洛陽市完善宅基地制度的路徑研究

魏博

摘 要：洛陽是中原城市群副中心城市，在中部地區乃至全國有較大的影響力和帶動力。目前，洛陽在完善農村宅基地制度方面已經開展了一些有益探索，形成了一些經驗。通過制度上的創新，使洛陽能夠在農村宅基地有償使用和有償退出、農村宅基地使用權流轉、抵押融資等體制創新上取得新突破、創造新經驗，為全國經濟次發達區域、中西部地區城市和傳統農區完善農村宅基地制度提供借鑒。

關鍵詞：洛陽市；宅基地制度；完善路徑

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）24-0116-02

宅基地制度的完善是農村土地制度改革的核心和重要突破口。隨著新型工業化、城鎮化和農業現代化的深入發展，我國現有宅基地制度越來越不適應新形勢要求，改革完善農村宅基地制度，成為破解城鎮化進程中人、地、錢難題的關鍵所在。當前洛陽正處在推進城鎮化建設的關鍵階段，面臨城市建設用地緊張和農村宅基地大量閑置的矛盾，探索農村宅基地制度的先行模式，發揮土地制度的綜合帶動作用，不僅是洛陽提升城鎮化發展水平、推進新型城鎮化的內在要求，也是洛陽實現快速發展必須抓住的重要機遇。

一、洛陽市農村宅基地使用和管理現狀

1.總量較大，分布散亂。全市農村居民點布局比較分散，村莊建設缺乏統一規劃，村民建房隨意性大，宅基地、空閑地、生活生產輔助用地同農地混雜，不少村莊農宅星羅棋布、分散雜亂，宅基地用地規模大，村莊外延無序擴展，造成土地資源低效使用甚至浪費。2012年洛陽市自然村15 217個，占地173萬畝，平均每個自然村占地面積113.69畝；農村宅基地面積117.75萬畝，人均宅地面積0.25畝，鄉村常住人口占有宅基地達到226.67m2/人，遠遠高于國家村鎮規劃建設用地標準150m2/人。

2.超標準占用、閑置宅基地現象普遍。由于歷史多方面的原因，農村“一戶多宅”現象較為普遍，部分村民多占、多蓋的現象較為突出。目前全市“一戶多宅”使用宅基地面積1 855公頃，超標準占用宅基地面積3 885公頃，二者合計占到7.31%。隨著農村人口向城鎮轉移定居，農村宅基地閑置和低效利用的現象也越來越突出。目前全市閑置宅基地面積2 136.75公頃，村內空地面積1 975公頃，宅基地面積閑置率為2.72%。

3.宅基地隱性流轉和私下交易大量存在。在城鄉結合部地帶，農村房屋買賣、出租、抵押比較活躍，農村宅基地私下買賣、出租等變相流轉的現象較為普遍。目前全市私自流轉宅基地面積1 699公頃，占宅基地總面積的2.1%。由于監管滯后，私自改變宅基地用途的現象比較突出，部分城郊或沿路農民擅自改變農村宅基地用途，用宅基地及家前屋后的空地建成了小工廠、門面房、飯店等。

4.宅基地相關制度改革探索不斷推進。洛陽在宅基地制度改革方面做了諸多探索，部分工作走在全國前列。一是全面開展宅基地使用權確權登記發證工作，全市農村集體土地使用權確權登記發證工作已簽訂合同金額達到15 584.5萬元。二是針對宅基地閑置問題，洛陽對進城定居放棄宅基地使用權的農民進行每人補貼5 000元，通過有償方式鼓勵農民退出空閑宅基地。三是推進土地綜合整治和人地掛鉤政策試點，探索宅基地有償退出的制度化途徑和長效機制，2012年以來土地綜合整治共投入40.2億元，完成拆舊復墾2 100畝。四是按照“四配套”（基礎設施、公共服務設施、商業便民服務、產業就業創業項目）、“五同步”（完成村委會改區委會、村民改市民、集體經濟改股份制、建立各類組織、開展居民素能培訓）的標準開展新型農村社區建設，實現全市節地率75%左右。

二、洛陽市農村宅基地使用與管理中存在的主要問題

洛陽市農村宅基地使用與管理中存在的問題日趨復雜化，主要有以下幾個方面。

1.規劃缺失造成村莊建設無序擴張。目前全市村鎮體系規劃和村莊建設規劃編制總體滯后，村莊規劃建設缺乏上位規劃指導。由于沒有統籌規劃，一些地區農村居民點處于“自然形成、無序發展”狀態，外延擴張嚴重，村內房屋大都因為地形原因導致分布零亂，供水、供電、排污、綠化缺乏協調，有機共享性差。部分村莊雖有發展規劃，但規劃不夠科學，加上監管機制不健全，用地管理中審批把關不嚴，違法占地查處不力，導致規劃執行出現偏差，難以發揮實效。

2.有償退出機制不健全造成宅基地大量空置和資源浪費。自2009年，洛陽市就開始進行了農村宅基地有償退出嘗試，但由于補償標準低等原因，自愿退出參加有償退出宅基地的農戶極少。據洛陽市2010年調查，78%的農民工認為補貼標準偏低是放棄宅基地的主要原因，僅靠補貼的2萬～3萬元，難以在市縣區購房。同時，縣級財政大都是吃飯財政，配套農村宅基地退出補償資金困難很大，導致推進的積極性也不高。由于洛陽經濟社會發展水平還較低，人地掛鉤形成的“地票”交易價格低，難以對農民退出的宅基地和農村住房進行合理補償，導致新型社區建設和宅基地復墾整理難以持續。

3.宅基地私下交易產生了諸多社會問題。農村宅基地私下交易為主的隱性流轉產生了不小的問題。由于宅基地集體所有的土地制度，導致農民宅基地的使用權不能進行公開交易，農民的宅基地和房屋在面臨征收的過程中，隨意定價、價值低估的現象時有發生，由此釀成的群體性事件逐漸增多，引發了越來越多的社會矛盾和法律糾紛，不僅造成了社會穩定問題，還讓集體流失了土地資產收益，更侵害了農民的權益。

三、完善農村宅基地制度的路徑

1.建立農村宅基地有償使用制度。一是加快推進宅基地確權工作。首先編制村莊建設規劃，修訂完善農村宅基地用地控制標準。對農村宅基地進行確權頒證，嚴格執行宅基地面積限額標準，在經濟條件較好、土地資源比較緊缺的地區，開展閑置宅基地、一戶多宅、村內空地等調查清查和評估，建立農村宅基地地籍檔案。二是有序放開農村宅基地有償使用范圍。在充分尊重農民意愿前提下，完善農村集體經濟組織成員身份認定標準，探索固化農村宅基地使用權無償取得主體范圍，擁有集體經濟組織成員權的農民可以繼續無償使用農村宅基地，非集體經濟組織成員新增宅基地使用需求只能通過繼承和購買方式獲得。

2.建立農村宅基地有償退出長效機制。一是完善農村宅基地有償退出激勵機制。對在城鎮已購置商品房或愿意進城鎮定居的農民，參照退出時區縣征地政策對農村住房及其構筑物、附著物給予一次性補償，并采取置換、獎勵或城鎮購房補貼等方式協商收回空閑宅基地。二是健全退出農村宅基地處置和利用機制。退出的農村宅基地應優先復墾為耕地或其他農用地，交由村集體經濟組織管理、利用，原集體土地所有權不改變。農村宅基地復墾后，原使用人為本村村民的，復墾后的土地優先由其承包經營。宅基地復墾后產生的建設用地指標，由土地整治機構通過城鄉建設用地增減掛鉤或人地掛鉤統籌利用。三是完善“人地掛鉤”運作機制。創新城鄉建設用地增減掛鉤模式，鼓勵宅基地復墾，利用復墾同比例申請建設用地指標。完善農村建設用地指標登記交易使用管理辦法，制定和完善節余建設用地指標收益分配與使用管理辦法、試點項目實施監管辦法、舊村莊土地復墾驗收辦法。建立市、縣節余建設用地指標管理臺賬。

3.建立農村空置閑置宅基地使用權流轉制度。一是建立農村宅基地交易平臺體系。探索建立市、縣區、鄉鎮三級聯動的宅基地交易平臺體系，依法為農村宅基地流轉交易提供場所設施、信息發布、組織交易、交易簽證等服務。增加農村宅基地入市交易服務、管理功能，建立市級宅基地使用權流轉平臺，探索國有建設用地和農村集體建設用地“兩種產權、同一市場、統一管理”的途徑。二是推進農村宅基地使用權有序流轉。嚴格限定農村宅基地使用權轉讓條件，農村宅基地使用權轉讓需經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。加強宅基地流轉用途管制，宅基地使用權的流轉不得改變宅基地所有權的主體和性質，可以用于建設農民住房、農村集體經濟組織租賃性經營房屋，不得用于商品住宅開發。流轉應有一定的期間限制。三是完善宅基地流轉增值收益分享機制。合理的土地流轉收益分配機制是產權主體流轉的內在動力，必須理清各主體的收益分配關系。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在宅基地增值收益中的分配比例。

4.健全宅基地使用權與農村房屋所有權抵押制度。一是完善農村產權抵押登記服務體系。建立和實施城鄉房地產統一登記制度，將農村宅基地和農村首個住房納入全國統一的不動產登記制度。根據抵押登記的國有土地使用權，發展城市農村宅基地和農村住房抵押登記的措施和過程管理，建立和完善農村宅基地和農村住房抵押登記服務體系。二是建立農村宅基地和住房抵押貸款的融資機制。按照風險控制要求，積極開展農村宅基地和農村房屋所有制抵押貸款試點，允許宅基地使用權抵押和房屋所有權、融資。三是完善宅基地使用權和房屋價值評估體系。區（市）縣政府制定和公布農村居民點土地抵押貸款基準價或最低保障價，作為宅基地價值評估的依據和價值。農村宅基地的價值可以由當事人來確定抵押權，也可以由當事人向抵押人確認，由合格的評估機構確定抵押財產的價值不得低于基準價格。四是建立農村宅基地和房屋處置機制。出臺農村宅基地和房屋不良資產處置辦法，建立政府引導和市場化運作的不良資產處置機制。五是建立財產抵押風險分擔補償機制。鼓勵私募股權基金或設立農業融資擔保公司，鼓勵銀行和擔保機構分擔不良資產流失。對宅基地和房屋處置后生活困難的農民，從處置所得，給予一定數額的補貼。

參考文獻：

[1] 印子.農村宅基地地權實踐及其制度變革反思——基于社會產權視角的分析[J].中國農村觀察，2014，（4）：52-62.

[2] 李勇堅.我國農村宅基地使用權制度創新研究[J].經濟研究參考，2014，（43）：3-19.

[3] 劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學院學報，2015，（3）：18.

[4] 鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障[J].中國法學，2014，（2）：142-157.

[責任編輯 劉兆峰]