資源型鄉村公共治理問題探討

2017-09-05 06:06:01牛恒磊張亞軍

經濟研究導刊 2017年24期

牛恒磊+張亞軍

摘要：資源是鄉村存在和發展的重要物質基礎，其占有和使用方式決定著資源型鄉村存續和發展方向。探討資源型鄉村公共治理問題必須以公共治理理論為指導，將村民自治制度、集體行動的邏輯理論和多中心治理模式相結合，對資源型鄉村發展中遇到的一系列具體問題進行研究，努力提高資源型鄉村居民的政治參與意識，建立鄉村居民參與鄉村公共治理的有效機制，促進鄉村“善治”局面形成，最終使資源型鄉村實現可持續發展。

關鍵詞：資源型鄉村；公共治理；村民自治；集體行動；政治參與

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）24-0037-04

資源型鄉村是指擁有著得天獨厚的自然資源的鄉村。資源型鄉村的發展由資源的合理配置和使用來決定，在這個過程中體現了權力與利益的博弈，體現了鄉村組織、精英村民和普通村民之間的博弈，同時也體現著鄉村與外部力量之間的博弈。改革開放以后，許多鄉村集體所擁有的礦產等資源都逐步得到開發利用。但是，隨著鄉村經濟的不斷發展，許多鄉村的社會問題也不斷地暴露出來，使得鄉村公共治理問題更加凸顯出來。比如陜北北部的許多鄉村正好處于煤炭資源的集中地帶，因此多數屬于資源型鄉村。這些行政村因煤炭的開采而獲得豐厚的利潤，居民的生活水平也獲得了改善和提高，但各種矛盾和利益沖突等社會問題也隨之出現，使得鄉村治理的難度不斷增大，產生了許多不穩定因素。

一、資源型鄉村發展中存在的主要問題

（一）鄉村的公共秩序容易陷入混亂境地

縱觀改革開放以來的鄉村經濟發展過程，資源型鄉村在其所擁有的資源未得到大規模的開發利用之前，其公共秩序穩定、民風淳樸、居民安分守己，一心一意搞農業生產，村中的公共事務由村支書、村主任與廣大居民協商解決。一般情況下，除了縣和鄉鎮分配下來的計劃生育任務、發放補助金等具體事務之外，多數公共事務有集體協商解決，比如鄉村道路整修、學校修繕、公共集體土地承包等。當時的鄉村公共秩序良好，居民熱心村子的發展，能積極為村子的發展出謀劃策。然而，隨著村子的煤炭資源的不斷開發和利用，鄉村經濟不斷發展，鄉村利益沖突也就愈加增加，比如村集體與個人、個人與個人、村委會內部、上級政府的介入、外部資金的流入、政商利益分配等都是逐漸顯現出來。特別是以權謀私、中飽私囊，侵害鄉村居民和公共利益的事件頻發，使得鄉村居民的維權意識萌生并成長起來。但是，鄉村居民對不少侵權和濫用公權的行為認識不深，敢怒不敢言，沒有形成集體維權的意識，更沒有有效的監督和制約公共權力的有效措施。往往只有個別膽大的鄉村居民，在其家庭利益受到嚴重侵害時才敢出來維權。這就使得村干部更加肆無忌憚地蠶食鄉村公共資源，侵害公共利益，為自己及其小集團謀利益。

在不斷發生的利益沖突中，資源型鄉村中的精英居民，逐步認識到了問題的嚴重性，帶頭鼓動村民撤換村干部。一般由村民一哄而上，將村干部“拉下馬”。在這個過程中，鄉村公共秩序很容易陷入混亂境地。有時在撤換掉不稱職乃至違法亂紀的村干部的時候，并沒有按照法定的程序進行，而是運用原始的簡單粗暴的方式逼其退出，交出鄉村公共權力。可見，鄉村的公共秩序陷入不穩定的狀態，是由村民通過“競爭型”的抗爭方式所引發的。

（二）資源型鄉村居民的貧富差距會不斷擴大

在煤炭資源沒有得到大規模的利用時，資源型鄉村的發展與普通鄉村的發展沒有顯著的區別，居民之間的收入差距也不明顯，個人能力和辛勤勞作是保證家庭收入的不二法門，整個鄉村維持著原始的公平與平等狀態。然而，隨著煤炭資源的開發，使得鄉村走上了迅速致富的道路，全體居民的收入都有了顯著的提高；同時，鄉村家庭貧富之間的貧富差距也迅速拉大。那些掌握著村中公共權力、敢于冒險、懂得政策變動、會投機取巧的鄉村居民憑借自身的優勢和關系快速致富。其中，村干部利用手中的職權，憑借最先對政策變動信息的了解，先他人而動，占盡了先機，獲得了利益最大化。還有一些普通居民，雖然不是村干部，但是引起關注政策變化，和外界了聯系較廣的“精明人”也容易先富起來。另外，就是那些和村干部關系好，或者有政府關系的人，也容易抓住機會率先致富。從表面看，這些人是憑借自己的膽識和能力獲得的利益，但實際都是通過直接或間接地利用鄉村公共資源富起來的。其實，村干部往往是煤炭資源利益鏈條中的一個重要環節和組成部分。當鄉村居民和集體的利益不斷受到侵害后，居民會在一部分鄉村精英的帶領下介入鄉村的公共管理，使得原有的鄉村公共秩序受到沖擊。

鄉村居民家庭之間貧富差距的擴大使得鄉村利益沖突增多、管理難度增加，也使得鄉村治理陷入不穩定的狀態之中。除此之外，經濟上收入的不斷拉大，也迅速改變著資源型鄉村的一切。首先，是鄉風改變。過去，鄉風自然、民風淳樸，多數人過著知足常樂的生活，鄰里間互幫互助。而在貧富差距拉大之后，鄉村居民中的富人盲目地追求物質享受，形成金錢至上的錯誤的價值觀，使得鄉風村風浮夸，導致較低收入的村民也開始羨慕富人的一擲千金，并追求他們奢靡的生活。這種貧富差距的擴大也使得鄉村社會的不穩定因素增加，導致鄉村社會的管理難度加大。

（三）資源型鄉村居民政治參與意識普遍比較淡薄

鄉村居民原先一心撲在土地上，現在集中精力爭奪煤炭資源開發帶來的巨大利益。雖然利益目標發生了巨大變化，但是鄉村居民文化程度不高、綜合素質較低的現實并沒有發生根本變化，這就使得資源型鄉村的治理必然取決于精英任務的治理水平。同時，鄉村居民政治參與意識淡薄也是造成精英治理鄉村的重要成因。這使得多數居民很難監督和制約精英治理，無法更好維護其利益。

精英政治說到底還是人治，人治有其高效率的一面，但是因為缺少必要的監督機制使其難免歸于個人的專制。精英政治短期之內可以為鄉村的發展產生積極的作用，但是絕對的權力產生絕對的腐敗，所以鄉村精英會以權謀私，腐敗滋生，最終使得鄉村的公共秩序陷入新的混亂。因此，只有不斷增強鄉村居民的政治參與意識，才能使其更有效地參與到鄉村公共治理之中，形成良好的村民自治政治環境。由于居民的文化程度和綜合素質在短期內是無法提高的，因此，其政治參與意識的增強也需要一個過程，由此帶來的鄉村治理秩序混亂也是客觀現實。

二、解決資源型鄉村發展問題的理論與制度評介

針對上述資源型鄉村發展中存在的主要問題，筆者梳理了當前學界提出的鄉村治理主要理論以及實踐中的制度與模式，并進行簡要評介，以期從中找到解決問題的思路。

（一）鄉村公共治理理論

鄉村公共治理理論發源于治理理論。“治理理論特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。”我國學者俞可平認為：“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”而鄉村公共治理則是：“政府、村民組織與普通村民等治理主體通過自愿、平等的合作，運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”鄉村公共治理對象主要是鄉村公共事務，其內容既包括鄉村經濟、鄉村教育、鄉村衛生、鄉村體育、鄉村文化等資源，還包括社會福利、社會救濟、鄉村治安、鄉村服務等具體事務。因此，可將鄉村公共治理理解為：“鄉村公共權威運用鄉村治理權力，處理鄉村社會事務，借以調控和影響鄉村社會。”資源型鄉村公共治理也是在鄉村的公共治理框架下來構建的，是由資源型鄉村的公共權威來實施的。這里的公共權威并不單指鄉村中的權力設置機構，也不僅是指鄉村精英聯合組織的為鄉村公共利益服務的第三部門組織，而是指二者的結合。只有這樣的結合，才能更好、更高效地處理鄉村公共事務，才能使公共權力更充分地受到鄉村居民的監督，最終防止公權私用濫用，杜絕資源型鄉村腐敗的滋生。

（二）村民自治制度

“中國農村的村民自治制度，是在農村經濟體制改革深入發展中產生和形成的新型基層民主制度，也是農村政治管理體制改革和民主政治建設的重要成果。”村民自治制度在調動村民的政治參與的積極性、穩定農村的政治秩序和提高農村的民主水平發揮了巨大的作用。村民自治制度下，農村的權力機構設置為村民委員會和村的黨支部，即“兩委”組織。“兩委”組織的負責人分別是村主任和村支書，二人的角色既是上級鄉政府的代理人，同時又是村民的當家人。“兩委”的關系和諧與否直接關系著該村的發展。一般而言，村內的公共事務基本由“兩委”共同決定，但涉及到村莊核心利益的時候，“兩委”往往會產生矛盾，出現權力的博弈，嚴重影響村莊的發展。

資源型鄉村的村民自治制度的運作，實際上就是“兩委”之間的權力博弈。在“兩委”權力博弈的過程中，當鄉村的公共利益受損的時候，村莊精英就會聯合團結村民，充分發揮制度的作用，通過選舉重新進行權力的優化配置。整體上看，村干部的政治權力意識較強，但也有部分村干部在獲得正當酬勞之外，也謀取非正當報酬，侵害公共利益。但是，村民決不會任由公共利益受損，最終依據《村委會組織法》的相關條款會重新選舉村干部，更好地為大家服務。當然，只有真正代表村民利益的村干部才可能長久地呆在“兩委”，才可能更好地維護公共利益，為大家服好務。村民自治制度在資源型鄉村的作用比普通鄉村的作用要明顯，資源型鄉村的居民政治參與意識也更強。通常情況下，多數鄉村居民都是被動參與到公共治理中的，對于自身或集體正當利益遭受的侵害多保持沉默。只有在包括自己利益在內的公共利益遭受極大侵害時，才會在精英村民的帶領下發揮作用，維護公共利益。可見，其中發揮關鍵作用的還是精英村民，這些精英們在鄉村中具有較大的影響力，是具有權威的鄉村居民。他們在資源型鄉村的公共生活中起著舉足輕重的作用，是村干部的有力競爭者，也是鄉村公共政策形成與實施的主要推手。但當精英村民為了一小集團的利益進行權力博弈時，也會給資源型村莊的利益共同體帶來傷害，進而侵害鄉村公共利益。可見，“村莊精英是影響鄉村治理的關鍵變量，精英動員下競爭性選舉可能增加村民政治效能感和村莊權力的合法性，構建村莊利益共同體；但當村莊精英惡性競爭時，也可能會出現詆毀對手、過分許諾、賄選、為自己支持者謀私利、撕裂村莊共同體等弊病。”

（三）公共選擇團體理論

在現實中，精英村民作為資源型鄉村中的少數派或小集體也不必然實現鄉村大集體的共同利益。誠如美國著名經濟學家奧爾森在《集體行動的邏輯：公共選擇團體理論》一書中提出的，個人理性與集體理性之間存在著沖突，共同利益并非集體行動的充分條件，“除非一個集團中的人數很少，存在強制或其他某些特殊手段促使個人按照他們的共同利益行動，理性的、自利的個人將不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”

奧爾森的集體行動邏輯理論表明，人們會為了共同的利益而走在一起，但是追求個人利益最大化的個人理性會使追求公共利益最大化的集體理性變得不理性。資源型鄉村的共同利益便是通過資源的合理開發和利用使得經濟效益得到最大化，使得每一個村民都能受益。但是，由于資源作為公共產品的屬性，使得村民產生了搭便車的心理，付出成本的村民則希望得到最大的收益。為了動員個人都能積極參與到集體行動中來，奧爾森又提出了“選擇性誘因”的理由。通過外在的刺激和強化而促使集體行動變得迅速起來，但是往往由于“選擇性誘因”的成本問題而又陷入集體行動的困境。資源型鄉村的“選擇性誘因”可以是村干部，也可以是經濟報酬，還可以是強制性的手段。毋庸置疑，強制性的手段會打擊村民的生產和勞動的積極性，會影響鄉村集體行動的進程。精英村民也會因為自己的利益而使得鄉村的集體行動所產生的公共利益受到損害。因此，資源型鄉村的集體行動應該要掌握“選擇性誘因”的具體措施，要使得動員村民的成本達到合理的程度。當然，這個動員的過程也是縣鄉政府及鄉村力量的通力合作的結果。并且，在集體行動中也需要全程動員，使其成本趨于合理，促使公共利益趨近最大化。不過，事實上最大利益很難得到統計，這也正是資源型鄉村公共治理的難點所在。

（四）多中心治理模式

多中心治理模式指的是在鄉村治理是多個權力中心和組織結構運行的結果。多中心對應著單中心，即反對權力的壟斷和控制。其核心在于發揮村民的政治參與作用，形成一套制約權力的制度體系，同時又能夠最大限度整合資源，以期實現公共利益的最大化。多中心治理模式對于鄉村治理有著極大的適用性。多中心治理強調新政策和制度的出臺應是在全體村民積極參與互動的過程中產生的。埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中的相關論述也說明，在傳統的熟人社會的鄉村里，多中心治理模式可以使村民之間的互動過程變得更為順利，并大幅減少公共治理的成本。多中心治理理論正是以村民自治為基礎展開的，村民自治的基礎越扎實，多中心治理模式的作用發揮越充分。在資源型鄉村多中心治理模式中，應由上級縣鄉政府、“兩委”村干部、鄉村精英居民和普通居民組成的利益共同體組織以及社會上第三部門共同組成治理機構。

上級縣鄉政府向資源型鄉村下達國家政策和法律文件時，鄉村“兩委”干部既要充分領會上級政府的精神，又要積極開展宣傳工作，動員鄉村居民認真貫徹政策和法律文件精神。鄉村精英居民和普通居民組成的利益共同體組織則是在保障自己合法利益的基礎上實現自上而下的要求。第三部門則是本著社會公益的精神，力所能及的服務鄉村。在這個互動過程中，有自上而下的行政要求，也有自下而上的利益訴求。這是一個多方利益博弈的過程，最好的結果就是使得政府分配的行政任務得以完成，同時又使居民的利益得到最大滿足。每個中心都要明晰自己的任務和職責，只有這樣才能使其綜合作用和效果達到最優。上級縣鄉政府不僅要分配任務，還應承擔指導資源型鄉村發展的任務。縣鄉政府因為級別較高，掌握的資源也較多，可以靈活利用，優化配置資源，使得資源型鄉村在政策上獲得相應支持，使鄉村發展規劃得以順利開展。“兩委”的村干部作為上級政府的代理人和村民公共利益的當家人，起著橋梁作用。當然，其中不排除村干部的權力私用的現象，這就需要鄉村精英居民和普通居民組成的利益共同體實施監督和制約，而村民自治制度則為鄉村居民發揮監督作用提供了制度的保障。多中心治理模式的特殊性就在于社會第三部門的介入，“第三部門是政府組織和經濟組織之外的以公共利益或團體利益為目標取向，以組織成員志愿參與為運作機制的正式的自治性組織的總和。”對于資源型鄉村而言，第三部門可以提供技術性和智力性的支持。當資源型鄉村在為如何合理開發資源犯難時，除了能得到縣鄉政府的支持外，還可以由第三部門為其出謀劃策、制定規劃。第三部門因為自己的獨立性以及成員的志愿性，在資源型鄉村的開發中可以發揮更作用，為資源型鄉村的長期發展貢獻了力量。第三部門可以由鄉村研究的學術團體和涉農服務組織機構等來充當。第三部門將自己在鄉村研究中成果應用到資源型鄉村的實踐中，可以使資源型鄉村少走彎路、節約成本、獲得更多收益。多中心治理理論強調的是多個中心的制約和合作的關系（如下圖所示）。

這里體現的制約關系中有強制約關系和弱制約關系之分，垂直分布的則是一種強制約關系，第三部門與其他三者之間的制約則是典型的弱制約關系。總的說來，資源型鄉村的多中心治理模式所強調的是多個中心的合作關系。公共利益通過各個中心的權力的合理配置，可以使資源得到合理的開發與利用，最終使資源型鄉村的發展呈現出良好的發展態勢。

三、對資源型鄉村公共治理的思考與建議

鄉村治理問題是一個社會治理的現實難點問題，也是學界普遍關注的一個熱點問題，因為農村、農業與農民問題一直是中國的關鍵問題和重點問題。2000年以來，中央多個一號文件都涉及三農問題，鄉村治理也是其重要內容。但是，鄉村治理問題的研究并非21世紀才出現的。近代以來，最為引人注目的鄉村問題研究是以毛澤東、梁漱溟為代表的鄉村建設派的探索及成就。他們倡導了鄉村建設運動，為早期鄉村研究奠定了扎實的理論基礎。直到以家庭聯產承包責任制為代表的農村改革以來，鄉村問題得到了空前的發展，學術研究也在不斷深入。筆者正是受到前人的影響，在已有理論與實踐探索的基礎上，結合實際調研，來探析資源型鄉村的善治問題。至于如何才能使得資源型的鄉村得到長久的發展，如何才能平衡各方利益，使不同權力之間的博弈能實現最好最優結果，還需更加深入的研究。其中涉及的每一個問題都引人深思，除了前面所述的現實與理論問題，賀雪峰、董磊明在《中國鄉村治理：結構和類型》中還提出了“次生秩序型鄉村治理的困境”的問題，也值得學界進一步關注。目前，在我國，村民自治制度在資源型鄉村中發揮著非常重要的作用，但是因為集體行動的邏輯性使得村民自治制度有時候難以有效和充分發揮作用。因此，在不斷完善村民自治制度基礎上，探索性地采用多中心治理模式也會在公共物品的提供、維護公共利益等方面起到應有作用。

事實上，不管什么制度、什么模式、什么舉措，最終都要由人去實施、去完成。因此，資源型鄉村治理問題的出發點和落腳點還得回到人的問題上來，在探索鄉村居民參與鄉村治理方面應下大力氣來抓，使他們的積極性和創造性充分發揮出來，才能真正實現鄉村善治。在不斷提升鄉村居民積極參與資源型鄉村治理的同時，還必須不斷提高鄉村居民的綜合素質，尤其是村民的政治素質。為此，就要不斷通過多途徑宣傳教育等手段來努力提高鄉村居民的政治參與意識和自治能力與水平。只有這樣，良好的鄉村治理制度和治理模式才能受到人們的支持，才會接地氣，才能落地生根，最終得以有效實施。此外，各級政府必須不斷加強民主環境的營造，因為只有在民主的環境下，各種好的制度才能有效發揮其作用。

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