國情背景下的國家公園建設路徑與體制研究

葛安新+葛琛

中共十八屆三中全會首次提出了“建立國家公園體制”的決定，隨之全國形成了一股建設國家公園的熱流。在國情背景下如何建設國家公園，其路徑是什么，怎樣進行體制設計？等等，成了討論的焦點。多種思想頻見媒端，但林林總總，尚未發展形成學術思想體系。本文以生態經濟學理論為基礎，全面檢討我國自然保護地體系建設與管理存在的問題，論述國情背景下國家公園建設的必要性和緊迫性，并對國家公園建設的目標、任務、本質、特征、屬性，以及建設路徑和體制問題進行系統闡釋，以期為促進我國國家公園建設提供理論參考。

在以約翰·繆爾為代表的美國自然保護主義者的不懈努力下，美國黃石國家公園終于在1872年成立。之后的140多年間，美國又成立了57處國家公園，總面積達20.9萬km2，每年接待國內外游客近3億人次。這種自然生態系統保護模式被世界很多國家認同。據IUCN統計，截止2014年，全世界200多個國家和地區已建立各類國家公園5129個。

2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會第一次提出了“建立國家公園體制”的決定，應該說，這是我國在生態環境和生物多樣性保護方面做出的又一重大決定。國家發改委、有關院校、科研機構積極響應，相關研討會也接二連三。青海、湖北、福建等9省市的國家公園試點也相繼展開。全國上下很快形成了一股建設國家公園的熱流。但是我們的國情與美國不同，國體、政體、思想、文化等，都有很大差異，美國的管理模式在我國未必適用。另外，我國自1949年以來，已經建立形成了以自然保區為主體的保護地體系，包括各級森林公園、各類風景名勝區、世界自然與文化遺產等10個類型，總數達7823個，保護面積198.7萬平方千米，占國土面積的20.6%。基于這些情況，我們國家建設國家公園的主旨、設想、體制、路徑，以及與已有的自然保護地體系是怎樣的關系？等等，針對這些問題，本文以生態經濟學理論為基礎，以國有資產公有性為尺度，研判反思，深刻檢討，聚焦問題，分析比較，系統闡述了國情背景下國家公園建設的必要性和迫切性，并對國家公園建設的目標、任務、本質、屬性以及建設路徑和體制問題進行了探討。

一、建設國家公園體制的必要性

我國建設國家公園體制，既有現實的需要，也是發展的要求。適乎人心，順乎民意，合乎潮流，是歷史發展的必然選擇。

（一）是由國家公園先進的管理理念所決定的

1834年一伙美國白人來到西部掏金，其中一位名叫喬治·卡特林的畫家看到無比美好的大自然風光，就非常激動，包含深情地寫出了一段文字，并在有關雜志上發表，倡議以美國國家的名義建設“一個大的、保持原始自然狀態的國家公園”。這段話看起來很普通，但包涵了十分濃厚的“自然保護主義”思想，與現代生態環境保護理論不謀而合。一個“大”字，體現了重視保護對象的完整性?！捌渲杏腥艘灿幸矮F，所有的一切都處于原生狀態”，體現了人與其它物種的平等性。1872美國黃石國家公園的建立基本上遵循了這一理念。

自然生態學認為，在一定的空間內生物的成分和非生物的成分通過物質的循環和能量的流動相互作用、相互依存而構成，其中生物成分有生產者、消費者和分解者，這三者是三類不同的生命存在形式，各類之中又包含有很豐富的生物多樣性，他們之間的關系是一種鏈條關系、網絡關系，并且建立了一種動態平衡。這種平衡在一定的閥值內，具有自我調節和修復功能。否則，平衡就會被打破。系統平衡被打破之后會在動態調整中形成新的平衡，如沙塵暴、水土流失、霧霾天氣等。這種動態調整的過程，就有可能給人類帶來生態災難。

國家公園就是以現代生態學理論為基礎，建立起來的一套生態環境保護與管理體系，它堅持整體保護策略、減少干涉策略、合理修復策略、合作保護策略、經管分離策略等，把公園內外、生物與非生物、生物之間、非生物之間等等，看作一個有機整體，很好地處理了旅游發展與資源保護、周邊土地與公園用地、地方政府與中央政府、經營者與公園管理者、不同部門之間的矛盾、民間團體與公園機構之間、民間團體與政府機構的矛盾。無論其依托的基礎理論，還是其運行的管理體制，都是十分先進的，是被實踐證明了的行之有效的生態系統保護和管理模式，被世界各國普遍認同。在我國我們沒有理由不接受它、不實踐它。

（二）是由我國自然保護地體系管理存在的問題所要求的

我國政府對生態環境保護非常重視。從保護地體系建設看，已經取得了不菲成績，但是面臨的問題卻十分突出。一是體制問題：尚未形成協同高效的自然保護地管理制度；保護主體的多元化，部門之間競相圈地，一地多名，多頭管理；重設立、輕管理；立法質量不高，法律法規之間矛盾沖突；在強大的利益驅動下，保護地在不斷地受到來自多方面的挑戰與威脅。正如美國自然保護主義者約翰·繆爾（John Muir）所說：“每個資源實用主義者就好似小偷，無不惦記著國家公共資產，并隨時準備著對其實施瓜分”；二是空間分布問題：尚未形成合理完整的自然保護地空間網絡，孤島化破碎化現象嚴重；大部分邊界劃定沒有經過充分的科學論證和完整性分析；自然保護地之間的連接問題重視不夠；自然保護地邊界范圍內重要素性保護、輕整體性保護。所以，總的問題是整體性差、協同度低、內耗低效。

以陜西秦嶺為例。陜西秦嶺介于關中平原與漢江谷地之間。東西長約400-500公里，南北寬約100-150公里，范圍面積5.79萬公頃。其中分布的各類保護地達107處，還有6個省屬林業局。行政隸屬西安、寶雞、漢中、安康、商洛和渭南6市、38個縣，452個鄉鎮。行業管理歸口林業、國土、水利、環保、建設、文物等多個部門。橫向的屬地管理與縱向的條塊管理交織在一起，綜合體系極其復雜。由于行業條塊管理、屬地行政管理的重床疊屋，導致各類保護地面積規模普遍偏小、類型多而紛雜。但是，與美國相比，問題則截然不同。美國的國家公園由內政部下屬的國家公園管理局直接管理，公園經營所需經費由中央政府財政撥款解決。美國有國家公園58處，總面積2090萬公頃，平均面積40.98萬公頃。陜西秦嶺自然保護與森林公園的平均面積為10832公頃，是美國的2.6%；我國現有各級森林公園、濕地公園、沙漠公園4300多個，總面積2300萬公頃，平均面積5349公頃，是美國國家公園平均面積的1.3%；我國自然保護區2792個，總面積14740萬公頃，平均面積54012公頃，是美國國家公園平均面積的13.2%。建設國家公園有助于打破條塊分割管理形成的亂象，有助于提高管理效率，形成科學健康的發展道路。

（三）是深化改革，實現國家公共資產全民均衡享用的需要

風景資源的公有性與其價值享用的集團性極不對稱，這在我國是一對長期存在的固有矛盾。風景名勝區、森林公園等，一般都具有優質的風景資源和文化資源賦存，這些資源的所有權大多為國有。國有即全民所有。但是由于歷史和體制的原因，國有資源按照屬地管理。管理者本應是國家意志的執行者、代理者，但令人遺憾的是，代理者、執行者慢慢地變成了資源的擁有者，進而成為資源開發的主體和既得利益者。風景名勝區由某某公開發管理、森林公園由某某林場開發管理等等，司空見慣。這種機制的存在，一方面，產生了經營壁壘，使其他社會力量很難介入，狹小的融資環境，極大地制約了公地資源的保護和旅游業的發展；另一方面，造成風景資源的國有性、全民性與既得利益者的屬地性、集團性極不對稱，昭然違背了社會主義國家公有制原則。

但是，國家公園體制能夠很好地解決這一矛盾。美國黃石國家公園占地面積898317公頃，國家公園管理局通常每年獲得25-30億美元的預算經費。門票只有10美元左右，旅游收入300億美元，80%歸屬公園，20%在國家公園管理局的統一調配下分配給那些不收費或低收入的公園，很好地體現了國家公園的國家性和公益性。低廉的門票，沒有門檻，使人人都能游得起，充分體現了均等的國民待遇，有效地保護，不僅保障了當代人享受的權利，也將為下代人留下自然遺產，實現了代際均衡。國家公園美麗的風光、悠久的歷史文化，不僅是美國的也是世界的，也使全世界人民得到了享受。

我國的風景名勝區、森林公園等，門票動輒幾十元、上百元，再加上旅途花銷、住宿、餐飲費用等，省際游客要花費近千元才能完成一次國家品牌的旅游地的旅行。很多工薪階層、農民階層因此而失去了分享游覽的機會。但是，它們受認識的局狹，被這種不合理的機制革除了他們的權利他們卻全然不知，這既是他們的悲哀，也是這個時代的悲哀，是很不公平的。國家公園體制建設，是我國不斷深化體制改革的重要舉措，正是化解這種痹癥的良方妙藥。

二、國家公園建設遇到的困境

國家公園體制是一種泊來品，從“西方”嫁接到“東方”還有很多障礙。雖然上世紀80年代末就有人提出在我國建設國家公園的事情，但一直到目前，我們似乎從來沒有在根本上尋找到適合我國建設國家公園的路徑或通道。盡管黑龍江有湯旺河國家公園、云南有普達措、梅嶺雪山等13處國家公園。造成這種局面的主要原因可能在以下兩個方面：一是認知問題。我們的很多學者、管理者對國家公園究竟是個什么東西，在美國是在什么背景下產生的，它的本質是什么，它的核心價值是什么等等，了解得還不夠系統全面。二是體制問題。由于體制的差異，從美國泊來的東西對于我國來講，一時還達不到無縫對接的程度，大有“水土不服”的意思。

從美國國家公園發展史來看，由1832年喬治·卡特林提出國家公園的概念，到1872年第一個國家公園——黃石國家公園誕生，醞釀籌劃就花去了整整40年的時間。到目前為止，可以說美國在國家公園建設與管理方面已積累了十分豐富的經驗。但在我國這仍然是一項全新的課題。推進國家公園建設目前尚有許多棘手難題，如體制機制、土地權屬、投資融資、多元整合等等，這些都十分具體、現實地困擾著我們的思想和行動?！罢J識不一，爭鳴不斷，體制難定，方案難出”是我國國家公園建設最真切的現狀寫照。

（一）體制上的阻力和利益上的沖突

國家公園設立，就意味著土地空間權屬的變更，直接涉及到地方政府管轄權的裁減。另外，國家公園的管理，應成立新的組織機構，而且這個機構是跨越多個行政區域的管理機構，其級別與權責范圍等都要重新劃定。這兩個問題的本質是行政機制重新整合的問題，不可小覷，其中要涉及到多元利益的平衡，以及國有林場、林業局、風景名勝區等等的歸屬與利益交割，非中央做出頂層設計不可。否則，是一件十分難以推動的社會事業，稍有不慎，就會有社會穩定的風險、環境破壞的風險、經濟發展停滯的風險等。

例如，陜西秦嶺，地跨6市、38個縣、452個鄉鎮，497萬人口。涉及采礦權1041處、探礦權529處。正因為如此，國家公園在我國要比1872年當時在美國情況復雜得多。

（二）認識上的混亂和行動上的錯亂

自2013年11月提出“建設國家公園體制”，國家機構、學術團體、民間組織、有關人士等，進行過多種形式的討論，但是，見解紛呈，分歧很大：①宏觀管理說：主張對目標保護地實行宏觀整合，實施一攬子計劃。其方向正確，但只停留在概念上，要其進一步拿出具體的實施方案、指出切實可行的路徑，卻十分困難。②特區建設說：主張將資源優勢區劃為國家公園，設立管理委員會，以特區的模式進行管理。其思路很好，但各種利益關系交葛復雜，很難推行。③翻牌變性說：主張將現有的自然保護區、國家級森林公園等保護地單位翻牌變性，使其成為國家公園。這種方法簡單易行，但不符合建設國家公園的初衷，毫無意義。④踐行實干說：主張不爭論、重在行動，不要考慮國家的政策與規定，各省市自定規程，自發建設國家公園。這樣做馬上可以取得成效，但從長遠看未必有較好的效果。因為這不大符合國家公園建設宗旨。⑤等待觀望說：無作無為，按兵不動，走著看，有負使命。

之所以出現這些情況，主要原因在于我國國情和既有的保護地管理模式的復雜性，同時也暴露出我們對國家公園建設的性質、目標、任務、本質、特征等基本概念認識不清，界定不明，從而導致思想上的混亂，言行上的錯亂。

三、基于國情的國家公園建設觀點

（一）建設國家公園的現實意義

國家公園與各類自然保護區、各級森林公園、各類風景名勝區等保護地建設大相徑庭，可以說是生態系統保護與管理的一次開創性實踐，它至少有以下三方面的意義。

1.是保護生態環境的需要。國家公園是一種先進的生態系統保護模式，能夠通過資源整合形成科學高效的管理體制、機制，緩解經濟發展與環境保護的矛盾，遏制公共生態空間被不斷蠶食、侵占的勢頭，有效解決重復建設，多頭管理，重開發，輕保護的實際問題，使區域生態系統保護與管理走上健康的發展道路。

2.是表征國家精神的需要。國家公園具有杰出的天然風景、自然奇觀和歷史文化價值，是美麗國家的象征、偉大國度的代表，是國民的精神寄托和榮耀。國家除了國徽、國旗、國歌意外，它還需要自然風光和歷史文化的圖騰和表征，借以宣誓國家生態文明的先進性和歷史文化的悠久性。

3.是均衡國民待遇的需要 國家公園建設以國家為主導，可以有效解決風景文化資源全民性與旅游收益集團性不對稱的分配機制。國家公園按公益事業單位定性并開展工作，還國民以均衡待遇。不分階層、地域、種族等，使人人都有進入公園游覽和享受的機會。

（二）國家公園的性質

國家公園建設是以國有土地為基礎，在國家的主導下，選擇具有國家象征意義的“自然風光地”建立的游覽觀賞區域。所以，公家公園至少應具有以下性質。

1.土地權屬的國家性。國家公園的領域范圍應以國家土地權屬為主體，而不是摻雜其它權屬的土地股份。這是決定國家公園國家性的基礎，否則，就很難實現國家公園的建設目標。

2.建設主體的國家性。應當在國家主導下進行建設和管理。

3.自然風光的國家性。入選地可以代表國家、象征國家、各民族認同。

4.建設目的的國家性。建設的目的是為全國民眾的福利和享受，而不是為某些團體或社會階層。

（三）國家公園的任務

國家公園的主要任務有兩個：一是保護，二是展示。保護，就是以保護生態系統、生物多樣性和自然與文化遺跡為主要目標，使公園所處的環境始終保持原真的自然狀態，不受人為干擾和破壞。展示，就是在保護的基礎上有選擇性的給人們提供享受其自然之美，以及豐富的科學文化內涵的機會和條件，達到悅神、悅志、悅心的目的。

（四）國家公園的本質

本質，是除去事物表象而存在的根本性質。所以，國家公園的本質是“均衡享用”。通過國家公園建設，使不同地區、不同階層、不同種族、不同社會群體都能夠有機會進入并享用這種美好的風光；另外，通過“保護”，使生態環境與自然風光能夠永續利用，綿及子孫后代，使子孫后代與我們當代人一樣對公園具有均等的享用權。不能是某些人可以享用，而其他人不能享用，也不能是當代人可以享用，而后代人再也無法享用。

（五）入選國家公園的條件

1.入選地對國家來講是非常重要的。主要包括以下四個方面的含義，①杰出典型。它是某種特定景觀存在的典型和杰出代表；②極高價值。這種景觀類型或環境存在具有解釋國家自然或文化遺產的極高權威；③真實完整。高度完整、真實準確地反映歷史和環境留存。④可供欣賞。它能夠為公眾利用、欣賞或科學研究提供最佳機會。

2.入選地對國家來講是非常必要的。也就是不可重復性。在已建的國家公園中沒有這樣的類型。否則，就失去了入選的意義。

3.入選地對建設國家公園具有很好地可行性。規模合適，邊界清楚。即是不清楚，也能通過合理的經濟代價獲得清楚；不是軍事等其它禁區，符合有關規定精神，允許游人進入。

4.入選地當且僅當適合中央政府建設國家公園。這個地域很重要，但只適合中央政府建設國家公園才能實施有效管理，除此之外再無別的更好的其它管理辦法可供選擇。

（六）國家公園的特征識別

國家公園基本特征應當是專業技術視角下的多要素集合，而不能只是某一兩項指標。這里提出應從“環境、內涵、管理、目的”四個方面來進行表達。

1.環境特征——未受人為干擾，完全處于原生自然狀態的區域。

2.內涵特征——具有國家層次上的風景、奇觀，或特殊文化稟賦。生態環境及其自然風光、科學與文化內涵具有國家象征。在我們國家是一流的，可以值得在全國、甚至在全世界炫耀。

3.管理特征——國家主導下的公園建設和管理，是國家公園“國家性”的基礎和保障。否則，由國家某個行業、或某個企業負責國家公園建設管理，并要求充分體現均等的國民待遇，只能是一句空話。因為這里存在責、權、利邏輯上的錯位。這也是國家公園基本特征的核心價值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。

4.目的特征——環境保護與公益服務并存的建設目的。只有公益性，才可以體現均等的國民待遇。國家公園是公益性事業單位，是為全體國民服務的，而不是以營利為目的。這也是鑒別國家公園真偽的試金石。

（七）國家公園建設的基本理念

全面保護的理念。國家公園建設的目的是為了保護生態環境，保護自然美景，保護野生動植物棲息地，保護有價值的文化地域，使整個區域處于并保持原始自然的狀態。

國家象征的理念。國家公園的自然美景一定是國家層面上的典型代表，具有國家象征意義，能夠得到全民族的認可，并能夠帶給民眾高度的自豪感和歸屬感。

風景展示的理念。設立國家公園的目的是向人們展示優美的自然風光、揭示大自然的奧秘、昭示無限美好的科學、文化、歷史和藝術價值。公園基礎設施的布置是基于展示、揭示和昭示的需要，除此之外，別無其它目的。

公益服務的理念。國家公園設立的目的是為民眾服務。國家公園的屬性是國家公益性事業單位。不是為了營利。其精神意義和文化意義是第一位的。排斥單純的經濟目的。

國家管理的理念。國家公園無限美好的自然風光是大自然賜予人類的禮物。在我們國家來講，它的所有權應當屬于全體國民。所以，由國家主導建設國家公園，并按一定的法律、法規要求進行運營，這樣才能使國家公園的本質和建設的初心不發生扭曲。否則，就會淪落成為某些組織或利益團體的“搖錢樹”。

均衡享用的理念。由國家主導設立國家公園，并向全民開放，使整個國家的全部國民獲得均等的待遇。不分地域、不分種族、不分階層，都有權有機會享受大自然的賞賜。嚴格的保護也使得子孫后代具有觀光游覽和分享這份賞賜的機會。

經管分離的理念。國家公園一旦設立并向民眾開放，就會有源源不斷的游覽者，這些游客就會有消費需求。對于餐飲、住宿等消費需求，應通過特許經營的方式向社會公開招標確定其經營者。把營利性項目與公園的公益性服務徹底分離開來，以保證公益服務的純粹性。

（八）國家公園與國家森林公園的區別

我們將要建設的“國家公園”與我國現行的國家級自然保護區、國家級森林公園，以及國家級風景名勝區等有很大的不同。由于篇幅所限，這里不一一論述，僅與國家級森林公園進行比較。盡管國家公園與國家森林公園的概念都源于美國，但二者在我國的發展中有很大的不同，詳見表1。

四、國家公園體制與建設路徑設計

（一）國家公園管理的機制設計

設立國家公園管理局，為國務院直屬機構，或為某部委代管機構。其下再設地方國家公園管理局。國家公園管理局負責宏觀管理：出臺有關方針、政策，制定有關管理制度、規程、規范；指導并審批各個國家公園總體規劃；監督各個國家公園的建設、環境保護與公共服務；審核年度計劃、撥付事業經費與相關建設經費。

地方國家公園管理局負責：制定本國家公園總體規劃、保護行動計劃，并付諸實施；開展基礎設施建設與日常維護；解說教育、森林防火、搜索救助、外來物種應對、巡邏治安、科研觀測、對外溝通與交流、員工管理、經費管理等。

國家公園籌建階段，中央政府應當依托地方政府開展工作，擬建國家公園的省份，可設置以下管理機構。

1.成立國家公園管理委員會。副省級建制。委員會成員單位組成為：國家公園涉及的地市、以及省級發改委、林業、農業、環保、土地、國土、水利、旅游等部門。中央設立的國家公園管理局指導各省國家公園管委會開展工作。

2.省上設置的國家公園管委會之下再設辦公室。作為委員會的具體辦事機構。辦公地點可設在林業廳或省發改委，以便與林業廳或發改委協調工作。

3.地方國家公園管理局，作為具體負責所在地國家公園建設的實職機構，歸屬林業廳和管理委員會雙重領導。廳局級建制。

當籌建工作結束后，管理委員會及其辦公室可自動退出，地方國家公園管理局歸中央國家公園管理局垂直領導。

（二）國家公園建設的基本路徑

國家公園涉及空間范圍較大，各種利益主體交織在一起，社會結構十分復雜，按照一般新建行政區域進行組織和管理程序安排，可能比較困難?？梢园凑漳嫦蛩季S的方式進行國家公園體系建設，現將其建設路徑分述如下。

1.全面規劃。就是對劃入國家公園范圍的區域全面進行科學規劃。按照IUCN提出的國家公園管理理念，在深入調查的基礎上，進行合理的功能區劃，并完成保護規劃、游覽線路規劃、基礎設施規劃，包括入口區、游客服務中心、停車場、廁所、觀賞點、解說系統、標識系統、必要的餐飲設施等。

2.先易后難。國家公園一般都在國有林區，應當充分發揮國有林地管理權的優勢，首先將國有林業局、國有林場、國家級自然保護區等“國字頭”的事業單位納入國家公園范疇進行管理，然后逐步吸收非國有林區的地域（單位）進來。

3.性質不變。將國有林業局、國有林場、國家級自然保護區等“國字頭”的事業單位納入國家公園范疇進行管理后，其管理范圍、機構、人員等不發生改變，繼續維持原有狀況，只是將它們的職能和歸口管理單位更迭，即，變更為國家公園管理、隸屬國家公園管理局。

4.經管分開。凡納入國家公園管理的有關單位，均按照相關要求重新進行職責認定。其內部的機構名稱、人員崗位等都應該有所調整，并以滿足國家公園的管理需要為目的。嚴格執行國家事業單位的相關規定。徹底將經營性活動從原來體制中分離出去。實行經管兩條線。國家公園內的經營活動應以滿足基本的旅游活動為界限，不得隨意擴大經營業態種類和空間范圍。

5.章程引領。站在專業理論的高度，并以國際化的視野審視、制定國家公園章程，明確國家公園建設的目的、目標、方針和基本原則。要求凡納入國家公園管理范圍內的各個單位，都應該堅守章程的基本要義，盡職盡責。國家將公園的各項費用支出納入財政計劃，按期、按計劃撥付使用，以維護國家公園工作人員的基本待遇和各項事業發展需要。

6.逐步發展。在國家公園章程的引領下，按照“成熟一個，發展一個”的原則，逐步接收符合條件的單位。如國家級風景名勝區、國家級濕地公園、世界自然遺產保護區等。加入的程序，可按照“自愿申請、綜合考評、逐步發展”的原則開展工作。

7.限期完成。按照總體規劃，凡處在國家公園范圍內的所有單位，應當限期（如3-5年）完成加入。不愿意主動申請，企圖維持原來經營狀態的單位，應通過立法的形式，限制其經營活動，責令其積極轉軌，限期并入。

綜合上述可以看出，國家公園建設的路徑是一個自下而上的過程，與一般旅游區的建設正好相反，如圖2。以森林公園為例，森林公園建設的順序是自上而下：先劃定擬建區域，然后再分設功能區、景區，并分區進行項目建設。而國家公園正好相反，先從分區入手，逐步規范提升，達到相互兼容，形成有機的整體。之所以選擇這樣的路徑，是因為它更符合實際、更符合國情、更容易落實國家公園建設的管理目標。

五、幾項建議

我國具有獨特的國情、民情和社情，國家公園建設可能要受到多種因素的糾纏困擾，僅僅有政策、法律、法規還遠遠不夠。所以，應該用多維的視角去審視它、謀劃它，以組合拳出擊，方可取勝，據此，提出以下建議。

（一）對待劃入國家公園內的居民不能簡單地實施移民搬遷了事

應當通過立法，對公園內居民的生產、生活權給予充分地尊重。一是，通過立法限制其宅基地的擴大和建筑面積的增加。二是，限制在地居民不得隨意開展游客接待?？梢酝ㄟ^有關渠道獲得特許經營權進入。三是，優先安置就業。公園管理維護所需人員可優先在當地居民中選拔考慮，實現社區居民參與共建。四是，倡導在地居民保持原有的生產生活方式不變。原有的農業、牧業生產何嘗不是一種文化和景觀。五是，公園應當從旅游經濟收益中拿出一定份額反哺在地居民的生產生活。六是，在實施以上政策的前提下，居民仍然有動議搬遷，這時方可考慮之。

（二）針對保護主體的多元化，應形成不同層級的責任分包機制

國家公園既是國家的，也是人民的，更是居住生活在國家公園范圍內的這些民眾的。所以，國家公園的保護應當是一個共享、共進、共治、共同保護的格局。事關中央政府、省級政府、市縣政府，以及鄉鎮等，各個層級的政府應當承擔一些什么樣的責任，這些不同的層級有些什么優勢，有什么能力，掌握一些什么資源，應當從這個狀況出發，從縱向上形成一個分包體系，共同鑄造良好的協作和合作機制。

（三）使在地力量與政府力量密切相結合，形成多方共擔的保護責任

政府的力量比較雄厚，掌握資金、科技手段等等，但是在地力量有特別大的優勢，它就在國家公園里邊，他對國家公園的影響是最直接的，國家公園對他的影響也是最直接的。所以，如果能調動這些在地力量參與，并把他們能做的事情就分擔給他們，是十分恰當的。通過一些評估，對成效顯著的在地力量群體可以做一些獎勵、或補償。以這種辦法調動在地力量的積極性，并將在地力量的消極因素有效地轉化為積極因素。

（四）注意將法治、利益和文化的自覺相結合，最大限度地調動各種積極因素

在考慮環境保護問題法制化的同時，還應當將文化的自覺和法治的剛性約束、以及利益的有效引導有機結合。剛性約束是手段，沒有剛性約束就沒有法度，應該嚴格執行有關規定。在此基礎上，就是通過市場的手段、經濟的手段來調動國家公園范圍內有關各方的積極性。通過生態文化的語言，來調動這些主體自覺地保護國家公園生態環境的積極性。

（五）通過科學評估，找準關鍵環節，實現重點突破

國家公園建設的基本目標是保護生態環境、展示大美自然。生活在這個區域的人們既要考慮自己的生存，又要考慮自己的發展，所以只有通過推動國家公園區域范圍內各項社會要素的現代化，并使其逐步成為現實，國家公園才能實現可持續發展。我們可以通過科學評估，進一步明確哪些區域是生態脆弱性的薄弱環節，哪些領域破壞強度比較大，保護的壓力更大。通過精準把握這些關鍵地區、關鍵環節來進行重點的突破，我們的工作可能更有成效。

（作者單位：陜西省林業調查規劃院）