協調和合作機制。當然，區際法治協商、協調與合作機制的建立和完善不可能一蹴而就，需要一個過程。目前，雖然內地司法機關與香港、澳門司法機關就區際司法協助事項已經建立了一些協商、協調和合作機制，但是，總體上這些機制還不夠全面、系統，有待進一步完善。

總之，“要確保‘一國兩制事業始終沿著正確軌道前進，必須全面準確理解‘一國兩制方針，維護憲法和基本法的權威。”要把“一國兩制”的實施切實納入法治軌道，不斷推動“一國兩制”事業向前發展。

（執筆人：陳 智）

責任編輯：康紅波