試論流域區際生態補償模式構建

任朝彬+馬相宜

【摘 要】流域區際生態補償是綜合多角度，多層次的問題，在區際生態補償中最具代表性，尤其在我國，近年來流域區際生態補償成為了一個新發展起來的方向和熱點，受到了政府和學者們的高度關注，這也就加快了流域區際生態補償模式的研究和實踐。流域是完整的地理與生態系統區域，是實施生態保護和生態補償的典型單元。從流域角度研究和實施生態系統保護，可以最好體現生態系統的完整性和生態要素的綜合性。流域生態補償機制研究是當前生態經濟研究的前沿命題。文章從流域區際生態補償的概念入手，論述了流域區際生態補償的理論基礎以及具體的運作路徑，運用法律思維，對流域區際生態補償給予了模式建議，并希望通過這種探討作為今后對流域區際生態補償的進一步研究和實踐的參考和啟示。

【關鍵詞】流域；區際生態補償；補償標準

一、區際生態補償與流域區際生態補償

（一）區際生態補償

區際生態補償，亦或區域生態補償的概念最早提出主要是對生態補償類別的劃分。根據不同的標準，可以劃分出不同的生態補償類別，如根據空間的標準，生態補償可以分為國際生態補償和國家生態補償，國家生態補償又可進一步劃分為國內生態補償、區際生態補償（區域生態補償）、跨流域生態補償等。根據這種劃分理論，早期的區際生態補償是指依據行政區域的劃分，如省內、市內、縣內，鄉（鎮）內，按照公平合理的一般性原則，受益地區和受損地區，開發地區和保護地區之間進行的生態補償。該定義雖然具有一定的合理性，但是卻忽略了區際生態補償發生的根本原因并非是行政區域之間的相鄰關系，因為即使是區域相鄰的行政地區也會同處于一個生態系統之中，并以此為生存、發展的基礎，存在著密切的生態依存關系。這種生態依存關系才是發生區際生態補償的根本所在。

從整體的生態系統地角度來看，我們可以把生態系統界定的相對性看作是發生區際生態補償的基礎原因，將在某個生態系統內的行政區域的劃分看作是區際生態補償的直接原因。在此角度之下，我們可以認為，區際生態補償是指在空間相鄰的不同行政區域因為處于某一特定的生態系統之中而存在生態依存關系，從而需要在該區域間進行補償，以此來平衡區域間利益的生態補償形式。i

（二）流域區際生態補償

流域區際生態補償是區際生態補償在具體應用領域的進一步拓展，主要是以水生態系統為媒介，研究流域內區際間由于水引起的環境狀況所造成的收益損害進而引發的補償問題。流域內區際間相關主體的活動影響水系統的循環或引發相應的問題，損害了水生態系統的相關功能，并通過水生態系統傳輸給某些受益地區或相關利益者，由此產生行為主客體之間的利益協調。從更直觀的角度來看，流域區際生態補償是對流域內區際間由于人類活動所產生的流域上、中、下游之間的問題進而引起的流域內區際間利益失衡的協調。ii一個流域內人類生活與水生態系統有著眾多的作用形式，進而使得生態補償的方式和形式也具有多樣性。根據不同的標準劃分，流域生態補償主要分類主要如表1。iii

二、流域區際生態補償的理論基礎

流域區際生態補償與區際生態補償乃至生態補償有著相同的理論基礎。當前國內外較為普遍的理論基礎主要有：外部性理論、公共產品理論、生態資本理論等。iv

外部性理論，主要源于制度經濟學中科斯關于外部性的研究，外部性主要是指當一個實體（一個人或一家公司）的生產或消費活動在未經得另一實體同意的情況下就進入到了這個實體的效用或生產函數中（即對該實體產生了一定的影響），但卻無須對該實體的收益收費，對損失無法得到補償。流域內生態系統地外部性大致可以分為兩類：一類是水生態系統消費的外部性。例如，人們對清潔淡水的消費，某一地區所飲用的清潔淡水會受到另一地區經濟行為的影響。另一類是水生態系統供給的外部性。例如，某一地區對水源地進行的生態保護和環境保育。可以使得整個流域從中收益。

公共產品理論，根據公共經濟學理論，社會產品可以分為公共產品和私人產品，著名經濟學家薩繆爾森認為，公共產品是指每個實體對這種產品的消費不會導致其他實體對該產品消費的減少。公共產品與私人產品相比較主要有效用的不可分性、非競爭性和非排他性三個特征。水生態系統作為公共產品，較為突出的顯現了兩大基本特征：非競爭性和非排他性。在整個流域內，每個實體對水生態系統的消費不會導致其他實體對水生態系統消費的減少，并且每個實體之間并不存在完全的競爭關系。但是從另一個角度來看，由于水生態系統的非競爭性和非排他性，使得價格機制對此失靈，這就極易引發流域內的水資源遭到過度利用和開發，產生“公地悲劇”和“搭便車”的現象，進而導致整個水生態系統遭到受損和破壞。針對這個問題，政府管制理論應運而生，成為了解決公共產品理論缺陷的有效方式之一。

生態資本理論，流域內的生態資本主要包括：能夠進入社會生產與再生產過程中的水資源、生物資源等，即水資源生物資源等的資源總量和水體等環境的自凈能力；水等資源的質量變化和再生量變化，即生態潛力；水等生態因子是人類生存發展所必需的環境資源。水資源尤其是淡水資源具有極高的價值性和稀缺性，隨著經濟的發展和飲用水資源的日益凸顯，我們逐漸意識到，不能一味的向自然索取，應該適時的向自然進行投資，讓生態資本不斷升值，這樣才能更好的實現區域的可持續發展。

三、流域區際生態補償模式構建的具體路徑

（一）補償主客體的界定

在流域區際生態補償上，流域的上中游區域為了保護流域生態環境不僅要付出巨大的努力，還要犧牲本地區社會經濟的發展，而下游地區卻從中獲得了眾多利益，亦或是上中游區域在社會經濟發展的過程中對流域造成了損害，導致下游地區從眾受損。這種生態環境保護與經濟發展之間的不均衡，直接會影響流域內各區際之間以及利益相關者的關系，所以明確確定補償的主客體對于流域區際生態補償至關重要。

流域區際生態補償涉及的利益相關者主要包括：上中下游、流域兩岸、企業、各級政府及相關部門等。明確流域區際生態補償的主體，也就是解決在流域區際生態補償中相關責任主體的界定問題，按照各相關主體在流域內的行為性質來確定其主體關系，可以從兩個角度來分析：一是通過利用流域生態環境而獲得利益的的行為主體，主要是指利用流域水資源來進行工農業生產、居民生活以及其他產業和用途等；二是由于自身發展損害了流域生態環境，導致流域內的其他區域受到消極影響的行為主體，主要是指流域內過度利用水資源和破壞水資源使得其他區域無法正常使用水資源的情況等。v流域生態區際生態補償的客體主要是指負責做出保護流域生態系統等保障性工作的區域，一般是流域的上中游地區。在補償主體和客體的界定方面，存在有很大的不確定性，應該按照事權來進行劃分，對于受益對象明確的主體，則由受益對象來進行生態補償，對于受益對象不明確的主體，可以由政府來進行生態補償。流域具有多生態要素、多元主體的特點，在具體的實踐中，應該在生態功能區劃的基礎上劃定補償方和受償方，這就避免了單要素生態補償的重復實施這一缺陷。根據利益相關者理論在流域區際生態補償方面得到了廣泛的應用，可以通過問卷調查、訪談等方式對利益相關者在流域區際生態補償中的利益、權利等進行分析，這對于明確相關主體和客體有著重要的幫助。endprint

（二）流域區際生態補償的補償標準確定

1.定量研究方式

一直以來，資源環境取之不盡，用之不竭的思維根植于人們的生產生活當中，但是隨著資源的日益匱乏和環境的逐漸惡化，對生態系統地研究日漸深入，讓人們也逐漸認識到了生態環境的價值，這也成為生態系統市場價值和建立生態補償機制的重要基礎，在這方面的研究做出凸出貢獻的是聯合國千年生態系統評估。實施區際生態補償的前提和關鍵環節在于如何測算補償資金的額度。區際生態補償標準的計算主要是如何確定在流域內的受益主體在補償額度方面的具體分攤量。借鑒國內外的理論和實踐研究，補償額度的范圍應該是在流域內生態環境的保護者所付出的經濟發展機會成本損失額度和生態環境受益者的受益產出額度之間，其最低標準應當是環境的保護者所付出的經濟發展機會成本損失額度。綜合國內外的研究現狀，主要的計算方式主要有：支付意愿法（ WTP）、生態系統服務價值法、機會成本法（OC）、收入損失法、總成本修正法、費用分析法、水資源價值法等。vi各主要評估方法的原理與方法見表2。vii

2.最小數據方法

在進行區際生態補償付費的項目時，其中一個重要的目標就是實現成本的有效性，也就是用最少的產出獲得最多的生態系統服務。所以，在進行區際生態補償的過程中的一個關鍵問題就是理順生態環境改善與付費之間的關系。生態系統服務的產生和影響生態系統服務的行為都具有空間異質性的特征，這就使得傳統的定量模型不能再準確的計算付費，所以需要通過開發不同尺度上集成的經濟和自然模型來定量模擬付費。但是這種模型的建立需要詳細和復雜的數據，而獲取這些數據需要付出高額的成本，也會浪費大量的時間，并且政策分析也有一定的及時性和精確性，難度較大。viii在此基礎問題上，Antle和Valdivia提出了最小數據方法，通過減低度數據量的要求，拓展了生態系統服務供給模型。最小數據方法主要是根據生態系統服務供給的機會成本延伸推導出生態系統服務的供給，由于生態系統服務供給難以測算，所以通常以土地利用方式作為替代指標，可以通過土地的利用方式影響生態系統服務供給以及相關實體自身的利益。ix

（三）流域區際生態補償基本途徑

1.傳統補償途徑

在流域區際生態補償的實現途徑方面，根據流域生態的外部性內部化原理劃分，存在有兩種傳統的補償途徑，即政府主導型和市場交易型。x

（1）政府主導型

政府主導的流域區際生態補償，主要是指政府運用行政手段強制性的讓受益實體補償給受損害的實體，或者是政府運用財政轉移支付的方式直接給予相應實體一財政補償的生態補償模式。政府主導下的流域區際生態補償的主要特點是以政府的行政權力為主要手段，根據當前的實踐經驗，具體的實施方式主要是財政轉移支付和設立生態補償基金兩種。流域區際生態補償的財政轉移支付是指為了實現某一共同的生態環境的目標，上下級之間和各地方政府之間基于各級政府或各地方政府之間的財政能力差異，所進行的一種財政資金支付方式。從補償方向的角度來看，財政轉移支付主要分為縱向轉移支付和橫向轉移支付。縱向轉移支付是指上下級之間的一種轉移支付方式，一般為中央財政轉移支付給地方財政的流域生態補償；橫向轉移支付是指地方政府在流域內上下游之間的一種生態補償轉移支付方式，主要包括：下游對上游的生態補償和發達地區對貧困地區的生態補償兩個層次。生態補償基金是政府、非政府組織、或個人出資用來保護生態環境的行為和補償方式。流域區際生態補償的基金主要來源于：下游地區的稅費，中央政府用于生態補償的財政轉移支付，環境保護非政府組織和個人的捐款等。xi國外關于設立生態補償基金的案例主要是自20世紀80年代后期，哥倫比亞考卡河流域、厄瓜多爾河流域等，這些地區首先成立了獨立的流域生態補償基金，專門用于流域內的生態環境保護，我國渭河流域也試點開展了設立流域生態補償基金，以此來保護渭河流域生態環境，效果顯著。在我國，設立生態補償基金的成功實踐還不是很多，但是通過渭河流域的成功經驗以及對具有重要意義的流域的區際生態補償，設立生態補償基金可謂是一種有益于生態環境改善和可持續發展的生態補償方式。

（2）市場交易型

以政府購買為主要模式的流域生態補償方式在實踐中也存在著許多問題，例如：補償的主體單一，以“項目工程”方式進行生態補償，容易導致生態政策缺乏穩定性和長期性，進而使得生態保護難以維持等問題。人們在解決這些問題的同時，也在積極的探索一種新的生態補償方式，近年來，對于基于市場的生態補償支付方式成為了探索的活躍點。在流域區際生態補償方面，政府和市場發揮著同樣重要的作用，并且在以政府補償方式為主導的模式下并不排斥市場補償方式的作用，隨著社會主義市場經濟的發展，市場在生態補償方面會發揮越來越重要的作用。xii故而，在流域區際生態補償的機制建構中，要充分發揮市場的作用，并建立流域區際生態補償的市場化運作機制。在發達國家進行區際生態補償的過程中，不僅發揮了政府的主導性作用，還有效的利用了市場機制，進而彌補市場失靈和政府失靈所帶來的弊病。其中，較為引人注目的就是排污權交易，排污權交易作為控制大氣污染的一種有效的方式，在區際生態補償市場化運作機制中應該不僅僅局限于大氣生態補償方面，還應該拓展到流域生態補償等方面。

2.創新型模式——準市場類型

政府失靈和市場失靈是造成流域生態環境問題的兩大主要方面，單純的依靠政府或市場的作用總是有缺陷，不太完善，只有通過政府和市場的雙向調節，雙重補償，共同發揮作用，才能維持生態—社會—經濟的可持續發展。在此思想指導下，準市場類型模式應運而生。準市場模式應用委托——代理理論，主要融合了政府與市場雙重機制，綜合市場化模式與政府主導模式優點、政府和市場雙向調節。在流域水資源準市場體系中，在政府方面，政府的首要任務主要是建立一套能夠使得政府和市場主體之間目標差異可以有效減少的制度，以此來減少道德風險造成的損害。在市場方面，市場可以建立一套有授有收、有獎有罰、有進有退的市場規制制度，以此來規范、制約和激勵代理人對流域水資源的合理使用和對流域生態環境的保護行為，減少委托—代理行為所帶來的問題，并進而減少代理成本。在這由政府和市場共同作用的機制中，政府充當了委托人，流域內水資源及其他資源充當委托代理的產品，流域水資源準市場中的各個交易主體充當了代理人，由此形成了政府與市場主體間的委托—代理關系。故而，政府可以根據其期望目標和準市場的各個交易主體的情況來設計契約，可以細分為兩種情況：一種情況是，對能夠提高水資源使用效率、積極履行流域生態保護義務的主體要給予一定激勵；另一種情況則是對于浪費水資源、嚴重破壞生態環境、不履行流域生態保護義務的主體要進行處罰；準市場中的各個交易主體對契約進行選擇，其策略選擇可以接受也可以拒絕；準市場中的各個交易主體如果接受契約，就需要做出其相應的工作并要達到契約的要求，此時委托—代理關系成立；政府會根據觀察到的準市場中的各個交易主體的履約狀況，即水資源使用效率、流域生態保護與補償行為等，對準市場中的各個交易主體進行激勵或者約束。使用委托—代理的 Holmstrom - Milgrom 模型（ 也稱為一階方法） ，對流域水資源準市場體系中政府 （ 委托人） 對市場主體 （代理人） 的激勵約束問題目前尚處于初步探討階段，還需今后進一步的研究。endprint

注釋：

i 劉廣明：《京津冀：區際生態補償促進區域間協調》，載《環境經濟》2007（2），第35頁。

ii趙銀軍，魏開湄等：《流域生態補償理論探究》，載《生態環境學報》2012（5），第964頁。

iii趙銀軍，魏開湄等：《流域生態補償理論探究》，載《生態環境學報》2012（5），第967頁。

iv張建肖，安樹偉：《國內外生態補償研究綜述》，載《西安石油大學學報》2009（1），第24頁。

v喬旭寧，楊永梅，楊德剛等：《流域生態補償研究現狀及關鍵問題剖析》，載《地理科學進展》2012（4），第397頁。

viCostanza R，D'Arge R，de Groot R，Farber S，Grasso M，Hannon B，Limburg K，Naeem S，O'Neill R V，Paruelo J，Raskin R G，Sutton P，van den Belt M. The value of the world's ecosystem services and natural capital. Nature，1997，387（ 6630） ： 253-260。

vii張志強，程莉等：《流域生態系統補償機制研究進展》，載《生態學報》2012（20），第6548頁。

viii王貴華，方秦華，張路平：《流域生態補償途徑研究進展》，載《浙江萬里學院學報》，2010（ 2） ， 42-47.

ix唐增，黃茄莉，徐中民：《生態系統服務供給量的確定-最小數據法在黑河流域中游的應用》.載《生態學報》，2010（ 9） ， 2354-2360.

x張志強，程莉等：《流域生態系統補償機制研究進展》，載《生態學報》2012（20），第6549頁。

xi Hajek F，Ventresca M J，Scriven J，Castro A. Regime-building for REDD+： evidence from a cluster of local initiatives in south-eastern Peru. Environmental Science and Policy，2011，14（ 3） ： 201-215.

xii劉廣明：《京津冀：區際生態補償促進區域間協調》，載《環境經濟》2007（2），第37頁。endprint