淺析城鄉一體化中農村土地利用規劃及其法律完善

摘 要 農村土地利用規劃對于經濟的發展、環境與資源的保護與利用、空間與結構的合理配置都有著重要的意義。目前我國農村土地利用面臨的問題很多，尤其是在城鄉建設一體化過程中表現的布局散亂、用地效率低效、鄉村風貌退化等問題明顯。新形勢下，國家在推進對農村土地征收、宅基地制度改革試點等工作。本文認為從土地利用規劃的法律完善層面探討城鄉一體化農村土地利用能更好地推動我國土地管理制度的改革。

關鍵詞 土地 利用規劃 立法規劃 法律程序 行政監督

基金項目：河北省社科基金項目“河北省破解城鄉一體化進程中土地瓶頸研究”階段性研究成果，項目編號：（HB14FX015）。

作者簡介：王虹玉，華北科技學院人文社會科學學院講師。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.376

土地利用規劃與管理問題是關系到耕地保護、維護群眾土地權益等方面。如何更好地適應當前發展的需要，更好地利用土地，土地利用方式很重要，對土地規劃管理，進一步提高規劃的可行性和可操作性的分析也很重要。

目前我國的土地利用規劃一共五級，除了國家級土地利用總體規劃外，其他主要是按行政建制和區劃劃分為省、市、縣、鄉，其中對農村土地利用的規劃是由“鄉（鎮）級土地利用總體規劃”進行安排。2017年2月，國土資源部下發關于“村土地利用規劃編制工作”的指導意見，鼓勵有條件的地區編制村土地利用規劃，統籌安排各項土地利用活動，規范農村各項土地利用活動。指導意見為我國城鄉建設中的農村土地利用規劃的完善和發展以及為城鄉一體化建設提供了更好的方向。

一、我國農村土地利用規劃的現狀

經過多年的實踐和探索，我國已經形成了現有的土地利用規劃體系。多年來，在農村土地利用規劃上總體表現為管控作用明顯不足，具體布局安排尚有欠缺。2015年的“試點改革的通知”明確提出，編制村級土地利用規劃。目前，我國農村土地利用規劃主要表現為以下幾個特點：

（一）受到政府政策和法律法規的影響

在我國，政府政策的影響是非常明顯且效果顯著的，在農村土地規劃建設的過程中的作業通過多年實踐也有積極的表現，對土地的規劃管理具有較大的指導意義，在建設與規劃的大方向上甚至起著關鍵性作用。同時，法制化進程的推進，土地相關法律法規的逐步增多，法律、法規土地利用的規劃、效率、督促的影響逐步加大。有法可依，與土地相關的法律法規從法律上把控土地利用規劃的原則與方向，內涵和程序的規范化，充分保證了土地規劃的合理性、科學性和合法性。

（二）非常態化和非法定化

我國在2015年出臺了意見，針對部分地區進行土地改革試點，國土資源部2017年的指導意見明確的村級土地利用規劃是屬于指導性意見。也就是說，目前我國各地區的農村結合實際可參考“指導性意見”探索土地利用規劃編制工作。這種試點性、地區性工作的開展反映了我國目前土地利用規劃最大的特點是沒有通過法律的形式確認下來，沒有在全國地區開展是屬于試點性、地區性的行為，因此農村土地利用規劃并不是常態化、法定化的行為。

（三）農村土地規劃和城市土地規劃管理界限不明顯

土地利用的規劃應堅持“科學與效益并重”的指導思想。目前，我國對土地利用規劃主要是建立在城鄉二元結構基礎上的規劃管理制度，在規劃模式和程序上都缺少必要的轉換，在規劃后帶來了許多管理漏洞?，F有的一些規劃并沒有區分城市和農村的區別，農村有農村的特點，這一點是必須看到的。如果土地利用規劃的結果不能滿足農民生產生活需要，反而產生建設和浪費嚴重的現象，說明在村土地利用規劃中可能存在輕微觀的現象。

二、我國農村土地利用規劃的現狀中的法律問題

土地利用規劃應是詳細的、可持續的規劃，朝著有序化方向發展，通過土地利用規劃的科學設計和法律規范才能確保土地管理朝著法制化的方向可持續的發展。

（一）農村土地利用規劃發展的法律基礎待確定

目前，對我國農村的土地利用規劃的管理主要采取的政策性文件、規范性文件的指導層面，從法律上來說，土地利用中的相關主體和權利的在法律上并沒有明確，而在政策性指導和實踐操作中難免會出現具有個人主觀色彩的行為。

2007年的《物權法》確認了土地承包經營權的物權地位，但是對于集體土地的權利歸屬權以及集體經濟組織的權責并沒有明確，對物的利用的方式既包括承包也包括經營，如何利用，利用的主體是誰也沒有明確。對于“成員集體所有”、成員權是否是可以土地利用的主體等問題上法律界仍然有爭議。權利主體的不明確、管理主體的多頭，勢必會導致土地開發建設存在爭端。在實踐中，村委會代替權利主體行使對土地的利用和管理的事件時有發生。

根據法律規定，在村里涉及集體成員重大利益的事項，必須經過成員集體決定，但是集體成員是承包主體還是經營主體或是兩者都是集體決定的主體并沒有明確。而且如何進行集體決定，程序如何等問題法律并沒有規定得很清楚，這使得集體決定這一程序上較大的不確定性。2017年的指導意見中也明確，在村委會全程參與前提下，明確村民在土地利用規劃中的主體地位，保障村民各項權利的實現，讓村民真正參與到規劃編制各個環節。但是這類行政指導性意見無法替代法律依據，法律的規定會讓權利的行使與保障更加可行。

（二）農村土地利用規劃編制過程無法定的依據

根據現有的政策、規范性文件等依據，農村土地利用規劃編制是同鄉鎮土地利用規劃同步編制完成的，因此在利用規劃程序也是按照參照上級的辦法執行。但是這類參照并沒有明確的可實施的程序可直接適用。主要表現在：

1.編制啟動的不確定性

鄉（鎮）土地利用總體規劃大綱是否編制根據實際情況決定。村級土地利用規劃在級別上是屬于鄉鎮土地規劃，村級土地利用規劃是由鄉鎮政府負責主持，村民委員會全程參與。理論說上，作為鄉（鎮）土地利用總體規劃一部分，村與鎮的兩者的規劃期限和方式是保持一致的。但是鄉鎮土地利用規劃并非法定的必然產生，而是因實際情況需要進行。因此，若鄉鎮土地利用規劃不能啟動，就無法啟動村級土地規劃程序。

2.無明確的規劃編制程序

土地的總體規劃在制定前都需要相關主管部門的評估，由專門的主管機關記性審核編制；遇到涉及到重大利益問題，還應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證；建立專門的協調機制，聽取各方的意見；期間還應根據實際情況采取多種方式向社會公眾征詢解決方案，采取公告、聽證或者其他方式，充分聽取公眾的意見；再由專家組織論證。

目前，對農村土地利用規劃的程序并沒有明確的規定，參考相關的規范性文件進行按上述程序進行也沒有明確的法律依據。因此，現有農村土地利用規劃編制存在嚴重的調研缺位，僅用試點模式，導致“試點模式”的在本地“水土不服”。其次是群眾意見的也無法得到很好的體現。雖然部分指導意見中指出：農村土地利用規劃應有村民代表參加，村民委員會全程參與，但是沒有法定的程序固定，仍然會出現程序走過程，無法保障村民意見、參與權、聽證權的實現。

3.規劃編制中內容的科學性、民主性得不到落實

一是有些地區，在建設新農村的進程中，將建設與管理目光都放在新區，對村落的老區持廢棄不管的態度，對原有村落的直接遺棄，不僅浪費了原有住宅和建設又損失了耕地，在未規劃的前提下又開始新的發展，導致耕地不足，為解決新問題又開始開荒墾地，如此循環，不僅浪費了資源，農村也未能真正發展。所以，整體性的規劃和局部性的規劃在土地利用規劃編制中都很重要。

二是農村土地利用規劃不僅是耕地問題，當前的土地利用是多樣化的。若堅守“利用”只是保持最多的耕地，而不注重不同類型的土地調研，會出現浪費了土地資源、資源利用不足等新問題。

三是農民自身關于土地發展建設意識薄弱，對土地利用規劃缺少必要的意識，權利意識不足導致參與規劃意見和建議的能力明顯不足，當然，這也是因為農民的知識水平較為落后，對新資訊的獲取有限導致的。因此，必須堅持科學化、民主化的編制原則，在編制依據中就應該列明。

三、對農村土地利用規劃完善的法律途徑

政策性和指導性的行政意見無法完全解決土地利用規劃中的眾多問題，因此，需要法律來完善。

（一）做好土地利用規劃的幾個方面

待修訂的《土地管理法》作為最高位階的土地管理、利用的法律，應明確在土地管理、利用規劃中編制問題，并健全土地規劃體系，細化土地利用規劃的法規跟進。做好幾個方面的規劃內容，一是應全局考慮農村土地利用規劃與經濟發展、工業化、布局等之間的關系。二是考慮城鎮土地利用規劃的模式，做好城鎮土地利用規劃和農村土地利用規劃之間的銜接問題。三是考慮農村社區和新農村建設用地規劃?？茖W分類、根據類型考慮用途。四是考慮土地利用與環境資源、耕地保護之間的關系。只有將土地利用規劃納入土地管理相關法律法規的立法規劃同步進行，才能做好土地利用規劃編制工作。

（二）加強行政管理

目前的土地利用規劃都是由政府牽頭，國土資源部分來具體負責完成，因此從行政法的角度完善內外行政管理，加強行政執法和編制的監督管理工作。

1.做好內部管理，明確職責

土地利用規劃編制工作主要依靠相關行政部分完成。因此，明確各部門的職責，使各部門各司其職，做好利用規劃的方案，組織專家開展土地利用效果評估。同時，有了主管部門的職責，也要職能進行分工明確，防止推諉扯皮的現象，對于規劃、執行等部門應各司其職并形成一定的制約機制，防止出現濫用行政職權、違法違規現象的發生。

2.做好外部管理，加強行政執法

有了編制和規劃，就需要有專門的監督和事后評估。在相關行政管理部門的專門部門專業負責土地規劃編制，其他部門根據自身職責和權限協助做好規劃工作，并做好村委會的參與、協同作用，并根據制定的土地利用規劃制度進行專項監管，形成主管部門負責、村委會協作、村民參與監督的良性外部監督環境。

四、健全土地規劃建設的法律法規

加大農村土地規劃建設方面的立法，制定相關的法律法規，能加快“依憲治國”進程，推動我國的法治建設，解決現有的農村土地的規劃改革等問題，使得土地利用規劃與管理能夠有法可依，明確土地利用與管理中不合法行為的懲治方式與處罰權限。完善法律中有關土地經營權、承包權的權屬地位和法律依據，并對土地利用中涉及到農民的利益、權利的問題作出更多的法律解釋，通過法律的手段解決土地矛盾，保證土地利用的正確發展方向。

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