我國地方政府融資平臺債務現狀及存在的法律問題

摘 要 隱性債務是地方政府債務風險的主要來源，在新預算法實施之前，融資平臺是地方政府隱性債務的重要組成部分，融資平臺的債務處置是化解地方政府債務風險、促進地方政府舉債規范化發展的重要環節。本文通過對融資平臺法律屬性的界定入手，結合債務規模與結構現狀，分析融資平臺債務處置中存在的法律問題。

關鍵詞 地方政府 融資平臺 債務結構 債務處置

基金項目：本文系國家社科基金項目“地方政府融資平臺債務防控法律機制研究”（12XFX032）及司法部項目“化解地方政府債務風險法律對策研究”（14jk1707）階段性研究成果。

作者簡介：李穎，西北大學法學院經濟法專業研究生，研究方向：地方政府債務及PPP政府投資基金等。

中圖分類號：D923.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.173

一、地方政府融資平臺的法律界定

融資平臺的債務屬于融資平臺這一主體債務行為所產生的法律結果，只有回歸問題的根源，從融資平臺的主體界定出發，才能準確的認定債務、科學設計債務處置的方式與途徑。

目前關于融資平臺的監管文件，主要是由財政部、發改委、銀監會等部門發布的，不同的部門對于融資平臺的界定各有不同。財政部發布的文件中，主要從三個方面對融資平臺定義：設立主體為地方政府及其部門，設立方式為設立主體向融資平臺注入財政撥款、土地、股權等資產，主要功能是為地方政府投資的項目融資。在定性上，財政部將融資平臺歸為擁有獨立法人資格的經濟實體。發改委認為融資平臺的融資項目是政府制定或委托的，在性質上為公益性或準公益性，其負責的環節包括項目的融資、投資、建設和運營，即其功能并不僅僅是融資。銀監會對融資平臺的界定更著重強調責任承擔與融資平臺的具體類型，認為地方政府對于融資平臺的債務承擔連帶責任，融資平臺包括機關、事業單位、企業三類法人。

融資平臺并不是一種法律分類，只是政府從監管者的角度出發所擬定的稱謂。按照法理學的分析方式，通常認為主體的性質決定了主體的行為模式，主體的來源決定了其性質，從這樣的思路入手，我們可以對融資平臺的法律屬性作出如下分析：

首先，融資平臺屬于公司。公司與其他企業相比，最顯著的特征就是其“法人性”，獨立的法人資格主要表現在以下方面：外部表現特定化、具有一定的組織、獨立的財產、獨立的承擔責任。如果將融資平臺認定為其他企業的話，則其出資人與平臺公司之間缺乏明確的責任邊界，不利于政府債務規模的控制與政府舉債行為的規范化管理。

其次，融資平臺屬于有限責任公司。融資平臺公司的第一大股東主要是地方政府、國資委、土儲中心等，用以出資的往往是財政收入、存量資產等國有財產，其營利性主要體現在實現國有資產的保值與增值，也就是說至少要實現國有資產的保值。在這樣的責任設定之下，盡管股份公司更能滿足融資需求，融資平臺仍然選擇了有限責任公司的形式。

二、地方政府融資平臺的債務規模及債務結構

（一）地方政府融資平臺的債務規模

根據iwind數據庫的統計，截至2016年9月20日，我國共有融資平臺9489家。2011年與2013年審計署對全國的政府性債務進行了審計，根據2011年的審計報告，截至2010年底，全國融資平臺的債務額合計49710.68億，占全國地方政府性債務的46.38%，其中，政府負有償還責任的債務額度為31375.29億，占政府負有償還責任的全部債務的46.755%。占融資平臺債務總額的63%。根據iwind數據庫的數據，截至2010年底全國共有融資平臺9418家。根據2013年的審計報告，截至2013年六月底，全國融資平臺債務余額為69704.42億元，占全國地方政府債務余額的38.96%。其中，政府負有償還責任的債務為40755.54億元，政府負有擔保責任的債務為8832.51億元。

從以上數據可以得出如下結論：

首先，政府負有償還責任的債務主要集中于融資平臺的債務。融資平臺的債務是地方政府隱性債務與或有債務的主要組成部分，對融資平臺的債務進行清理與處置，是地方政府債務治理中的重要前提。

其次，在融資平臺的債務規模中，政府負有償還責任的債務占大多數。融資平臺的自主償債能力不足，對地方政府存在嚴重依賴。只有妥善處置融資平臺的債務，科學清理融資平臺，才能有效控制地方政府債務規模、防控債務風險。

（二）地方政府融資平臺的債務結構

債務結構是指在總債務規模之下，不同地域、不同屬性、不同期限的債務的組合合方式。根據不同的維度，可以做出以下分析：

首先，平臺債務的區域分布。通過對iwind數據庫的數據進行統計，截至2016年7月26日，我國西部地區共有2738家融資平臺，債務余額9373.99億元；中部地區共有融資平臺1422家，債務余額為9633.08億元；東部地區共有融資平臺4554家，債務余額4452.35億元。東部地區的融資平臺數量最多，西部地區融資平臺的數量較少，但債務余額卻是東部融資平臺債務余額的兩倍多。

其次，融資平臺債務的層級分布。根據2011年審計署的審計報告，截至2010年底，全國共有融資平臺公司6576家，其中省級165家、市級1648家、縣級4763家。全國融資平臺政府性債務余額49710.68億元，其中省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元?？梢娙谫Y平臺主要集中于市縣兩級。

最后，債務資金來源的分布。目前沒有直接關于不同舉債方式的債務規模的直接統計，由于融資平臺屬于地方政府融資的一種，因此可以通過地方政府債務的相關數據來分析這一問題。根據2013年的審計報告，截至2013年6月底的全國地方政府性債務中，銀行貸款占56.55%，債券占10.31%，其中地方政府債券僅占3.7%。

（三）地方政府債務的規模及結構

地方政府自2008年開始大規模舉債，在刺激需求側的經濟政策下，政府試圖通過開展更多的基礎設施建設項目拉動經濟增長，為籌集資金，在地方政府的主導下，出現了大量的融資平臺。根據統計年鑒、審計報告等資料中的數據，2009年到2014年地方政府債務規模平均增長率為28.44%，遠高于GDP和財政收入增長水平。截至2015年底，全國地方政府債務余額16萬億，政府負有償還責任的債務為7萬多億。

根據2011年的審計報告，截至2010年底，地方政府性債務主要來源于銀行貸款、上級財政轉移支付以及發行債券，其中銀行貸款額度84679.99億元，占79.01%；發行債券4477.93億元，占比4.18%。根據2013年審計署的審計報告，截至2013年六月底，政府負有償還責任的債務中銀行貸款額度101187.39億元，占56.55%；BT融資15033.51億元，占比8.4%；債券融資18456.91億元，占比10.31%；可見，隨著地方政府性債務清理整頓工作的開展，在融資結構方面，地方政府選擇了更加多樣的融資方式，但銀行貸款仍然是地方政府最主要的債務資金來源，債券融資的比例仍有提高的空間。

三、地方政府融資平臺債務存在的法律問題

融資平臺公司最主要的職能就是融資職能，在融資過程中存在眾多違規行為。從融資平臺的債務資金主要是銀行貸款，但融資平臺負責的項目主要是公益性項目或準公益性項目，難以滿足銀行的貸款條件，地方政府提供了重要的增信。

首先，融資平臺公司的“出身”，即由地方政府出資設立，銀行默認當融資平臺出現危機時地方政府會出手相救。

其次，政府為融資平臺提供了更加實質性的擔保，例如土地收益權的質押等。根據我國《擔保法》及國發[2010]19號文件規定，地方政府不能對融資平臺貸款進行擔保，這樣的擔保，增加了融資平臺的債務風險及法律風險，同時容易引發財政風險。

除此之外，融資平臺還存在債務人與實際償還人不一致的問題。根據合同法法的規定，債務人與債務實際償還人不一致的情形主要包括擔保與債務承擔。

首先，此種情形不屬于有效擔保。根據我國《擔保法》第八條的規定，國家機關不具有保證人資格。根據《合同法》第五十二條的規定，地方政府做出的還款承諾以及其他形式的擔保，屬于違反法律強制性的合同，是無效的。

其次，此種情形不屬于債務承擔。根據我國《合同法》第八十四條規定，債務人轉讓其合同主要義務的，應當經過債權人的同意。債務轉讓又稱債務承擔，包括免責的債務承擔與并存的債務承擔，前者指合同義務全部轉讓給受讓人，原債務人不再承擔償還責任，后者指受讓人與轉讓人共同承擔債務，責任形式為連帶償還責任，現實中，融資平臺的債務償還更類似于共享的債務承擔，但二者是不同的。

其一，融資平臺的債務轉讓并沒有以書面的形式經過債權人的同意，不符合債務轉讓的要求。

其二，融資平臺與地方政府對于融資平臺的債務承擔的并不是連帶責任，在債務償還上，往往是容易平臺先償還，當其償還不能時，地方政府才代為償還。并且，融資平臺是借款合同的借款人，債務屆期時，合同相對方直接尋求的只能是融資平臺，不符合連帶責任的構成要件。

除了融資平臺債務本身存在的問題外，在對融資平臺的債務進行處置的過程中也存在著諸多法律問題。自2010年開始，財政部、銀監會、發改委陸續出臺了大量的監管融資平臺的文件，對于融資平臺的債務處置工作也陸續開展，債務處置采取分類處置的思路，根據不同的項目類型、不同的現金流覆蓋情況等進行處置，處置結果包括仍按平臺管理類、退出為一般企業類。融資平臺的債務屬于私人性質的債務，在債務處置的過程中，涉及到債務主體的變更、退出程序、與政府債務管理制度的對接等問題，其中涉及合同法、預算法、行政法、擔保法等多個部門法的規定，需要從法律層面深入分析其中的問題，保證債務處置的合法、有序進行。