京津冀一體化下北京節水農業建設的問題與對策研究

魏巍

摘 要：京津冀一體化下北京節水農業建設存在著相鄰地區的生態環境和水資源破壞問題，反映出地方政府管理出現了漏洞。解決對策是建立一種新型的協調機制來處理相接地區的問題。但是建設協同發展的節水農業規劃還未列入工作議程，在抓節水農業這個至關重要的環節上，改革仍然處在單兵獨進作戰的階段。因此，需要做好三地協同的節水農業發展規劃，建立政府協調工作機制，借鑒既往規劃工作經驗，做好三地建設節水農業規劃的先期調研工作。

關鍵詞：京津冀；節水農業問題；協同發展規劃

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）24-0019-02

中共中央審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），拉開了京津冀一體化發展的序幕，北京節水農業建設獲得前所未有的發展良機。在這一大的發展背景下深入考慮，還有很多問題亟待解決。否則，錯過良機也不能實現有效發展。京津冀一體化下發展北京節水農業的主要問題與分析敘述如下：

一、相鄰地區的生態環境和水資源破壞問題分析與對策

第一，水資源破壞問題。京津冀山脈相連水系相通，只有建設大生態保護圈才能實現資源共建共享。但是，在京津冀相鄰地區，生態環境破壞嚴重。例如，北京市平谷區、天津市薊縣、河北省三河市、河北省承德市興隆縣交界的河流域存在“三不管”現象。森林資源亂采亂伐、礦產資源盜挖盜采現象嚴重，廢棄礦山和被破壞的山體得不到修復，上下游水資源得不到有效的保護利用，交界地區形成了管理真空地帶，讓唯利是圖的破壞者鉆了空子。

第二，問題分析。這一現象反映出相鄰地區出現了管理真空和漏洞，我們應協調好地方行政機關之間的“府際關系”。《規劃綱要》是處理府際關系的成功典范，但還只是宏觀性指導文件，落實到實際行動還待時日。進一步細分，這種府際關系分為權力關系、財政關系和公共行政關系。地方政府要在這三種關系上分清各自的職責，或者說劃清利益職責，這是政府部門合作的基礎。

第三，對策建議。針對相鄰地區既所謂“真空地帶”的生態環境及水資源保護問題。在發生矛盾或需要合作時，政府部門之間要建立一種新型的協調機制來解決銜接問題。這種協調機制是通過簽訂具有約束力的雙邊或多邊行政協議來實現的，具有法律效力。這就形成了政府之間的有效合作，形成了新型的府際關系。

針對相鄰地區的生態環境和水資源破壞問題，平谷區、薊縣、三河市、興隆縣三地政府部門就簽訂了三方四地的合作協議，包括：河道和跨界小流域綜合治理統一標準，在河道交接執法對接上建立共同承諾的聯動機制來解決上游水源涵養功能問題；在源頭治理污染方面堅持上下游同標準、同步伐治理；開展森林資源有償保護工作；在交界處的廢棄礦山和已經破壞的山體實施修復工程。三地四方政府建立盜采共管小組，保護礦產資源，避免屬地分界不明糾纏執法的行為，聯合執法行動將遏制破壞環境和水資源的行為。

二、建設協同發展的節水農業規劃還未列入工作議程的問題分析及主要對策

（一）節水農業規劃未列進議程

2016年2月17日，《中國改革報》和其他媒體陸續披露，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》印發實施（以下簡稱《京津冀發展規劃》），這是全國第一個跨省市的區域“十三五”規劃。《京津冀發展規劃》是《規劃綱要》的具體實施，確定了互聯互通、加快重大基礎設施建設等九方面的重點任務，有很強的操作性、針對性和指導性。然而，生態環境保護中的節水農業建設更是非常重要的一環，因為農業用水在三地各類用水中按照常規計算也要占到五成至七成左右，非常重要。

同時，生態環境保護與修復工作需要很長的周期。但是，三地卻沒有把共同建設節水農業的問題擺在日程上，生態聯動環保機制在節水農業上面沒有體現。規劃、審批、融資、協同建設發展是四道巨大的鴻溝，如何逾越是一個重大的課題。

（二）問題分析

一是京津冀環保部門2015年末簽署的《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，重點在區域生態環境問題聯防聯控，對節水農業會間接地產生促進作用。這是環保部門職能的要求及功能所限決定了其不能完成節水農業的建設工作。二是京津冀三地農業部門合作編制的土肥水協同發展“十三五”規劃，是就耕地質量提升做出的安排，這是微觀技術的間接節水措施，同樣對宏觀的、大規模的直接節水也起不到更有效的作用。三是市政府印發的《北京市“十三五”時期水務發展規劃》，雖對京津冀水務協同發展作出了制度性的安排，但主要在水資源統籌調配、水生態水環境合作和防洪減災聯防聯控方面。對于應該大力發展的節水農業建設，規劃僅在水源涵養功能區生態保護上說到了要支持節水農業項目。這同樣說明，就是主管的水務部門也沒有做節水農業規劃。

綜上所述，三地協同發展的節水農業建設不但涉及到要消除規劃、審批、融資、協同建設發展的四個環節的巨大鴻溝，而且涉及到解決多領域多部門的合作問題，這涉及到水務、農業、環保、發改和財政等部門的府際合作。

三地協同的節水農業建設不僅需要區域統一市場的開發、形成；而且需要三地農民積極、主動地參與到節水農業建設中來。三地農民應該是節水農業建設的主力軍，政府如何引導農民參與到節水農業建設中來，這不僅需要財政資金給農民補貼，更需要發揮市場的作用，才能收到授之以漁，而非授之以魚的作用。如何搞活水務市場，利用價格機制等一系列市場調節的手段，我們還需要深入地研究加快進程。

總之，我們看到的一個嚴峻事實是，三地都要大幅度節約農業用水，統籌考慮水資源的綜合保護利用，特別是系統協調建設節水農業工程，才能抓住保護生態環境中水因素的關鍵環節。可惜，這一塊還處在各自為戰的環節，環境的只管環境，農業的只管農業，水務的只管水務。

我們看到的事實是，協同發展在抓節水農業這個至關重要的環節上，改革仍然處在單兵獨進作戰的階段，沒有出臺系統性的規劃。這就犯了頭疼醫頭、腳疼治腳的窮于應付的錯誤，只看樹木不見森林。這就會產生舊的矛盾解決了，在更高層次上暴露出新的矛盾。到了系統解決農業耗水大戶要建設節水農業的時候了，三地協同做好節水農業發展規劃刻不容緩，做發展規劃，要做鋪墊工作。

（三）對策建議

1.建立政府協調工作機制。水務部門是節水農業建設的主管部門，應該擔當相應的職責。按照《北京市“十三五”時期水務發展規劃》要求，首都水資源協調委員會籌備工作辦公室，應該由籌備盡快轉到正式。邀請天津、河北參加進來，建立完善的水務協同發展工作機制。著手建設三地的節水農業：一是建立領導體制。為首都水資源協調委員會辦公室（以下簡稱首協辦）賦予以下職權：負責擬訂節水農業發展戰略、總體規劃和布局；審議管理工作中的重大問題；統籌協調重大事項；督導、監督和檢查協調工作落實情況。二是建立領導責任制。首協辦在政府機構設置中雖然是非常設機構，但卻是決策機構，賦予首協辦決策權、執行權、監督和協調權，真正建立起一個運作高效的領導體制，這樣才能在各部門之間形成一個相互銜接、相互支持、相互配合的工作機制。這個體制機制的建立和高效運行，關系著《規劃綱要》目標的實現和京津冀協同發展管理水平的提升。

2.借鑒既往規劃工作經驗。21世紀初，國務院批準實施了《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》（以下簡稱《規劃》），提出了以北京及周邊地區共同可持續發展的戰略思想，解決首都水資源短缺問題。“誰污染，誰治理；誰受益，誰補償，國家支持”的原則，就體現出了地區和周邊的水資源要共同可持續利用。《規劃》專家指出，下游水生態系統蛻變，一定會使上游受損，下游缺水而超采地下水導致地面沉降，就影響到上游。因此，地區的經濟發展一定要和周邊地區互相支持、共同可持續發展。《規劃》為京津冀節水農業發展規劃提供了寶貴的借鑒：一是要可持續發展；二是要考慮農村經濟結構、產業結構和種植結構調整與水資源的互相關系。

3.做好三地建設節水農業規劃的先期調研工作。做好先期的調研工作，非常復雜龐大，包括三地農業生產結構調研和布局調研。建立大型數據庫，從最基礎的信息入手，比如就從農業生產用地的調研著手。農業用地利用現狀、產出；經濟效益、生態和社會效益，掌握京津冀“農業用地效益”，為節水農業規劃提供基礎數據。

農地效益有經濟和生態兩個部分。農地經濟效益調查包括農產品經濟價值：糧食作物、瓜果蔬菜作物、園地作物，農業用地中糧食、蔬菜和果園的經濟效益分別是多少。農地生態效益包括生態正效益和負效益。正效益的評估采用生態系統服務價值的方法。負效益的評估，主要考慮農業生產導致的面源污染、水資源消耗和生物多樣性破壞等副作用。綜合評估農業生態系統的正負效益，考察農業生產對生態環境的影響。

生態負效益計算有四個部分：（1）有面源污染（化肥和農藥施用導致地下水質破壞），我們主要假定硝酸鹽污染地下水，需要支出開采深層水資源防護污染費用。（2）水質凈化工程費用。（3）農業用水水資源費用。糧食作物的播種面積N公頃，假定糧食作物每單位播種面積的灌溉用水量X m3/mu，則全年糧食作物共耗水N*X立方米。各種農業用水共億m3，農業用水的水資源費用為：V=Volumei×Pricei。（4）生物多樣性保護費用和土壤重金屬污染成本。

規劃理念和方法學都很重要，但是，規劃工作必須盡快全面鋪開，這是建設京津冀節水農業最重要的一步，需要盡早實施，這是系統解決重大問題關鍵一步。

參考文獻：

[1] 張一陽.京津冀四縣市召開聯席會共謀發展[J].北京農村經濟，2016，（1）.

[2] 趙展慧，等.協同京津冀 三地一盤棋——“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃印發實施[N].中國改革報，2016-02-17.

[3] 吳季松.21世紀初期首都水資源可持續利用規劃后記[J].中國水利，2001，（4）.

[責任編輯 劉嬌嬌]