精準脫貧中影響精準的問題與對策研究

吳江華

摘 要當前，精準脫貧已經進入了攻堅階段。精準脫貧中尚存在基層黨組織建設薄弱、“窮根”差異性大、扶貧政策落實疲軟、農村空心化趨勢凸顯等影響脫貧“精準”的緊迫問題。因此，有針對性的加強基層黨組織建設、改革傳統的問責機制、發揮“互聯網+”引擎作用、利用資源稟賦做強特色產業，補齊脫貧“短板”，才能實現從現在基本解決貧困問題的狀態到全面建成小康社會目標的跨越與突破。

關鍵詞精準脫貧；貧困“窮根”；執行力；農村空心化；問責機制改革；資源稟賦

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）09-0034-04

脫貧攻堅，切實提高人民群眾的收入水平和生活質量，是實現社會主義共同富裕的前提，也是我們黨立黨為公、執政為民的要求。在“四個全面”戰略布局中，全面建成小康社會處于引領地位，其重點是“全面”，關鍵是貧困地區的貧困群眾真正實現脫貧。只有真正消除貧困，全面進入小康社會才有物質條件，才能讓最廣大的人民群眾真正享受到改革開放的成果，才能從根本上彰顯社會的公平正義。

改革開放以來，隨著經濟的高速發展以及扶貧工作的深入，我國實現了由建國初普遍貧困狀況到基本解決貧困的轉變。黨的十八大后，以習近平為核心的黨中央更加重視扶貧工作，不僅把脫貧攻堅作為重要的經濟發展任務，而且作為首要的政治任務，“堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局”，把脫貧攻堅“作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程”。[1]習近平總書記早在2013 年考察湖南湘西時，第一次提出“精準扶貧”理念，2015 年考察貴州時提出“六個精準”、在同年10月提出 2020 年實現“貧困縣全部摘帽”的目標，再到2017年開年又提出了精準脫貧“七個強化”，從理念、目標、方略、模式和舉措等方面對“精準”脫貧進行了精準的定位、布局與實施。現階段，脫貧攻堅已經取得了巨大的成就，我們的任務是要實現從現在基本解決貧困問題的狀態到全面建成小康社會目標的跨越與突破。

一、當前脫貧攻堅取得的成就

習近平總書記指出，新中國成立后，我們黨帶領人民持續向貧困宣戰，實施大規模扶貧開發行動，使貧困人口大幅減少，貧困群眾生活水平顯著提高，貧困地區面貌發生根本變化。的確，中國的扶貧事業取得了有目共睹的巨大成就。從全世界范圍來看，按照世界銀行每天1.25美元的貧困衡量基準，中國在過去的30年里，總共減少了6.8億貧困人口，即從8.4億貧困人口減少至1.6億。中國的減貧成果為聯合國實現千年發展目標起到了至關重要的作用，1981年全球的貧困人口有19.4億，到2010年時減少至7.3億，全世界93.2%的減貧貢獻是由中國作出的。到2015年，“聯合國千年發展目標在中國基本實現。中國是全球最早實現千年發展目標中減貧目標的發展中國家”[2]，中國再次為世界貢獻了中國方案與中國力量。從國內來看，到2000年底，我國農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到3 000萬人，農村貧困發生率從14.8%下降到3%左右。由于衡量貧困的標準是一個動態的指標，扶貧標準也就必然隨著經濟的發展而上調變化。根據2010年1 274元的扶貧標準衡量，農村貧困人口從 2000 年底的9 422萬人減少到2 688萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2% 下降到2.8%；2011年，根據新上調的2 300元扶貧標準，我國農村貧困人口總數為1.22億人，而到了2016年農村貧困人口銳減至4 335萬人，下降了63.9%。

另一方面，從貧富差距的基尼系數測算來看，全國基尼系數經歷20多年不斷攀升的趨勢被扼住，尤其是近五年來在整體上呈現下降態勢。1985年全國的基尼系數為0.266，2011年則上升到了0.477，收入不均衡程度的理論值增加了79.3%；農村的基尼系數，1985年是0.227，到2011年為0.390，上升了71.8%；而2012年，全國基尼系數相比往年開始下降，2012年下降為0.474，2016年則下降到0.465。基尼系數是衡量收入分配差距的重要指標，基尼系數越大，越往上漲，收入分配差距就越大，越不均衡，公平性也相對更小；與之相反，基尼系數越小，越往下降，收入分配就越均衡，差距越小，公平性也相對更大。

二、影響“精準”的緊迫問題

扶貧工作成績斐然，但是，扶貧工作的壓力依然較大。一是盡管相對貧困人口數量迅速下降了，然而現有貧困人口的絕對數量依然龐大；二是貧富差距的基尼系數下降了，但是2016年全國基尼系數0.465仍高于國際警戒線0.4，這表明貧富懸殊過大現象依然客觀存在。當前影響精準扶貧“精度”和“準頭”的緊迫問題主要有4個。

1.基層黨組織“扶貧領頭雁”的角色轉換不充分

習近平總書記指出：“越是進行脫貧攻堅戰，越是要加強和改善黨的領導。”[1]當前，一些地方的基層黨組織建設還存在薄弱環節，其中較為突出的問題是在精準扶貧工作中角色轉換不夠以及戰斗堡壘作用沒有充分發揮出來，凝聚力和戰斗力有待進一步提高。一是本地“愛農”“懂農”的年輕干部青黃不接。在我國基層黨組織中，尤其是在農村的基層黨組織，黨員隊伍年齡結構失衡，老齡化現象非常嚴重；不少農村的80后和90后不喜歡農村，更不愿意留在農村，年輕干部后繼乏人，出現斷層現象。二是外地選派的“扶貧”“支農”干部留不住。盡管，現在相關部門通過“大學生志愿服務西部計劃”“三支一扶”和“扶貧派駐工作組”等方式選派大量的“村官”到“村委”和“居委”服務發展，但其中不少人并未真正留在基層，而是被當作“人才”借調到上級部門去了。三是少數基層黨員干部小農意識較濃。在基層，有很多黨員干部學歷較低，平時又不愛學習，視野狹窄、思想僵化，沒有市場意識，缺乏經濟發展的謀劃本領，平時對扶貧工作重視程度也不夠。四是欠缺擔當精神。少數基層黨員干部怕麻煩、怕擔責，對扶貧工作缺乏主動性，在落實扶貧政策和扶貧工作任務時，基本上是“指一指，拜一拜”，而不是根據政策文件的要求，深入分析本地與貧困戶的實際，進行積極主動的作為。這些都需要上級黨組織加強整頓，切實解決存在的問題，充分激發基層黨組織在精準扶貧工作中的生機與活力。

2.產生貧困的“窮根”差異性大

在現實當中，貧困人口的個體差異性是非常大的，導致貧窮的原因也千差萬別，有的貧窮不是一種因素，而是多種因素綜合產生的。習近平總書記指出，“當前脫貧工作，關鍵要精準發力，向基層聚焦聚力，有的需要下一番‘繡花功夫。”所謂“繡花”功夫，是個生動的比喻，強調精準扶貧在突出“精”和“準”的同時，還要抓“細”。要因地制宜、特別是要因人制宜，“一家一戶摸情況，張家長、李家短都要做到心中有數”，否則扶貧工作很容易走馬觀花，或者雷聲大，雨點少，出現問題。當前，造成貧困的“窮根”主要有5種類型。人力資源型貧困：有些貧困戶缺乏勞動力，家庭成員年老或殘疾，除了種一些水稻等作物外，幾乎沒有其它經濟收入；疾病型貧困：有的長期患病或突患重大疾病，不但無法勞動增加收入，而且因治病導致債臺高筑、生活困頓；地理型貧困：有的所處的地方較為偏遠，交通困難，與外面的世界交流不便；生態型貧困：有的自然環境較為惡劣，土地貧瘠，沙化和鹽堿化嚴重，自然資源匱乏，甚至常年泥石流、洪澇或干旱災害頻發；能力型貧困：有的缺技術、缺資金，缺項目，市場化運作能力不足，甚至于基本素質很差，思想上又有懶惰傾向，習慣了“等、靠、要”，其窮根在于“能力沒有與物質資本齊頭并進，而變成經濟增長的制約因素”[3]等等。扶貧對象的多樣性與差異性的特點，使一些大范圍“一刀切”和“灌溉噴水式”的扶貧工作很難達到預期的目的。

3.扶貧政策的落實存在疲軟現象

俗話說“三分謀略，七分執行”。執行力的內涵豐富，簡單的說，其核心要義就是按時、保質、保量地完成上級的任務。執行力是工作和事業成敗的關鍵因素，“沒有廣大黨員、干部的積極性和執行力，再好的政策措施也會落空。”[4]扶貧工作的執行力，不僅是公職人員個人綜合素養的具體表現，而且是扶貧工作的生命力和公信力。2013年11月，習近平總書記在湖南考察時強調，扶貧工作要實事求是，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標；各級黨委和政府應當想方設法，把現實的問題一件件去落實、去解決。但在我們扶貧的現實工作中，存在著一些不好的現象，主要體現在3個方面。一是少數地方的工作人員形式主義較為嚴重，精準扶貧的很多規定動作沒有做到位，甚至極少數人偷工減料，一些必要的步驟環節遺漏，導致扶貧政策無法不折不扣的落實。二是極少數領導干部政績觀扭曲，好大喜功，為突出個人的“業績”，不顧實際情況，通過夸大數據，甚至是數據造假，來申報更大的扶貧項目落地。三是因為扶貧對象人數較多、成分龐雜、致貧原因也多樣，使識別難度較大，客觀上造成極少數地方扶貧工作的“精準”度還欠佳，扶貧效果還有待進一步提升；還有極少數地方的工作人員為了趕工作進度，甚至采取估算的方法來確定貧困數量和不同家庭的貧困程度，使扶貧工作出現問題。

4.農村空心化趨勢凸顯

農村“空心化”是指農村中作為勞動力主體的青壯年，因為經濟、環境、工作或生活等原因大量向外遷移，逐漸流向了城鎮和經濟發達區域，從而造成農村本地人口年齡比例失調、人力資本匱乏以及村民自治等農村社會治理弱化等。農村“空心化”實質上是農村的經濟與社會等綜合功能在整體上的逐漸退化，對精準脫貧的負面影響極大。一是空心化與貧困化交織，形成惡循環。大部分農村因為與城鎮，尤其是與沿海發達地區的經濟發展差距很大，處于相對落后的貧困狀態，大量青壯年勞動力外出務工，造成農村空心化加劇；而農村空心化加劇，又造成農業生產困頓、設施建設滯后和市場蕭條等，農村落后的貧困狀態又變得更加嚴重。現在很多農村家庭形成了“外出務工—回家成親生孩子—孩子成年又外出務工”的固化模式，“貧二代”“ 貧三代”等代際性的貧困不斷“世襲”。二是對口支援的扶貧項目難以落地。由于農村大量青壯年勞動力流動到外面去了，農村本地剩下的大部分是年齡大的老人、年齡小的未成年人或需看病治療的體弱人等等，這就造成了很多上級對口支援的專項扶貧項目，例如分配到戶的種植或養殖幫扶項目因缺少人力資源而不能落實或推進緩慢。三是對精準扶貧的常規工作帶來困難。農村大量青壯年勞動力外流了，貧困戶家庭的貧困精準識別、建卡立檔，以及扶貧效果跟蹤與反饋機制的落實等等重要環節都帶來困難。

三、破解緊迫問題的對策

俗話說，天下大事，必作于細，成于實。脫貧攻堅的重點在精，關鍵在準，路徑在實。切實解決存在的現實問題，突破精準扶貧工作的瓶頸已迫在眉睫。

1.提升基層黨組織建設與扶貧攻堅的耦合性

基層黨組織處于扶貧攻堅的第一線，是實施中央扶貧戰略，落實扶貧惠民政策，帶領貧困地區人民脫貧致富的領導核心。習近平總書記指出，“要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘。” 基層黨組織的組織、思想、作風和能力建設與扶貧工作“有機結合”的耦合程度直接決定扶貧攻堅的質量，“要致富，關鍵靠支部”。一是要加強貧困地區領導班子建設。要選派思想好、作風正、能力強、熟悉“三農”工作的黨員干部擔任基層黨組織的主要領導，作為扶貧攻堅的領頭雁；加強基層領導班子市場經濟和農村經濟專項培訓工作，培養黨員干部為民創收的“經濟頭腦”，提升其市場經濟意識和科學決策水平。二是整頓黨組織軟弱渙散現象。深入開展基層黨組織在扶貧領域的創先爭優活動，對“后進”黨組織實行“掛牌”跟蹤督導，加大“后進”黨組織的轉化力度和幫扶力度，把基層黨組織的組織作用和引領作用充分發揮出來。三是為無職黨員設崗定責。根據無職黨員的個人特長，結合扶貧工作，科學地為無職黨員設崗定責，搭建好他們施展才能的“用武之地”；同時要開展好黨員“亮身份、作奉獻、當模范”活動，推進黨員與貧困戶之間一對一的“傳、幫、帶”工作，落實“一戶一策”“一人一法”的個性化精準幫扶。四是要發揮群團的組織優勢。要深化“黨建帶群團，群團促黨建”工作，充分發揮青年團和婦委會等群團組織扶貧攻堅的作用，開展“青年創業標兵”“青年致富能手”“三八致富紅旗手”等致富先進評比、 組織“鄰里守望”與 “姐妹互助”等結對幫扶，舉辦“巾幗家政服務”和“手工編織”等實用技能培訓班，營造脫貧致富的良好社會氛圍。

2.改革傳統的扶貧激勵和問責機制

“動員千遍，不如問責一次。”建立與完善扶貧的考核和問責機制，是做好精準扶貧工作的重要保障。習近平總書記指出，精準扶貧關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，既要防止拖延病，又要防止急躁癥，對工作成效實行嚴格的評估，按照摘除貧困帽子的標準驗收。[1]一是要實施扶貧地區“一降一提”的考核體系結構調整。“一降一提”，即降低扶貧地區GDP增長的“宏觀”任務指標，提高地方黨委和政府政績考核中扶貧工作的“微觀”考核權重，強化地方黨政領導干部，尤其是黨政“一把手”對扶貧工作的重視，“堅持黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制”。二是要真正突出扶貧工作在“選人用人”中的指揮棒作用。要把領導干部扶貧工作完成情況作為干部選拔和調整的重要參考依據，“在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰場上大顯身手”。同時對扶貧工作不力的領導干部，根據輕重程度，分別進行警示談話、通報批評和崗位調整，對造成嚴重后果的要免職處理。三是要筑牢陽光扶貧的法治防線。要加大對扶貧資金和扶貧項目的監管，把關口前移，提前做好廉政風險點排查，“集中整治和查處扶貧領域的職務犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的要從嚴懲處”，杜絕在扶貧款項上出現違法亂紀行為。四是要創新扶貧評估辦法。制訂和實施第三方機構評估扶貧工作的辦法，建立相關專家學者庫，通過隨機抽取的方式，組織專家學者對貧困地區貧困人員的精準識別度、精準脫貧情況以及幫扶對象的滿意度進行評估等。

3.發揮“互聯網+”新引擎作用

互聯網與傳統方式相比，對社會資源配置的優化和集成效應更加明顯。習近平總書記指出，要讓互聯網發展成果惠及13億多中國人民，著力推動互聯網和實體經濟深度融合發展，以信息流帶動技術流、資金流、人才流、物資流，促進資源配置優化，促進全要素生產率提升。目前，我國正在大力實施網絡強國戰略和國家大數據戰略，深入推進“數字中國”建設。在精準扶貧過程中，要把“互聯網+”作為創新驅動的利器，整合各方資源，拓展服務維度。一是打造實體平臺與電商平臺一體化的“O2O”模式。通過網絡和電商平臺，把家庭初級手工作坊、養殖基地或種植園區、加工生產企業、營銷中介商以及市場等整個產業鏈中各個環節的資源要素進行整合，使“線下”實體平臺與“線上”電商平臺無縫對結，實現生產過程、產品供應、市場需求、產品價格、分銷流轉等情況在平臺上動態展示和相關信息的智能化追溯，改變傳統的生產營銷手段和購買體驗。二是利用大數據實現精準扶貧數字化。建立和完善數字化的扶貧管理機制，依靠網絡為基礎的信息化途徑，把貧困戶信息、分布態勢、區域發展情況和扶貧資源進行聯結，制定針對性強的個性化扶貧方案與措施，優化組合扶貧資源與項目，從而確保“項目安排和資金使用”“扶到點上、根上、讓貧困群眾真正得到實惠”。三是利用扶貧數據庫平臺拓寬社會力量參與扶貧的渠道。構建扶貧公共服務數據平臺，及時發布扶貧的數據信息，為社會組織、群眾團體和個人了解扶貧情況和參與扶貧提供便利。“把各方面積極性都調動起來，形成打贏脫貧攻堅的強大合力，直接決定著脫貧攻堅的進程和效果”，因此，要充分利用大數據推動大扶貧，使扶貧工作更加的全面與精準、更加的透明與高效。

4.利用資源稟賦做強特色產業

把資源稟賦優勢轉化為產業特色，實現貧困戶穩定的收入增長，不僅是“貧困戶”脫貧的重要路徑，也是防止“脫貧戶”重新“返貧”的有效保障。習近平總書記指出，“一個地方的發展，關鍵在于找準路子、突出特色。欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章。”在推進精準脫貧工作中，要挖掘和盤活本地自然資源和人文資源，發展特色產業，激活經濟新增長點。一是拓展“旅游+”的邊際效應。大部分貧困地區有豐富的自然資源，很多著名的風景名勝都在貧困地區或貧困地區周邊。要以風景名勝區旅游業為核心輻射帶動整個區域發展，鼓勵和支持區域內的居民根據自身能力和條件興辦農家樂、度假屋出租、參與景區民俗表演等等。通過激活“旅游+”的上下游產業，破解風景名勝景點投資方和經營方富得流油，而風景名勝景點所在的地區卻非常窮的窘境，最終實現雙贏“共富”發展目標。二是打造特色品牌效應。貧困地區在老、少、邊、山等區域比較集中，這些區域的地理位置相對邊遠、偏僻或封閉。要組建這些區域內的產業合作社，把從事特色藥材、茶葉、水果等農作物種植和民族服裝、飾品等特色工藝品制作的零散家庭作坊整合起來，通過“抱團”的方式統一產、購、銷，形成產業規模，同時推出產品品牌或申請產品本地地理標識，提升產品附加值。三是培育多元經營主體。對于一些條件成熟的地方，可以探索多元化的復合型經營運作模式，提高產業的組織化、專業化和精細化，比如“科研部所+融資平臺+家庭作坊”或者“股份企業+家庭作坊+分紅”等脫貧致富模式，延長資金鏈條，提高產品品質，降低市場風險。

[參考文獻]

[1] 習近平.在中央扶貧開發工作會議上強調脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響全黨全國咬定目標苦干實干[N].人民日報，2015-11-29.

[2] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016：719.

[3] 西奧多·W·舒爾茨.論人力資本投資[M].北京：北京經濟學院出版社，1992：48.

[4] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016：836.