關于鐵路行政復議制度的思考

孫斐

摘 要：鐵路行政復議可以有效解決鐵路行政糾紛，鐵路行政復議由鐵路部門本級進行，具有多元性結構、雙重身份的特點，并且當前鐵路行政復議存在體制不健全、公信力被質疑、優勢難以發揮等問題。針對上述相關的問題提出完善鐵路行政復議制度的相關策略。

關鍵詞：鐵路；行政復議制度；完善策略

中圖分類號：D922.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）24-0191-02

所謂行政復議，指公民、法人或其他組織認為行政主體的具體行政行為對其合法權益造成了侵犯，進而產生不服從的情緒，依照法定程序向行政復議機關提出復議申請，機關由此審查具體行政行為的合法性與適當性，最終做出行政復議決定。本文針對鐵路行政復議中涉及的相關制度進行探討。

一、現行鐵路行政復議的基本特點

1.全部由鐵路部門本級進行復議。《行政復議法》規定了行政復議案件的管轄范圍，基于當前的鐵路行政管理制度，當公民、法人或其他組織對鐵路的某一行政行為或對鐵路管理機構做出的某一行政行為提出復議申請之時，應由鐵道部進行全權與直接受理。由此可知，鐵路部門本級具有鐵路行政復議權，并履行相應的責任。

2.申請人員具有內外多元化結構。現階段，我國鐵路存在著政企不分的問題，因而出現體制異化現象，行政復議的情況較多。行政復議申請一般為行政機關就具體的行政行為提出復議申請，分別有鐵路系統內部與外部的工作人員及行政管理相對人。通常情況下，行政復議申請人為本機關以外的社會相對人。由此可知，鐵路行政復議的申請人具有多元性結構，與一般行政復議案件的申請人存在一定的區別。

3.鐵路局具有雙重身份。鐵路局具有雙重身份，一是在法定范圍內，有權對鐵路管理機構的區域性鐵路行政管理職權予以行使；二是屬于在國家工商行政管理機關進行登記的國家級鐵路運輸企業，需要履行企業經營管理職責，并享有相關義務與權利。因此，鐵路局具有鐵路行政管理機構和鐵路運輸企業兩種身份。

二、當前鐵路行政復議制度存在的問題

1.鐵路行政復議體制不健全。基于鐵路行政管理體制的約束，鐵路部法制部門會對所有的鐵路行政復議案件進行統一受理與審理，并做出復議決定。當前關于鐵路行政復議體制不健全主要體現在以下兩方面：一是復議機構與復議人員尚未得到專門的設置，行政復議工作的質量與效率有待提升；二是鐵路管轄的范圍太大，當事人要想提出復議申請存在一定的難度，在鐵路行政執法力度加大的背景下，行政復議案件的數量逐年上升，導致相關的機構和人員不能適應新形勢下行政復議所提出的相應要求。

2.行政復議制度的公信力被質疑。當前行政復議的公信力被質疑，行政復議的功效還未被充分發揮，鐵路行政復議制度也存在這方面的問題，對于行政復議工作而言，受理難、審理難、公信力低三大問題亟待解決，行政復議制度不應再成為“擺設”，其作用應得到充分的發揮。當前鐵路部門辦理的行政復議案件維持所占的比例很高，對原有具體行政行為予以推翻的相關決定比較少。出現這樣問題的原因，一是鐵路部門行政復議機關的辦案素質有待提升，二是鐵路部門行政復議機關在處理事務之時不負責任，存在部門保護主義和本為主義思想。越過行政復議而直接去法院提起行政訴訟的鐵路案件較多，遠遠超過到各級行政復議機關與機構的案件數量。究其原因，由于鐵路行政復議的公信力較低，加之鐵路行政主體沒有履行好宣傳和告知任務，導致對鐵路行政救濟路徑不了解。

3.行政復議機構基本上不承擔責任。分析當前存在于鐵路行政復議工作中公信力遭質疑和行政復議機構維持率高這兩種現象，重要原因在于復議機構以及工作人員不管是強行維持還是中止撤回，他們基本不承擔任何責任，并且行政復議中還存在書面審理的片面性和調查取證的問題。在法律上不承擔責任，在行政上積極性也不夠，制度急需得到修改與完善。由此可見，行政復議中應該引入問責機制。

4.行政復議程序的效率優勢難以發揮。行政復議制度應當具有的一個明顯的優勢為快捷、便利，相較于其他行政訴訟等制度，行政復議制度應該具有便利和快捷的優勢，但是，當前行政復議制度沒有充分發揮這些優勢，鐵路行政復議效率低下已經是一個比較容易發生的問題。由于行政復議的審理工作多以書面形式進行，公開性與透明度比較低，使得行政復議工作具有“行政化”的特點，需要經過多道程序審批才能最終決定。行政復議的程序如下：具體的辦案人員提出相應的意見，相關領導在審閱之后簽字，然后交由分管部門（法制辦與政府相關領導）簽字并定案，這一環節所經歷的時間比較長，類似于“公文旅游”，不管是哪一個環節被耽擱，都會延長整個工作的周期，這種“官僚化”的層層審批來辦理行政復議案件，降低了行政復議效率，并為腐敗現象的滋生提供了溫床。

三、鐵路行政復議制度的思考

1.完善鐵路行政復議工作制度體系。根據當前鐵路部門和區域鐵路管理機構兩級行政的具體情況，完善鐵路行政復議工作的制度體系。多種制度共同構成鐵路行政復議制度體系，它們對鐵路行政復議的具體工作流程予以細化，劃分復議機關及鐵路管理機構在鐵路行政復議工作中各自履行的職責，由此對行政復議整個過程的監督予以強化，提升行政復議工作的公信力，最終保證各環節的工作在開展過程中有章可循，有制可守，進一步提高鐵路行政復議行為的規范性。

2.在加強法制隊伍建設上下功夫，不斷提高鐵路行政復議案件辦理能力。鐵路行政復議案件辦理質量歸根結底取決于鐵路辦案人員的素質，而目前鐵路行政復議辦理隊伍仍然“量少質弱”，難以適應實踐需要，加強法制隊伍建設是當前重中之重。針對目前鐵路法制機構力量薄弱、行政復議辦案人員工作積極性不高等問題，鐵路相關部門要積極采取措施，加強指導，進一步深化基層對行政復議工作重要性的認識。一是要科學確定行政復議工作人員的編制，將從事專職行政復議工作人員的比例維持在一個合理的范圍內，對工作隊伍予以固化，穩定工作力量。二是加強隊伍建設，鼓勵行政復議辦案人員參加全國統一司法考試。加大對行政復議辦案人員的業務培訓，學習但不限于行政復議方面的相關法律法規，特別是行政管理領域的其他法律法規和復議技能。endprint

3.在嚴把“四關、四環節”上下功夫，不斷提高行政復議辦案質量。隨著社會矛盾的日益復雜，鐵路行政復議爭議加大，為解決爭議，要盡可能地進一步暢通鐵路行政復議渠道，例如，成立鐵路行政復議咨詢部，開設咨詢專線，建立并健全行政復議案件移送制度，對行政復議案件從信訪部門進行分流；豐富鐵路行政復議受理方式，進一步完善信函、電話、傳真等申請方式。在案件審理過程中，注重辦案質量，嚴把“四關”（受理關、審核關、調查關、決定關），突出“四環節”（辦案程序環節、事實證據環節、適用法律環節、裁量幅度環節），讓群眾感受“看得見的正義”。

4.在推動工作方式轉變上下功夫，不斷提高行政復議審理方式的創新能力。鐵路行政復議以書面審理為原則，相對封閉，當復議機關做出對申請人不利的決定時，申請人容易理解為“官官相護”。今后，要促使鐵路行政復議程序向公開化發展，使案件審理更加公開透明。一是將公眾參與引進行政復議程序，進一步探索擴大聽證適用的范圍，建立辯論機制，讓當事人參與案件審理，對案件的主要事實和關鍵證據進行質證。二是實行繁簡分流，做到“簡案快審，難案細審”。對事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件，可以使用簡易程序，提高辦案效率。三是將調解方式貫穿于鐵路行政復議全過程，實現對行政調解與行政復議資源的有效整合。

5.完善鐵路行政復議調解的程序規則。行政復議調解能夠對行政爭議予以合理且較為有效的解決，和行政復議決定具有相同的作用，因此，鐵路行政復議要完善鐵路行政復議中的調節制度，具體包含以下幾方面：一是啟動行政復議調解時，應該遵循各個當事方的意愿，并告知當事人行政調解的相關制度，送達受理通知書，受理初步的審查之后進行行政復議調解；二是調解協商內容應涉及到調解工作的全過程，具體有筆錄制作、方式選擇、內容協商、主持人與參與人指定、組織調解等；三是進行行政復議調解書的制作；四是規定調節的時間限制與次數；五是終止調解工作；六是要將調解協議書的效力充分地發揮出來。實際上，復議調解與復議決定是有聯系的，它們并非兩種截然分明的程序，兩者同處于行政糾紛的解決過程中，當出現調解失敗現象時應在最短時間內做出復議裁決。其實，不管是選擇調解，還是做出復議決定，復議機關都應嚴格按照程序執行，否則將會出現權力濫用的問題。

6.明確鐵路行政復議申請的事項范圍。鐵路行政復議受理范圍應對以下內容予以囊括：一是不服從鐵路行政機關的行政處罰判決的，包括警告、沒收非法財物與違法所得、罰款、吊銷或暫扣執照以及責令停產或停業等；二是不服從鐵路行政機關做出的變更、終止、撤銷執照、資質證、資格證書等判決的；三是不服從鐵路行政機關做出的查封、凍結財產、扣押或限制人身自由等決定的；四是對鐵路機關侵犯以合法經營權的；五是申請鐵路機關執照、資格證等相關證件，鐵路機關未按法律規定予以辦理的；六是認為鐵路機關做出的其他的行政行為出現了對合法權益的侵犯的。上述情況都允許申請鐵路行政復議，明確行政復議范圍可以提高行政復議的影響力。

7.采用“互聯網+行政復議”工作模式。為解決案多人少、效率低下的問題，鐵路相關部門可以探索實施“互聯網+行政復議”工作新模式，研發行政復議案件辦理、監管與應用系統，該系統以“案件辦理平臺”為中心，通過“案件監管平臺、電子檔案平臺、業務交流平臺和法律法規庫”四個平臺建設，發揮“業務分析評價”和“統計分析平臺”兩大系統分析功能，努力提升復議機關辦案和復議監督工作能力，形成鐵路行政復議案件數據庫，系統要嚴格按照行政復議工作流程，按照“立審分離”原則，將行政復議案件辦理流程細化為多個環節，每個環節均制定詳細的工作規范和操作要求。通過強化環節審批控制、文書管理和預警提示等手段，規范行政復議案件辦理流程，提升鐵路行政復議的公信度和工作效率。

參考文獻：

[1] 何廣山.構建鐵路行政復議新機制的思考[J].上海鐵道科技，2012，（3）：3-4.

[2] 黃學賢.關于行政復議委員會的冷思考[J].南京社會科學，2012，（11）：104-110.

[3] 應松年.把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學論壇，2011，（5）：5-9.

[責任編輯 李春蓮]endprint