延安市老城管網現狀及其困境破解

陳芹芹

[提要] 城市管網是市政基礎設施的重要組成部分，既是城市的“血管”和“神經”，也是城市安全高效運行的生命線。本文在對延安市老城管網的鋪設與管理現狀進行了解基礎之上，從管網項目的流程優化、監管強化、理念轉變和信息互通等方面，試圖構建條段式統籌管理的管網管理框架，為延安市老城管網改造建言獻策。

關鍵詞：老城；管網改造；統籌管理；條段式管理

本文為延安大學研究生創新項目（編號：YCX201607）

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月27日

隨著城市發展的推進，延安市老城管網“家底”不清，數據庫不完備；管網布局有待優化，缺乏統籌管理；管網監管力度不強、運營效率不高以及管網平面信息不全、信息更新滯后等問題日益顯露，且大大增加了老城管網施工、維護和改造的難度。因此，對其進行改造，是民聲、民意、民需所在，也是城市發展所需。

一、延安市老城管網現狀

通過對20世紀60年代發端的供水管網、到80年代發端的電力管網、再到本世紀初發端的通訊管網、污水管網和天然氣管網的調研分析，項目組發現延安市老城的各類管網在取得一定成就的同時都存在不同程度的問題，嚴重影響著該市的人居環境和資源的配置效率，綜合起來主要包括以下方面：

（一）老城管網的規劃缺乏前瞻性和科學性。當前，老城的各類管線和管道的鋪設并沒有遵循綜合管廊的建設規劃原則，而是默認遵照先來后到的順序，尤其是上下水管道和天然氣管道；同時，各類管線的規劃前瞻性不強、預測性不準，沒有合理地預估基數的需求及基數的增長可能，如自來水公司預計可供使用5年的管線不到兩年就必須進行擴容，通過再次動工來滿足市民的日常需要；除此之外，老城各類管線的規劃與老城的當前發展需求吻合度不高，尤其是中心街區域，這是老城最迫切需要進行管網改造的地段，但政府由于它的地理位置、密集人流量和改造成本，在等新城疏散老城人流后再對其管網進行改造。

（二）老城管網的管理缺乏統籌性和高效性。一方面老城沒有專設城市管網的統籌管理部門，供排水管網隸屬于城管局，天然氣管網隸屬于能源集團，市供電管網隸屬于省供電公司，通信管網隸屬于工信委，各類管網之間缺乏日常溝通與交流，且各類管線的鋪設和修復單獨進行，互不交涉，銜接不暢，管線檔案也互不相通，信息共享度低，致使馬路開挖和損壞其他管線的現象時有發生，重復投資和重復建設現象突出，資源配置效率低下；另一方面老城管網的改造翻新和運行維護依然以人工和主觀經驗為主力，借助GIS、機器人等先進技術和手段的意識不高甚至不敢想像，且主要資金來源依賴于財政，不對PPP等吸收社會資本的融資模式進行嘗試，現代化意識和市場化意識都較薄弱。

（三）老城管網的相關制度缺失。當前，延安市老城管網的規劃、建設和管理都較缺乏制度和規范的保駕護航。一是監管制度亟須強化。像自來水管道的鋪設對于管道建設方的建設過程和建成管道的質量等方面的有效監管缺失，同時當前其微弱的監管力度主要施力于管網建成后，對前期管網規劃和建設的監管更加欠缺，且對介入管網設計、施工和驗收等環節的第三方缺乏明確和強勁的規約；二是追責制度亟須健全。當前老城對分散管理這種自主權的約束和規范制度較為缺失，且管網所涉相關部門間職能交叉、權責不清，如規劃局和住建局都下設規劃科，對于管網事故的發生缺乏嚴肅的追責制度；三是老城管網的信息綜合、項目的高效審批等制度也有待建立健全。以提高管網的信息化水平，克服當前管線開挖修復的盲目性，加快科學管網項目落地的進程。

（四）老城管網的政府作為缺失。延安市政府在一定程度上了解老城管網的現狀，清楚老城管網存有哪些主要問題，有些單位也向其反映過老城管網的病態形勢，但市政府給出的答復不是沉默就是忽視，只覺心有余而力不足。尤其是針對市中心的管網改造，認為中心區域地窄人多、情況復雜，硬性改造成本代價過高，只能等新城成熟起來能夠疏散老城的居民以后，老城才有條件進行管網改造，現在只能將就，極易縱容老城管網的混亂發展；同時，對于各類管網的改造，政府的支持力度亟需加大，尤其是做通市民的思想工作和盡可能給予相應的物質幫扶，為管網改造掃除最大的障礙。

二、延安市老城管網的困境破解可行舉措

為切實高效推進老城管網的綜合改造，老城可以管網的統籌化、精細化、責任化和信息化為理念遵循，在填補管網現有制度、資金和污水處理等方面的盲區的基礎上重組管網改造的直系機構并明確分工、追責到人，以切實推進老城管網的科學運作，逐步改革老城管網以往消極落后的運營管理理念、紛繁拖沓的審批流程、缺乏規范的建設管理制度以及相較缺失的全程嚴格監管與管網信息綜合管理等不良現象。

（一）貫徹管網改造的科學原則

1、統籌協調原則。為促使延安市老城的管網管理更為高效有序，延安市政府有必要優化當前管網管理各自為政的混亂現狀，基于統籌理念有機整合老城管網當前的碎片化管理，實現老城管網的統籌管理。

2、劃區管理原則。為提高對于延安市老城管網的管理效率和管理力度，政府有必要實施針對老城管網的精細化管理，進行劃區分工管理，而根據延安市獨特的Y型條帶狀分布，老城可依附于街道辦，借助于社區，通過分工合作致力于實現各類管網的無縫對接和精細管理。

3、責任追蹤原則。老城管網在精細化分工協調的基礎之上必須加強包括管網規劃、設計以及建設和運行維護等各個環節的監管，盡可能做到分工明確、職責明晰，極力遏制以往有權無責的亂象。

4、信息透明原則。在大數據和“互聯網+”的時代背景下，老城有必要為自己建立一個管網信息庫，包括各類管線的“家底”、布局走向以及年齡壽命等信息并能夠實時更新，為各類管線的維護、改造工作提供科學依據，以減少盲目性。

（二）重組管網改造的直系機構

1、前期建設機構的系統化組建。為實現延安市老城管網的統籌管理，促進各類管線集規劃、設計和建設于一體的規范化、系統化發展，延安市政府有必要建立地下綜合管廊建設領導小組辦公室來作為老城管網建設管理的總管單位，同時再下設六個小組，分別為項目規劃設計組、項目預決算評審組、項目工程招標組、項目工程監管組、項目工程驗收組和項目工程審計組，如圖1所示，以確定分工、明晰職責。其中，規劃設計工作由規劃局牽頭，預決算評審工作由財政局牽頭，工程招標工作由住建局牽頭，工程監管工作由工商局和質監局牽頭，工程驗收工作由發改委牽頭，工程審計工作由審計局牽頭。（圖1）

2、運營管理機構的規范化組建。基于延安市的Y型特殊分布格局，老城管網的后續運營可以實行條段式管理，而為縮減管理成本，提高管理效率，可基于現有的三個街道辦來實現分片、分區、分條管理。在三個街道辦下各設置一個綜合管網運營維護部門，作為轄區內管網后續運營管理的牽頭單位，統一隸屬于城管局，主要負責管網開挖修復時的障礙協調、市民管網訴求的上傳、政府管網改造的民調以及管網的定期檢查、實時修復和信息集合等工作，如圖2所示。（圖2）

（三）推進管網改造的科學運作

1、管網前期建設的科學化管理。延安市老城管網的前期建設管理應在成立延安市地下綜合管廊建設領導小組辦公室并明確其作為老城管網建設管理總管單位地位及發揮其組織協調作用的基礎之上，通過下設各組及各個部門間的分工合作來實現老城管網前期規劃、設計和建設的統籌管理，主要流程如圖3所示。（圖3）

2、管網后續運營的科學化管理。管網投入運營之后，在三大街道辦下設立綜合管網運營維護部的基礎之上，通過協調組織部門內各成員的聯動合作以及街道所轄社區和市民間的無縫對接，來實現管網后續運營的精細化條段式管理。

（四）填補管網改造的現有盲區

1、多渠道引進資金。針對老城管網當前資金缺乏保障的現狀，老城有必要改觀管網資金主要依賴于政府財政單打獨斗的局面，進行試點合理引入社會化資金。如引進合理的PPP模式來為管網的改造提供堅實的物質后盾，試點嘗試用BOT模式來減輕管網前期項目建設的投資成本或試點嘗試用托管運營模式節約管道后期的維護成本。

2、靈活化處理污水。針對老城管網當前污水處理能力有限、覆蓋面不廣的現狀，為改善延安市老城的人居環境，老城有必要直面現狀，積極作為。一方面老城可以擴容與新建廠區并舉，以切實提升老城的污水處理能力，滿足老城的日常處理需要；另一方面可以集中處理與分散處理相結合，通過生態去污以及其他可行方式處理管外污水，以切實增加老城的污水處理覆蓋面。

3、加速健全制度。針對老城管網當前各類制度缺失的現狀，老城有必要構建較為完整的管網法規體系，建立健全管網項目的監管制度、追責制度、審批制度、信息綜合制度等，并在此基礎之上建立健全管網的統籌管理制度和條段式管理制度。

主要參考文獻：

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