中國轉型期體制慣性及其政策反復

孫靜

[提要] 中國轉型期呈現著特殊狀態發展的復雜性，體制及政策作為推進轉型任務完成的重要工具，對轉型任務的完成與否起著重要的作用。速度性發展是造成轉型期間體制慣性及其政策反復的主要表現之一，而今仍對推進轉型任務起著制約作用。漸進式的決策模式也導致體制慣性及其政策反復。轉變發展思路以及尋找多元的決策模式可以有效地解決該問題。

關鍵詞：轉型期；體制慣性；政策反復

中圖分類號：D03 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月16日

一、轉型期體制慣性及其政策反復

轉型期體制慣性與該體制在運行過程中所取得的內外認同有一定的關聯性。當一種體制經過一段時間的實踐之后，這種內外認同就會呈現一種增強的態勢。也就是說，與該體制相關聯的利害相關人在執行這一體制時，所選擇的路徑和行為模式會被逐漸的強化。這種強化會導致一種體制制定者與體制執行者對現有體制的現狀產生心理認同，從而影響了行為模式的固化。在原有的體制認同感基礎之上，把該體制的內在特征和外在表現不斷地強化，擴大到對其他體制的應用上。當一種新的體制引入時，受舊有體制的影響，與原體制相關的人員或組織還是會選擇以同樣的行為模式來應對新體制的新的要求。隨著該體制在執行過程中的不斷泛化與推廣，體制慣性便由此產生。

政策反復與體制的慣性有著類似的形成路徑。當一項公共政策被制定出來時，需要經過一段時間的發展，才會得到政策執行內外系統的認同。而這一種認同會隨著時間的推移不斷地強化，當其強化到一種程度時，與該政策有關的利害相關人會產生固化的心理以及行為習慣。這種心理認同的強化以及行為模式固化影響著政策執行內外系統對該政策的反應。當相關者將這一心理認同以及行為模式推廣到其他政策上時，政策的執行理念與外在方式的“溢出效應”日益凸顯，政策反復就出現了。

體制慣性及其政策的反復在不同的時期有著不同的表現，由此構成了一個循環，即：新生期、上升期、繁盛期，以及衰退期。新生期意旨體制與政策剛剛推行時期，體制慣性與政策的反復并不明顯。上升期意旨體制與政策執行的內外系統對該體制或政策的認同剛剛開始產生，因此體制慣性及其政策的反復開始凸顯。繁盛期意旨體制與政策的心理認同以及行為模式不斷強化，并形成固定模式的時期。到了衰退期，體制慣性及其政策的反復的影響不斷減少，并逐漸被其他的體制和政策所代替。

一項體制及其政策在新生期時還沒有被廣泛接受，但隨著時間的推移，其影響力不斷加強。同時，越來越多的相關者對該體制與政策的認同不斷加強，新生的體制與政策受慣性影響而迅速進入上升期。由于新的體制與政策被大多數人接受，舊有的體制與政策開始慢慢淡出視線，進入所謂的衰退期。然而，處于上升期的體制政策仍舊面臨著一些人的質疑，需要經過一段時間，相關者的心理認同以及行為模式才會得以強化。這在一定程度上也是因為舊有體制的慣性以及政策的反復，相關者在面臨新的選擇時難以排除原有的固化的心理認同以及行為模式的影響。繁盛期的體制與政策對舊有的體制有著極大的沖擊作用，不斷地將新的模式強化，直至完全取代舊有的體制與政策。至此，新的體制及其政策開始占主導作用，體制慣性及其政策的反復開始顯現。

由于體制慣性及政策反復的存在，使中國在轉型期時難以突破體制改革的困境。體制慣性影響下的政策制定者受原有體制的影響，有著與轉型期體制所不相符的心理認同，這種認同已經擴展到行為模式。雖然轉型期選擇的是一種新的體制，可這種體制還沒有得到廣泛的認同，相關者也選擇了與該體制不符的行為模式。這種體制的慣性不僅影響了體制的有效推廣，同時也阻礙了轉型的步伐。與此同時，政策的不斷反復也加大了轉型期政策執行的有效性，從而影響了轉型期的進程。

二、轉型期體制慣性及其政策的反復現實解釋

速度型發展是導致中國轉型期體制慣性以及政策反復的原因之一，同時也是轉型期體制慣性及其政策反復的主要表現之一。速度性發展的思路以及運行模式在一定程度上影響著轉型期的順利推進，其中體制慣性及其政策的反復影響著新的發展模式的選擇，阻礙了向新的發展模式轉變的路徑。

在速度型發展的影響下，體制慣性及其政策的反復主要體現在如下幾個方面：速度型發展以經濟增長速度優先為政策目標，力求參與各方均可受益，以帕累托改進為基本要求。就損益時間分布來講，速度型發展以檔期收益為基礎，花費較多的未來成本。也就是說，速度型發展是以當前利益為立足點的，對未來的持續發展并不做過多考慮。就社會分布而言，個體收益為主要目標，消耗了較多的社會成本。中央的政策得到放大和創新，地區性發展趨向競爭而非合作。對政府官員來說，其關注與容易度量的經濟目標，任期內收益效果顯著。這些都是速度型發展所造成的體制慣性。以至于進入到轉型期時，所求經濟發展方式的轉變受體制慣性及其政策反復的影響，發展模式難以轉化。

中國在轉型期的過程中，發展模式由速度型發展逐漸向規制型發展轉變。在速度型發展的時期，政策目標、損益分析以及績效評估與轉型期相去甚遠。轉型期以增長速度、增長質量、增長方式、社會發展等多元目標協調為政策目標，不同于速度型增長期的經濟增長速度優先。與此同時，規制型發展要求追求未來收益以及社會受益，而非以其當作成本。然而，受速度型發展的體制慣性及政策反復的影響，規制型發展在轉型期面臨著巨大的挑戰。在過去的速度型發展過程中，政策目標、損益分析、績效評價與考核已經形成了很大的體制慣性。在這種巨大慣性的影響下，體制與政策相關者的心理認同已經得到了強化，行為模式也日趨固定。政策因此也會不斷反復尋求與當前體制相融的方式。在這樣的體制慣性及其政策反復的影響下，轉型期的目標不可避免地會受到影響，一定程度上還會產生扭曲。

三、轉型期體制慣性及其政策反復理論分析

轉型期體制慣性及其政策反復的理論分析主要從路徑依賴理論以及漸進決策模式來分析。體制慣性意旨在該體制運行過程中，關于該體制下所選擇的行為習慣、心理認同已經形成較為穩定的模式。轉型期時期體制受體制慣性的影響，體制運行過程中仍受著與該時期目標不兼容的行為模式的影響，政策在一定程度上也在不斷地反復。體制由于不斷強化其執行路徑以及方式，在運行環境中與相關者不斷相互交融，使該路徑和行為方式得以固化。即使該項體制已經不在運行，但是由于新的體制并沒有形成慣性，該體制的路徑依賴仍舊發揮著重要的作用。而政策的反復在一定程度上深受公共政策決策模型的影響。理性決策模型并不適用于所有的政策問題，事務的復雜性使決策的慣性成為可能。因此，漸進式的決策模式為政策反復提供了理論解釋。

諾斯在解釋制度變遷的問題時，曾經用“路徑依賴”來描述制度變遷的過程。制度變遷是一個那些為人所接受的規范和社會慣例逐漸枯萎的非常緩慢的過程，或者說是人們隨著新的政治的、社會的和經濟交換的漸進變遷而逐漸接受新的約束的過程。諾斯從政治經濟學的角度來描述制度變遷時，新的政策與制度一方面具有學習的成本，另一方面與原有的系統體制與政策系統的所不兼容的代價問題。也就是說，由于體制是一種逐步轉變的過程，通常情況下會受到慣性的影響，而相關者選擇固有的路徑處理不同體制所指向的事務。這種路徑上的選擇一方面受著體制慣性的影響，另一方面又與節約信息成本息息相關。

從政策制定的模式來看，漸進式的決策模式為政策的反復提供了生存空間。林德布洛姆的漸進決模式以決策手段為價值取向，以此對理性決策理論提出批判。政策系統是一個復雜的系統，面臨著復雜多變的環境與情況，因此政策分析者很難通過傳統的理性決策模式獲得充分的信息，并且制定出相關的政策。政策制定中不同決策參與者互動、相互協商，并且對政策作出選擇，這是漸進決策理論所推崇的觀點。在漸進決策模式中，政策的制度會受個體的價值觀的影響。面臨著一個已經明確的問題，政策制定的參與者持有不同的價值觀，因此對于所明確的問題需要進行詳細的闡釋。由于體制慣性的影響，政策制定者與政策參與者的心理已經固化，行為模式也逐漸趨同。因此，在面對同一類型問題時，政策制定者和政策參與者會受固化的行為模式的影響，傾向于做出與之前決策相似的選擇，從而導致了政策的不斷反復。漸進決策與漸進主義相關，這種漸進主義的實質就是對原有政策的一點點的修改與調整。由此可見，漸進決策理論受漸進主義的影響，對原有的政策進行微笑的調整，從而使得政策可以適用于實踐情況。政策并非運用理性分析的結果，而是各種政治力量的相互協商所達到的平衡點敲定的。然而，體制在不斷變遷的過程中深受路徑依賴的慣性影響，這種不斷強化的慣性在沒有形成新的體制慣性之前，對相關者的行為模式起著決定性的影響。漸進性的決策模式為體制慣性的強化提供了條件。

四、突破轉型期體制慣性及其政策反復的路徑選擇

體制慣性在一定程度上對減少新體制的沖擊起著積極的作用。但是，中國轉型期體制慣性及其政策的反復使順利完成轉型任務變得尤為困難。因此，改革現有的治理體系，減少體制慣性及其政策的反復十分有必要。一方面需要從體制慣性的角度思考如何減少原有體制對新體制影響；另一方面需要思考如何解決政策反復所帶來的問題。

首先，深化改革體制，建立規制型政府。速度型發展的影響到現在還影響著中國轉型期的發展。如果不持續推進體制改革，原有體制會持續對轉型期的發展產生影響。由于新體制的生命力還不夠頑強，新的體制慣性還沒有完全形成。體制相關者自然而然會受原有體制慣性的影響，以原有的行為模式及經驗來應對新的環境變化。誠然，原有體制有著廣泛的影響，但因其已處于體制循環圈的衰退期，因此這時候需要激發新體制的作用。新體制慣性的形成需要經過推廣和認可，這是一個不可避免的階段。因此，為使新體制發揮作用，擺脫舊的體制慣性。深化改革體制是十分必要的。為應對速度型發展所造成的體制慣性，深入建立規制型政府將有助于轉型期的順利推進。

其次，建立多元化的決策機制。政策的反復在一定程度上受到漸進性決策模式的影響。因此，想要解決政策反復的問題，需要從建立多元化的決策機制。對決策機制的改革需要以多元化的決策機制為基礎，在高層決策者決策的過程中，加強柔性決策機制的作用。針對不同的情形，政府需要采取不同的決策機制。一方面繼續推進漸進性決策模式，使轉型期可以順利推進；另一方面根據具體情況，可以適當地改變決策的模式，以減少轉型期政策的反復問題。

主要參考文獻：

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