普惠金融視角下榆林精準扶貧實施研究

邊琳麗

摘 要：精準扶貧是打贏脫貧攻堅戰的重要舉措，普惠金融與精準扶貧目標相一致，實施金融扶貧是我國農村精準扶貧開發的重要舉措之一。從闡述普惠金融和精準扶貧的政策內涵及宗旨入手，圍繞榆林市貧困發展現狀，從貧困戶、金融機構、政府三個方面分析榆林普惠金融推進精準扶貧面臨的問題，并針對這些問題提出相應的對策建議。

關鍵詞：普惠金融；精準扶貧；榆林市

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）24-0096-02

一、普惠金融與精準扶貧的政策內涵及宗旨

（一）普惠金融的政策內涵及宗旨

“普惠金融”最先出現于聯合國“2005小額信貸年”，旨在提倡“能有效地、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系”，強調其金融服務覆蓋的廣度。2006年“亞洲小額信貸論壇”上，我國首次使用“普惠金融”這一詞匯。2013年，“普惠金融”在中共十八屆三中全會上正式成為我國全面深化改革的內容之一。2016年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，具體闡明了“普惠金融”的總體思路、主要措施、服務對象等。至此，我國徹底拉開了重點建設“普惠金融”的序幕。國家鼓勵發展普惠金融，核心宗旨在于讓全體老百姓享受到均等、便利的金融服務。

（二） 精準扶貧的政策內涵及宗旨

長期以來，貧困問題始終困擾著各國政府，我國同樣需要面對這一尖銳性的社會問題。改革開放以后，我國的扶貧精準開發經歷了不同的內涵變化，最先在農村推行區域性扶貧開發，后發展為針對貧困縣的扶貧，再精確到貧困村的扶貧。目前，扶貧開發工作已取得顯著成效，我國成為了世界上減貧人口最多的國家。在此基礎上，我國政府進一步提出到2020年全國實現小康社會，農村貧困人口全部脫貧的目標，扶貧開發工作任重道遠。2013年，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”，并在之后幾年的調研和論壇上不斷強化和深化“精準扶貧”的內涵，重點解決“扶持誰、誰來扶、怎么扶”等問題。國務院扶貧辦隨后制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，在全國開始推行“精準扶貧”工作。精準扶貧是扶貧開發工作向下一階段奮斗目標挺進的具體措施，力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更持續。

（三） 普惠金融與精準扶貧的關系

普惠金融的特性在精準扶貧中才能得到重復施展；精準扶貧依靠普惠金融支撐，打贏脫貧攻堅戰才會更有勝算。二者在目標價值上保持著高度的一致性，只有二者緊密結合，脫貧攻堅才會效果顯著。

二、榆林市貧困區發展現狀分析

榆林市位于陜西省最北部，東臨黃河與山西相望，西連寧夏、甘肅，北鄰內蒙古，南接本省延安市。轄1區11縣、176個鄉鎮、7個街道辦事處、5 474個行政村，總人口364.5萬人，其中農業人口295.8萬人。長期以來，由于自然地理條件的制約，白于山區和黃河沿岸土石山區交通不便、信息閉塞，群眾以農為主，廣種薄收，難以擺脫貧困。20世紀“八七”扶貧攻堅期間，全市12縣區均為國定貧困縣，2000年，國家“八七”扶貧攻堅結束后，全市國定貧困縣減少到10個。經過21世紀前十年連續不斷的扶持，截至目前，全市仍有8個國定貧困縣。

“十二五”以來，榆林市委、市政府進一步加大了扶貧開發力度，以扶貧開發統攬貧困縣農村工作全局，將農村工作重心向扶貧開發傾斜。主要領導率先垂范，做到逢會必講扶貧、下鄉必看扶貧、定期檢查扶貧。

在精準識別方面，榆林市針對底數不清、情況不明、指向不準、針對性不強等長期困擾扶貧開發工作的問題，按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，各縣區分別組建了進村入戶調查小組，對貧困戶、貧困村進行精準識別認定，將貧困戶家庭情況、致貧原因、扶貧方法等信息逐戶建立了檔案，同時將建檔立卡信息全部錄入了貧困戶信息系統，實現了資源共享、動態管理。真正做到了“誰是貧困戶，群眾說了算”。

在整合資源方面，呂梁山片區7縣和白于山區2縣是榆林扶貧開發的重點區域，也是扶貧開發工作的重點和難點。榆林市抓住國家實施片區扶貧攻堅的重大歷史機遇，全面推進片區攻堅。在片區投入各類行業項目資金301.03億元，實施項目995個，有力地推動了片區縣域經濟發展。市級財政安排專項資金2 866萬元，新栽山地有機蘋果4.1萬畝，配套建設苗木基地185畝、果園灌溉項目5處、果庫2個、養豬場6個、養羊場2個。山地有機蘋果項目覆蓋農戶7 350戶，其中貧困戶3 310戶，貧困戶占45%。

在移民搬遷方面，4年來，榆林市累計財政投資21.34億元，其中省財政11.02億元、市級財政10.32億元，搬遷4萬戶16.3萬人，先后建成了定邊縣衣食梁、靖邊縣海則畔二區、橫山縣興豐社區、子洲縣頤和小區和佳縣王家砭工業園移民社區等一批千戶以上現代化集中移民小區。積極創新移民模式，實施多元化戰略，將扶貧移民搬遷與保障性住房政策相銜接。

在特色產業方面，榆林市依托羊子、紅棗、雜糧和設施蔬菜等地方主導產業，將大力發展現代特色農業作為貧困戶脫貧致富的治本之策，通過科技引領、示范帶動、點面結合，持之以恒做大做強主導產業，確保村村有增收產業、戶戶有增收項目。“十二五”期間，全市投入財政扶貧資金1.58億元，累計發放小額扶貧貼息貸款4.07億元、互助資金借款2.21億元，扶持農戶11.78萬戶，扶持企業和農民專業合作社335個。投入財政資金2.7億元，實施農業綜合土地治理25.2萬畝。

“十二五”期間，榆林市抓住工業經濟快速發展的歷史機遇，走工業反哺農業、城市支持農村的扶貧開發路子，貧困區域面貌發生了深刻變化，廣大貧困人口正在全面小康路上闊步前行。

2016年7月，榆林市明確提出三年率先脫貧，五年全面建成小康的戰略目標任務。然而，“脫貧致富，剩下的都是硬骨頭。”要想實現全市20.4萬戶貧困戶，60.19萬貧困人口，1 074個貧困村率先穩定脫貧并非易事。

三、榆林市普惠金融助推精準扶貧的困境

（一）貧困戶方面：貧困主體信用意識淡薄，“普惠金融”不敢介入

貧困主體數量眾多，分布廣泛，加之受貧困地區經濟發展落后、自然環境條件差、銀企間信息不對稱、民間借貸經濟鏈斷裂等因素的影響，貧困地區整體信用意識不高。近年來，榆林地區“老賴”現象屢見不鮮。“普惠金融”的順利實施需要有牢靠的信用擔保體系做后盾，否則面對不良貸款、失信違約等壓力，金融機構只能望而卻步。

（二）金融機構方面：扶貧獲利有限，“普惠金融”不愿介入

金融機構開拓業務的主要對象為大中型企業和優質客戶，對于扶貧開發所針對的“無擔保、無高收益、無經營規模”的“三無”貧困戶而言，根本無法享受金融機構所帶來的便利與快捷。就榆林目前情況來看，具有一定規模的銀行均設有榆林分行，但深入經濟落后的農村，銀行業則是少之又少。貧困戶無優勢產業，使金融機構無利可圖，缺乏金融產品的創新，進而反作用于扶貧對象，使其“貸款難、貸款貴”。

（三）政府方面：扶貧政策缺乏，“普惠金融”不能介入

“普惠金融”支持“精準扶貧”，不僅需要金融機構自身的努力，政府、財政、扶貧辦等部分的大力支持同樣不可或缺，甚至需要各部門進行協調與通力合作。縱觀榆林扶貧開發工作，脫貧思路僅限于依靠“政府專項資金、移民搬遷”等政府輸血式短期補貼，未能出臺相關鼓勵政策，充分利用金融扶貧的造血式長效機制。扶貧政策與普惠金融脫節現象突出，使得“普惠金融”愛莫能助。

四、榆林市普惠金融助推精準扶貧的路徑選擇

（一）貧困戶方面：建立健全信用擔保體系，保證“普惠金融”助推“精準扶貧”

一方面，作為貧困戶應建立信用檔案（內容主要涉及其實際持有多少信用抵押物）。采取博弈方式，在貧困戶之間開展信用評級工作，完善貧困戶的信用擔保信息，使信用檔案透明化。金融機構了解情況，即可根據貧困戶的信用級別制定不同類型的金融產品。只有明確扶貧對象的需求，對癥下藥，才能做到“對象精準”。另一方面，作為金融機構可適當降低對貧困戶的準入門檻。普惠金融重在“普”字。貧困戶處于產業鏈和價值鏈的末端，受自然環境影響大，經營風險大。因此，面對各種不確定因素，金融機構可拉長還貸年限或降低貸款利率，真正做到“產品精準”，雪中送炭。

（二）金融機構方面：加強金融設施建設，爭取“獲利扶貧兩不誤”

“普惠金融”不等同于“扶貧救濟”，而是將金融機構與貧困戶緊密聯結的一種可持續金融政策，形成“農民豐收，則金融獲利”的局面。因此，金融機構需要從硬件設施、軟件服務兩方面雙管齊下。

在硬件設施方面，金融機構可加大金融基礎設施的建設，擴大營業網點覆蓋面，同時加強、推廣ATM、網銀的應用，以及創建類似于“民間借貸”的規范性金融產品，將貧困戶的閑置資金聚攏起來。“渠道精準”，貧困戶才能真正受益。

在軟件服務方面，送服務、送知識、送信息到貧困戶，發散其投資理財思維，激發扶貧對象的創業熱情。讓農戶了解脫貧不止可以依靠種田、養羊，還可以通過打造榆林特色產品、參與規范化的金融借貸，購買理財投保產品等多種途徑。“服務精準”，最終實現金融機構與貧困戶榮辱與共。

（三）政府方面：建立有效的激勵約束機制，創新銀企合作模式

一方面，政府應明確自身在“普惠金融、精準扶貧”等政策中的地位。政府是宏觀調控中的“無形的手”，起到牽線搭橋，引導疏通的作用。因此，政府可以制定針對扶貧對象或金融機構的補貼政策，或為基礎設施建設提供經濟支撐，從而鼓勵、促進金融機構與貧困戶的融合，創建“銀行+企業+貧困戶”的合作模式。讓金融機構直接服務于小微企業，也讓分散的貧困農戶集中于企業。三方責任明確，“責任精準”，各司其職。另一方面，政府應出臺相應的懲罰措施，既要限制金融機構的普惠金融專項資金確實用于貧困戶，又要杜絕扶貧對象因資金易得而引發惰性及失信現象。

[責任編輯 陳丹丹]