高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

呂剛

摘 要：高校內(nèi)部控制是當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分，健全的內(nèi)部控制制度對于規(guī)范高校的財務(wù)行為至關(guān)重要。以北京市某高校為例，討論了高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及解決的具體思路。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；流程建設(shè)；制度完善

內(nèi)部控制體系建設(shè)的背景

1.外部監(jiān)管要求。2012年，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)提出了要求，在此基礎(chǔ)上要求單位建立健全內(nèi)部管理制度。2014年，北京市財政局出臺了《關(guān)于北京市貫徹〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的意義、工作原則、工作目標(biāo)、實(shí)施的工作步驟等。北京市教委轉(zhuǎn)發(fā)了上述文件，并提出了強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、健全管理制度、重視評價結(jié)果應(yīng)用的具體要求。2016年，財政部出臺了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，北京市教委根據(jù)財政部通知精神，要求各高校結(jié)合本單位特點(diǎn)和業(yè)務(wù)性質(zhì)，研究制定切實(shí)可行的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作實(shí)施方案，確保在規(guī)定時間順利完成內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作。

2.內(nèi)部管理要求。學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展以及大學(xué)章程的制定與實(shí)施，迫切需要通過內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，完善內(nèi)部管理的職責(zé)及權(quán)責(zé)關(guān)系，通過制定完善相關(guān)制度、關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的梳理、風(fēng)險與關(guān)鍵控制分析、監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行防范和管控，以實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，完善內(nèi)部控制流程制度，初步建立內(nèi)部控制監(jiān)督評價體系”的目標(biāo)，改善教學(xué)綜合管理的效率和效果，保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，保證資產(chǎn)安全，保證財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊風(fēng)險，提高學(xué)校綜合管理水平。

北京某高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

1.對完善內(nèi)部控制建設(shè)的重要性、緊迫性認(rèn)識不足。當(dāng)前，隨著學(xué)校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，該校內(nèi)部的相關(guān)業(yè)務(wù)也日趨復(fù)雜化和多樣化，尤其財務(wù)管理方面，隨著收入、支出等納入學(xué)校預(yù)算管理，對于預(yù)算的內(nèi)部控制并未能及時跟進(jìn)并有效開展。主要體現(xiàn)在還停留在上傳下達(dá)、按規(guī)定執(zhí)行即為實(shí)現(xiàn)預(yù)算的良好內(nèi)控的認(rèn)識上，實(shí)際上則體現(xiàn)出對高校內(nèi)控建設(shè)意識的淡薄，以及理解不夠全面、到位。

2.內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，治理結(jié)構(gòu)存在問題。當(dāng)前，該高校治理結(jié)構(gòu)存在政府主導(dǎo)現(xiàn)象嚴(yán)重、行政力量強(qiáng)勢等問題。在目前該學(xué)校內(nèi)部控制體系中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制尚未真正落實(shí)，同時缺乏總會計師制度的推行，無法真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任落地。此外，該校內(nèi)部控制建設(shè)中的人員配置也存在諸如配置不足或配置效率低下等不合理情況，內(nèi)部控制有效性受到影響。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制欠缺。當(dāng)前，該學(xué)校內(nèi)部控制監(jiān)督部門主要由紀(jì)委、內(nèi)部審計部門等組成，但其監(jiān)督效果仍有不足，在學(xué)校的行政管理架構(gòu)中缺乏應(yīng)有的關(guān)注。此外，審計等具有重點(diǎn)監(jiān)督職能的部門較薄弱，造成內(nèi)部控制的監(jiān)督職能不能最大限度地發(fā)揮作用。

推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)的具體措施

結(jié)合當(dāng)前該學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的特點(diǎn)以及我國內(nèi)部控制制度特征可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)部控制制度的框架假設(shè)和體系設(shè)計仍存不足，系統(tǒng)性和針對性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。為切實(shí)做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，該學(xué)校基于內(nèi)部控制現(xiàn)狀成立了內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成以校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處牽頭組織、各業(yè)務(wù)部門積極參與的工作機(jī)制，內(nèi)控項(xiàng)目組按照“現(xiàn)場試點(diǎn)、梳理規(guī)范、責(zé)任落地”的總體思路，逐步推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建。

1.現(xiàn)場試點(diǎn)。內(nèi)控項(xiàng)目組主要通過原有制度審閱、中層以及業(yè)務(wù)管理人員訪談、業(yè)務(wù)研討等工作方法，具體進(jìn)行了內(nèi)控流程梳理、風(fēng)險控制分析、權(quán)責(zé)指引梳理、缺陷整改指導(dǎo)和制度手冊梳理。通過現(xiàn)場分析，涵蓋了學(xué)校全部管理活動（黨組除外）的內(nèi)控建設(shè)試點(diǎn)。

2.流程規(guī)范及管控。主要從兩個層面進(jìn)行梳理：一是成果完整性規(guī)范：主要從內(nèi)控管理組織、內(nèi)控流程及制度框架、流程圖、風(fēng)險控制矩陣、權(quán)責(zé)指引、穿行測試記錄等階段成果是否完整、成果編制是否規(guī)范等統(tǒng)一角度進(jìn)行規(guī)范；二是學(xué)校管控規(guī)范：從學(xué)校層面分析，主要管理活動和關(guān)鍵業(yè)務(wù)的管控風(fēng)險是否充分識別、管控措施是否到位、管控職責(zé)是否明確、是否放在了合適的層級，關(guān)鍵控制機(jī)制的管理標(biāo)準(zhǔn)和要求是否明確。這項(xiàng)工作主要由咨詢顧問先進(jìn)行整體梳理和復(fù)核，然后再由學(xué)校各處室組織召開本部門相關(guān)成果手冊的研討會，在研討會中，對該管理活動上的管控要求進(jìn)行復(fù)核、明確。

3.職責(zé)劃分明確。在對主要管理活動成果進(jìn)行把控和溝通的基礎(chǔ)上，根據(jù)各部門主要管理活動的功能定位和業(yè)務(wù)授權(quán)，將流程框架中涉及的管理活動成果整合形成各部門成果，并與各部門確認(rèn)后定稿。內(nèi)部控制體系的完善及建議基于上述學(xué)校采取的相關(guān)內(nèi)控措施，逐步形成了相對完善的內(nèi)部控制制度并逐步落實(shí)，取得了一定的成果，主要體現(xiàn)在以下方面：一是學(xué)校層面內(nèi)部控制主要內(nèi)容和成果。學(xué)校委托會計師事務(wù)所對內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行專門指導(dǎo)和檢查，并通過訪談、實(shí)地調(diào)研和檢查的形式，對當(dāng)前內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行有效性進(jìn)行評價，并基于此編制了《內(nèi)部控制規(guī)范手冊》，建立了一套科學(xué)、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系建設(shè)的方法和規(guī)范，為單位內(nèi)部控制體系建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)提供指引，并作為建立、運(yùn)行及評價內(nèi)部控制體系的依據(jù)。二是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要內(nèi)容和成果。參照上述內(nèi)部控制建設(shè)，基于該校各業(yè)務(wù)流程層面制定了相關(guān)內(nèi)部控制制度，主要體現(xiàn)在：第一，預(yù)算業(yè)務(wù)控制。由財務(wù)處負(fù)責(zé)編寫了《全面預(yù)算管理制度分冊》，梳理規(guī)范了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)滾動庫建設(shè)、預(yù)算啟動、預(yù)算編制與下達(dá)、預(yù)算調(diào)整等業(yè)務(wù)流程，制定完善了《學(xué)院預(yù)算管理辦法》《學(xué)院項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》等。第二，收支業(yè)務(wù)控制。由財務(wù)處負(fù)責(zé)，制定了《財務(wù)管理制度分冊》，涵蓋了資金管理、票據(jù)管理、資產(chǎn)價值管理、收費(fèi)管理、成本費(fèi)用管理等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)財務(wù)管理業(yè)務(wù)的全面覆蓋。第三，政府采購業(yè)務(wù)控制。由后勤與國有資產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)制定《政府采購管理制度分冊》，涵蓋了采購人員行為規(guī)范準(zhǔn)則、采購計劃及申請、招標(biāo)管理、驗(yàn)收管理等業(yè)務(wù)。第四，資產(chǎn)控制。由后勤與國有資產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)制定 《國有資產(chǎn)管理制度分冊》，涵蓋了資產(chǎn)驗(yàn)收、配置、信息、領(lǐng)用、調(diào)撥、盤點(diǎn)、處置、固定資產(chǎn)績效考核等內(nèi)容。第五，建設(shè)項(xiàng)目控制。由基建處負(fù)責(zé)制定《基建管理制度分冊》，涵蓋了職責(zé)與分工、前期工程管理、工程公開招標(biāo)、工程合同管理、工程實(shí)施管理、工程項(xiàng)目后評價等內(nèi)容。第六，合同控制。由學(xué)校黨院辦負(fù)責(zé)，在《法律事務(wù)管理制度分冊》合同管理部分中，明確了合同的審批流程及管理歸口部門，規(guī)范了院辦負(fù)責(zé)全校合同的管理工作，對合同的訂立、履行進(jìn)行審核、指導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)將執(zhí)行完畢的合同逐年移交檔案室歸檔，財務(wù)處依據(jù)合同進(jìn)行收付款工作。第七，內(nèi)部控制評價與監(jiān)督。由監(jiān)察、審計部門負(fù)責(zé)建立《內(nèi)部控制評價手冊》，明確了各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價；定期或不定期檢查學(xué)校及各相關(guān)部門內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。

（作者單位：中國音樂學(xué)院財務(wù)處）

[責(zé)任編輯：卜 珺]