倫敦霧霾治理政策研究及其對北京的啟示

摘 要 2012年末以來，我國多個地區都發生了嚴重的霧霾事件。霧霾已經嚴重影響到公眾的健康和正常生活，對我國經濟和社會的可持續發展產生了巨大影響。文章介紹了倫敦霧霾污染的治理政策，汲取相關經驗，在分析北京市霧霾治理現狀基礎上，對北京市的大氣污染治理提供可行性建議。

關鍵詞 霧霾 治理政策 北京市

作者簡介：吳瓊，華北電力大學碩士研究生，研究方向：行政管理。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.206

從歷史的進程中不難發現，當經濟發展到一定水平，工業需求不可避免導致傳統化石能源的大量消耗，大氣污染由此加劇。倫敦也有過這樣的經歷并深受其擾，其中一些有代表性的城市在處理大氣污染中起了示范作用。倫敦著眼于化石能源消耗的減少、清潔能源利用率的提高從而處理霧霾問題。

一、倫敦的霧霾污染治理政策

作為老牌資本主義強國，英國是世界上最早實現工業化的國家。然而，這場工業革命造就了英國，工業污染也加劇了環境的惡化，“成就”了倫敦“霧都”之殤，倫敦很長時間都生活在霧霾的陰影下。倫敦大氣污染的原因有很多方面，最具有代表性的事件是1952年的倫敦煙霧事件，在此之后，倫敦人痛下決心治理霧霾。主要有以下措施：

（一）建立法律法規，建設國家空氣質量戰略

1953年，比佛委員會成立，負責調查倫敦煙霧事件的成因，制定出應對方案和策略。隨后英國政府陸續頒布實施了一系列法律法規，1956年頒布了《清潔空氣法案》，規定倫敦城內的電廠必須關閉，只能在大倫敦區重建；城市居民的傳統爐灶必須進行改造，減少煤炭用量，逐步實現居民生活天然氣化；冬季采取集中供暖，這是世界第一部關于大氣污染防治法案。1968年，實行了新的《清潔空氣法案》，要求工業企業建造高大的煙囪，加強疏散大氣污染物。1974年，頒布了《控制公害法》、《污染控制法案》，規定機動車燃料的組成，限制油品（用于機動車或壁爐）中硫的含量，大幅擴大煙塵控制區的范圍。后又通過了《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質量標準》（1989年）、《環境保護法》（1990年）、《道路車輛監管法》（1991年）、《污染預防和控制法案》（1999年）等，嚴格限制了廢氣排放，在控污方面起了重要作用。

同時，1995年英國政府開始制定國家空氣質量戰略，陸續在2000年、2003年和2007年進行了修訂和補充。后英國政府建立各主要城市的大氣質量評測體系，對未達標地區，劃定空氣質量管理區，運用強制手段使其在規定期限內達到標準。由此，英國空氣質量政策的基本戰略框架逐步形成。

（二）運用經濟手段充分引導

2001年4月1日起，英國政府開始征收氣候變化稅 。氣候變化稅主要針對固體燃料、電力、液化石油和天然氣等特定能源生產商。對大型商業活動，利用新能源和可再生能源技術的生產活動、民用和非營利組織使用的燃料實行免征。氣候變化稅旨在鼓勵高效利用能源及推廣可再生能源，配合稅收優惠、加速折舊、投資補貼等手段促使企業自愿減污。

（三）改進技術大力發展低碳經濟

2003年，英國首次提出低碳經濟的概念。英國政府的目標是，到2020年，能源供應中可再生能源要占15%的份額，30%的電力來自綠色能源，到時英國溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7% 。同時英國推動產業結構的優化升級，采取由高耗能產業向低能耗產業轉移升級的辦法，將重心由第二產業轉向第三產業。英國利用自身優勢調整產業鏈，將高污染高耗能產業轉移到其他國家，實現本土能耗污染的降低。

（四）對交通污染進行綜合治理

20世紀80年代開始，倫敦首要空氣污染已經從煤變成汽車尾氣。自2003年2月17日起，倫敦實行入市汽車交通擁堵稅征收，并劃分汽車尾氣排放量，針對不同排放量征收不同程度的稅。通過提高成本迅速控制了居民駕車出行的數量，有效的減少市區汽車尾氣的排放。政府設立了低碳排放區，對不符合尾氣排放標準又未支付相關費用的車輛進行行政強制執行、行政處罰等行政手段解決尾氣治理問題。同時，政府大力推動公共交通建設，倡導市民搭乘公交與地鐵。加強對汽車制造業的技術改進，減少政府部門公務用車。

（五）提高公民的環保意識，鼓勵多主體協同參與

為使公眾提高對環境的認知水平，英國政府加強中小學環境教育的比重。政府通過與民間組織、高等學府的環保機構協同合作實時發布倫敦地區空氣質量數據，向民眾實時通報空氣治理情況，避免信息壟斷。為了大氣污染治理取得更好成效，政府十分重視科研建設，眾多全國性的研究機構、大學、工廠都積極參與污染治理工作。

二、北京市霧霾治理政策現狀

伴隨著改革開放的步伐，工業化、城鎮化帶來的不僅是經濟的飛速發展，更是化石能源的急劇消耗，污染物的急劇增加，人們生活在日益嚴重的污染之中，尤以北京為例。

（一）北京市霧霾治理政策現狀

2010年5月，國家環境保護部、國家發改委等9部委針對這些年我國酸雨、霧霾等地區性大氣污染問題，頒布了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，對大氣污染的工作作出規定。2013年9月，9部委根據國務院《大氣污染防治行動計劃》，制訂《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。同年底，京津冀及周邊地區六省市區大氣污染聯防聯控機制正式啟動。2014年1月22日，北京市通過《北京市大氣污染防治條例》，條例在借鑒發達國家、地區經驗基礎上，規定了重點污染物在排放總量控制的要求。

北京市的霧霾治理政策有以下特點：1.全國數量最多的標準。到現在為止，北京市共有33項大氣污染預防和控制標準。2.全國最嚴格的標準限值。北京市第五階段機動車排放標準、油品標準已和歐洲接軌。3.突出的引導作用。北京市一些地方機動車排放標準受到整個國家采納，有“中國的加州”之稱 。

在執法實踐中，北京市還進行了多項制度創新，以試點的方式為地方性法規的制定和進一步修訂積累經驗。由北京市住建委帶頭研究頒布的《北京市建設工程揚塵治理專項資金管理暫行辦法》已經實施，進一步控制施工工地揚塵污染 。

從執法實踐來看，截止到2014年12月31日，北京市環保部門開展了“零點行動”、“大氣專項執法周”等一系列專項行動，對環境違法行為嚴厲打擊。

（二）北京市霧霾治理政策面臨的問題

北京市霧霾治理政策存在以下問題：1.法律法規不完備，執法不嚴。嚴峻的霧霾形勢說明我國還存在相關立法滯后和監管責任落實不到位等問題 ，關于企業向大氣違規排放污染物等問題還未解決。2.環境監管機制不完善。如違法成本低、執法成本高、法不責眾、地方保護主義等問題，這使得政府工作低效乃至無效。3.低水平的大氣環境標準以及污染排放標準。我國現行大氣污染排放標準對霧霾、懸浮顆粒物等新型的大氣污染情況還不能及時制約。4.空氣質量監測不健全。當前，北京全市各區縣共有35個環境空氣質量自動監測子站。北京市的空氣質量監測系統只可反映大體環境治理狀況，但監測位點較少，覆蓋也不夠全面，仍需進一步健全空氣質量監測體系。

三、完善北京市霧霾治理政策的思考

總結倫敦的霧霾治理經驗，對北京市霧霾治理有重要的啟示。

（一）完善霧霾治理的法律保障

法治社會的霧霾治理，必須依法而行。霧霾治理取得成效，必須增強法律保障。環境立法過程中要以法律、地方性法規、規章等文件形式完善法律框架，加強北京市地方性法規、規章制度的制定和完善，充分保證北京市的污染治理，為國家層面的法律制度提供經驗。執法中需要明確公安機關、質量技術監督部門、城市管理綜合執法部門的責任和執法權，對環境污染行為進行分類，確定行政處罰的類型，加大處罰力度。在公共治理過程中，要增加信息公開，鼓勵公民積極參與，不斷完善公益訴訟制度。

（二）加強霧霾治理的政策保障

1.加快轉變產業結構和能源結構。北京市治理霧霾的根本方法，應該加快轉變經濟增長方式，深入調整能源結構，走可持續發展之路，具體可以通過技術開發發展風能、太陽能等清潔能源和可再生能源，降低煤炭石油的消耗，推進新能源發展，促進產業結構的優化升級。

2. 加快科學技術的開發與運用。科技不僅可以在關鍵時刻發力減少污染，達到治污目標，更可以加強科學研究，為國家宏觀決策提供可靠依據 。北京要成立霧霾相關研究的實驗室，結合高校和科研院所等機構的科研力量，共同進行霧霾的深入研究。

3.綜合治理機動車尾氣。鼓勵北京市民選擇綠色的出行方式，大力發展公共交通，對私家車的出行、停放、污染物排放等進行限制，對自行車租賃機制加以完善，減少尾氣的排放。大力發展清潔能源，鼓勵清潔汽車的發展，對低碳排放或零排放的技術予以支持，嚴格執行機動車的排放標準，促進油品的進一步升級。

4.加強空氣質量監測。霧霾治理基礎是建設空氣質量監測網絡。北京市的空氣質量監測覆蓋率不全，無法實時監測，因此要完善區域空氣質量監管體系，提高空氣質量監測能力，增加區域空氣質量監測點位，完善空氣質量信息發布制度，實現區域監測信息共享。

（三）重視霧霾治理中的市場作用

霧霾治理是長期性的龐大過程，政府運用行政手段和制定政策外，還需利用市場手段，發揮市場的作用。例如，北京市政府應明確資源和環境的產權；對企業征收環境稅、費，廣泛使用排污許可證，注重企業對環境造成的負外部性影響，追究企業造成影響應承擔的責任，迫使企業不斷創新，為治理污染獻出自己的一份力量；利用市場機制建立專門的“碳基金”，發展完善碳排放權交易市場等。

（四）提高霧霾治理的綜合手段

增加社會組織參與度，增強公眾的環保意識是霧霾治理的重要手段。社會組織對環境問題的介入可以對政府的環境治理政策形成互補，公眾的參與對霧霾治理形成有力監督。

四、結語

我國經濟飛速發展，但隨之而來的是環境的破壞，令人心驚的霧霾天氣。霧霾的綜合治理成為我們政策制定的重中之重。希望全社會、政府、市場等多元主體共同參與，實現對霧霾的有效治理，為我國的可持續發展提供動力。

注釋：

徐蕓.低碳經濟稅收支持政策研究.會計之友旬刊.2011（19）.94-95.

白陽、王亞宏、尤朝暉.英國治理霧霾改善生態的一些經驗.群眾.2013，4（3）.

北京市環境保護局.本市基本建成全國最嚴格的大氣污染防治地方標準體系. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/399028/index.html.

北京市環境保護局.北京市揚塵治理保證金政策試點全面啟動. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/397305/index.html.

廉心語.倫敦霧霾治理經驗對北京霧霾治理的啟示.中國市場.2017（9）.60-61.

石頭.霧霾治理：倫敦告別“霧都”之經驗.求知.2013（6）.58-60.